最高行政法院行政-TPAA,97,判,427,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00427號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖律師
黃翰威律師
劉昌坪律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北高等行政法院95年度訴字第4567號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國95年7月至12月全民健康保險第2類職業工會會員及外僱船員之保險對象之保險費補助款（下稱健保補助款），共計新臺幣（下同）1,701,420,150元，乃以95年6月14日健保財字第0950058353號函（下稱原處分）請上訴人依規定撥付。

上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：依憲法及地方制度法規定，各地方自治團體僅有照顧其行政區域內居民生活之責任。

所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指「設籍」在直轄市等地方自治區域內之國民；

又依全民健康保險法第27條以及其他有關社會福利法規之規定可知，應以「設籍」或「戶籍」作為計算系爭健保補助款之要件或計算基準；

全民健康保險法第16條、第29條雖有「投保單位」之設置規定，惟無以投保單位所在地作為計算系爭健保補助款基準之意或明文。

原處分以「投保單位」作為計算基準，命上訴人負擔轄區外居民健保補助款，已違反司法院釋字第550號解釋及上開法條，且欠缺法律明文依據，違反法律保留原則、地方自治法理、民意政治與責任政治之憲法基本原則，並有侵害上訴人財政自主權之核心領域等語，求為判決將訴願決定及原處分關於命上訴人負擔健保補助款逾705,919,220元之部分均撤銷。

三、被上訴人則以：全民健康保險與勞工保險均屬社會保險，全民健康保險法第14條及第27條之制度設計亦同於勞工保險條例第6條及第15條之規定，是依全民健康保險法之立法意旨本係以投保單位為加、退保及收取保險費、分擔保險費之單位，原處分以「投保單位」作為計算系爭健保補助款基礎，應為正當，最高行政法院95年度判字第1839號判決（相類爭點之勞保事件）亦持相同論見等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按「被保險人分為下列6類：……二、第2類：（一）無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。

（二）參加海員總工會或船長公會為會員之外僱船員。

……」、「各類被保險人之投保單位如下：一、第1類及第2類被保險人，以其服務機關、學校、事業、機構、雇主或所屬團體為投保單位。

但國防部所屬被保險人之投保單位，由國防部指定。」

、「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：……二、第2類被保險人及其眷屬自付60%，其餘40%，在省，由中央政府補助；

在直轄市，由直轄市政府補助。

……」、「本保險保險費依下列規定，按月繳納：……四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府、國防部或行政院國軍退除役官兵輔導委員會補助部分，每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」

分別為全民健康保險法第8條第2款第1目及第2目、第14條第1項第1款、第27條第2款、第29條第1項第4款所規定。

（二）參諸上訴人於司法院釋字550號解釋所提出之釋憲聲請書之內容，可知該號解釋不及於上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點，且僅言及「各地方自治團體有……照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義；

況參司法院釋字第542號及415號解釋亦可知司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，不以「設籍」為唯一認定基準；

上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張缺乏依據，且與司法院釋字第550號解釋闡釋內容未合。

（三）上訴人援引地方制度法第15條規定作為上開釋字550號解釋所謂「居民」之定義，惟地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，且以地方制度法之條文排列順序而解釋，似乎含有以第15條定義作為後兩條規定之權利義務主體之意涵，然若細究第16條及第17條之規範內容，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，與上揭權義規定間似無必然之對應關係，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。

（四）上訴人復稱依我國有關社會福利之諸多法規，多係明文規定以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎云云。

惟全民健康保險法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀該法第8條第2款第1目及第2目、第27條第2款規定至明。

而由全民健康保險法第8條所為被保險人之分類，亦足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，並按其不同之被保險人分類，依全民健康保險法第14條規定，將其劃歸為不同之投保單位，再依全民健康保險法第27條各款規定之保險費負擔比例，由被保險人及其眷屬、投保單位、各級政府予以負擔保險費，則依該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋，被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為系爭健保補助款之認定依據，依法應屬適當，核無上訴人所指原處分違反法律保留原則之可言。

（五）鑒於勞工（本件兩造所爭執之全民健康保險法第8條第2款第1目及第2目之被保險人，均係以勞工為加保對象）對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。

從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。

再觀全民健康保險法第27條有關各級政府之保險費負擔比率，大多延續原有公、勞、農保等各項社會保險之規定，足知全民健康保險整體之法規、計費及補助等架構，均以投保單位作為基礎單位，且上開法條有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。

至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。

（六）另按憲法第155條規定，社會福利事項除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體亦應共同負擔，本件系爭由地方自治團體補助之保險費，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法第155條規定意旨。

次按憲法第19條所謂人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務，對於地方政府而言，不得將納稅者任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額而徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡，有違公平正義原則。

又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。

再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性。

上訴人負擔系爭健保補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭健保補助款之認定依據，自無不合等由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：上訴人業於原審援引司法院釋字第550號解釋及地方制度法相關規定主張，應以「設籍」作為地方自治團體居民及系爭健保補助款之認定與計算基準，且依全民健康保險法第16條及第29條等規定內容可知，設置投保單位之立法目的僅係辦理保險對象異動及保險費之扣繳而已，立法者並無以投保單位所在地作為計算系爭健保補助款基準之意；

再者，依憲法所揭人性尊嚴應予尊重之法理，滿足人民基本醫療需求，與人民對於中央或地方自治團體有無經濟貢獻無關。

是原判決竟認被上訴人得以「投保單位登記地」作為計算基準，並未違反上開解釋意旨，適用法規顯有錯誤，且與地方制度法第15條、地方自治之基本法理、法律保留原則及憲法創設全民健康保險制度之本旨暨該法設置投保單位之立法目的相違。

原判決無視營業稅自88年已改為國稅後，營利事業因營業額所繳納之稅，包括營利事業所得稅及營業稅均須全數上繳中央，造成中央一方面享受營利事業之稅收，另一方面卻要求地方政府須繳納健保補助款之現象，顯不符原審所稱權利義務對等概念而有判決適用法則不當及判決理由矛盾之違法。

又司法院釋字第415號及第542號解釋並未否定戶籍登記可作為認定生活事實之標準，原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬戶籍登記，亦無具體之生活或居住事實之投保單位登記地作為判斷上訴人應否繳納健保補助款之標準，顯已牴觸該二解釋意旨，爰請將原判決廢棄改判等語。

然查：憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。

而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。

依全民健康保險法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，自符合憲法規定意旨。

又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。

其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。

彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。

就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險(全民健康保險)部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。

從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。

法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，因稅捐稽徵機關對營利事業之營業徵收營業稅而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。

又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。

再者，法人等營利事業(投保單位)的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。

直轄市政府負擔系爭補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害直轄市政府財政自主權，則中央健保局以投保單位在直轄市政府，作為直轄市政府應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合，此亦為本院最近一致之見解(本院96年5月份庭長法官聯席會議決議及96年6月28日96年度判字第1114號判決參照)。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 吳 慧 娟
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 本 仁
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 12 日
書記官 王 福 瀛