最高行政法院行政-TPAA,97,判,426,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00426號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
劉昌坪律師
黃翰威律師
被 上訴 人 勞工保險局
代 表 人 乙○○
上列當事人間勞工保險條例事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院95年度訴字第4149號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國95年5月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款（下稱勞保補助款），共計新臺幣（下同）375,222,206元，乃以95年6月26日第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號及第00000000000號處分函（以下合併簡稱原處分）請上訴人依規定撥付。

上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：上訴人並非復行爭執上訴人負擔勞保補助款合憲性，而係主張依據憲法第109條第1項第1、11款、第110條第1項第1、10款規定、勞工保險條例（下稱勞保條例）第15條、地方制度法第15條及司法院釋字第550號解釋意旨，上訴人僅須負擔設籍於上訴人行政轄區內居民之勞保費補助款。

蓋勞工保險屬「社會福利」事項，我國有關社會福利之法規，皆以「戶藉」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，且行政院勞工委員會分配「就業安定基金」時之計算基準係以「勞工戶籍所在地」為斷，另多數學者於本案性質相同之全民健康保險補助款事件中，亦認為應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為計算基準，是原處分以「投保單位營業登記所在地」作為計算基準，命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保補助款，並無法律依據，且明顯牴觸前揭法律規定及司法院解釋意旨，亦有違法律保留原則，甚而侵害上訴人財政自主權之核心領域及違反民意政治與責任政治之憲法基本原則等語，求為判決訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外居民（亦即非屬設籍臺北市之勞工）勞保補助款部分均撤銷。

三、被上訴人則以：由勞保條例第15條及第6條第1項等規定可知，立法者本來就已規劃由投保單位負擔保險費，並隱含以投保單位為計算系爭勞保補助款之基準，是原處分應為正當而無違法；

與本件爭點相同之事件，業經本院95年度判字第1839號等判決亦均持相同論見等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按憲法第155條規定，社會福利事項除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法第155條規定意旨。

次按憲法第19條所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，不得將納稅者任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡，有違公平正義原則。

再查，法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。

從而，就勞工保險補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。

又參諸上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書之內容，可知該解釋並不及於「勞工保險」保險補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。

縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質，而認司法院釋字第550號解釋於本件勞工保險保險費補助款亦有其參酌餘地。

惟該號解釋僅言及「各地方自治團體有……照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。

況參照司法院釋字第542號及第415號解釋可知司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，不以「設籍」為唯一認定基準，上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張缺乏依據。

至上訴人援引地方制度法第15條規定作為釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，惟地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，且以地方制度法之條文排列順序而解釋，似乎含有以第15條定義作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然若細究第16條及第17條之規範內容，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似無必然之對應關係，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。

又由勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，有不同之分類，勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位，參加勞工保險、就業保險成為被保險人，現行法並無以「居民」身分加保之規定，且依勞保條例第15條所定之保險費負擔比例，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。

因此，被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，合於社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦核無上訴人所指原處分違反法律法留原則之可言。

又司法院釋字第550號解釋表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。

所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定標準之一，而非全部，解釋上應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與是否設有戶籍無涉。

為社會保險一環之勞工保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，且鑒於勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。

從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。

再者，參照84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法協商過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保補助款之正當性。

再參諸釋字第550號解釋可知，國家推行勞工保險、就業保險之義務，係兼指地方而言，即地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞保條例第15條規定屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。

至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。

至上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔健保費補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束原審法院依我國法律所為之判斷等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：⒈原判決適用勞保條例明顯牴觸釋字第550號解釋之意旨，核屬適用法規顯有不當。

⒉原判決於適用司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條，顯有曲解司法院釋字第415及542號解釋之錯誤，核屬適用法規不當。

⒊原判決以「投保單位所在地」作為上訴人負擔勞保費補助款之標準，並未明確敘明以「投保單位所在地」計算上訴人應負擔補助款之勞保條例依據，顯與勞保條例第15條之規定牴觸。

⒋原判決適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當，將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談。

⒌原判決適用地方制度法第16條及第17條之規定上，與地方制度法第15條之規定相牴觸。

⒍原判決雖認地方自治團體轄區內「投保單位所有勞工」對該地方自治團體有稅收上之貢獻，惟稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條之規定相牴觸。

⒎原判決曲解84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修正理由，且未審酌上訴人於原審提出「勞保條例立法沿革、立法過程」與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，顯屬適用法規錯誤。

⒏原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違。

⒐原判決未查財政收支劃分法第8條於88年修正後，已將營業稅改為國稅，上訴人自此再無以營業稅財政收入支應包含繳納系爭勞保補助款等地方自治經費餘地之事實，逕以上訴人既已對轄內營利事業之營業額徵收或受分配稅收統籌分配款為由，認以「投保單位所在地」作為計算系爭勞保補助款之標準為適當，實屬適用財政收支劃分法第8條不當；

爰請將原判決廢棄改判或發回等語。

然查：（一）「年滿15歲以上，60歲以下之左列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：一、受僱於僱用勞工5人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。

二、受僱於僱用5人以上公司、行號之員工。

三、受僱於僱用5人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。

四、依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、私立學校之員工。

五、受僱從事漁業生產之勞動者。

六、在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。

七、無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。

……前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿15歲勞工亦適用之。

前2項所稱勞工，包括在職外國籍員工。」

、「左列人員得準用本條例之規定，參加勞工保險：一、受僱於第6條第1項各款規定各業以外之員工。

二、受僱於僱用未滿5人之第6條第1項第1款至第3款規定各業之員工。

三、實際從事勞動之雇主。

四、參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。」

、「被保險人參加保險，年資合計滿15年，被裁減資遣而自願繼續參加勞工保險者，由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。」

分別為勞工保險條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1所規定。

另「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔80%；

職業災害保險費全部由投保單位負擔。

二、第6條第1項第7款……規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。

三、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。

四、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」

、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，由中央及省(市)政府各負擔5%；

職業災害保險費全部由投保單位負擔。

二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助40%，被保險人負擔60%。

……四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，均由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。

五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由省(市)政府補助20%，被保險人負擔80%。」

、「勞工保險保險費之負擔，依左列規定計算之：一、第6條第1項第1款至第6款及第8條第1項第1款至第3款規定之被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔20%，投保單位負擔70%，其餘10%，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%；

職業災害保險費全部由投保單位負擔。

二、第6條第1項第7款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔60%，其餘40%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

…四、第8條第1項第4款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

五、第9條之1規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔80%，其餘20%，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。」

77年2月3日、84年2月28日、89年7月19日修正公布之勞保條例第15條復有明文。

又「省(市)政府依本條例第15條第2款至第4款規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費計算表及繳款單，於次月底前送請各該省(市)政府撥付。」

、「中央及省(市)政府依本條例第15條規定，應負擔或補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及省(市)政府依規定撥付。」

、「中央及直轄市政府依本條例第15條規定，應補助之保險費，由保險人按月開具保險費繳款單，於次月底前送請中央及直轄市政府依規定撥付。」

亦分別為85年9月13日修正發布「前」勞保條例施行細則第46條、85年9月13日修正發布「後」同條例施行細則第43條第1項，及90年9月12日修正發布同條例施行細則第43條第1項所規定。

且就業保險法第5條、第40條規定：「年滿15歲以上，60歲以下，受僱之本國籍勞工，應以其雇主或所屬機構為投保單位，參加本保險為被保險人。

但下列人員不得參加本保險：一、依法應參加公教人員保險或軍人保險者。

二、已領取勞工保險老年給付或公教人員保險養老給付者。

三、受僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或機構者。

受僱於二個以上雇主者，得擇一參加本保險。」

、「本保險…保險費負擔、保險費繳納…，除本法另有規定外，準用勞工保險條例及其相關規定辦理。」

由勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類，足見各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保條例第15條各款規定之保險費負擔比例，而由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。

從而，被上訴人以投保單位所在地在臺北市之勞工為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔系爭保險費補助款，於法洵屬有據。

（二）司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保保險費補助款之範圍，更未以行政轄內設籍之居民作為計算負擔健保保險費補助款之標準。

又司法院釋字第550號解釋，關於保險費補助比例規定，在制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃。

其意旨亦即在法律制訂過程參與或法律草案擬過程中協商。

本件係行政機關依據法律行政過程中所發生之法律解釋問題。

兩者在處理事項及程序均有事物本質上之差異性存在。

是原審適用該號解釋所為認定並無不當。

（三）原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二號解釋之違法。

（四）原判決就勞保條例第15條之規定，依其立法目的及體系加以解釋，並就「投保單位所在地」計算勞保補助款，詳加理由說明，既無不適用該法條之違法，亦無判決不備理由之違法。

（五）原判決依勞保條例第6條第1項第1款至第7款第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條等規定，對於各類被保險人按其依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不當。

（六）原判決依地方制度法第16條、第17條之規定，認定地方自治團體居民等之權利義務不以設籍為限，尚無上訴人所稱不適用地方制度法第16條等規定或適用不當，亦無與同法第15條規定牴觸之情形。

（七）原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂判決不備理由，或與司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定相牴觸。

（八）原判決依84年2月28日修正公布之勞保條例第15條規定之立法協商過程，認為政府應補助之保險費，係從投保單位負擔之比例中分出，則以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款自屬正當，自無適用該法條之立法理由及相關立法資料不當之情形。

（九）參照司法院釋字第550號解釋意旨，地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。

則上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違。

（十）又營利事業所在地之地方政府，因稅捐稽徵機關對營利事業之營業徵收營業稅而受分配稅收統籌分配款，是營業稅縱因財政收支劃分法第8條於88年之修正而改為國稅，與本件論斷結果亦不生影響，而原判決亦本已敘明統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。

上訴人執此指摘，尚無可採。

（十一）綜上所述，原判決駁回上訴人原審之訴，與前開法令規定及解釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法。

上訴論旨，指摘原判決違誤，均無可採，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 吳 慧 娟
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 本 仁
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 12 日
書記官 王 福 瀛