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最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00430號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖 律師
黃翰威 律師
劉昌坪 律師
被 上訴 人 中央健康保險局
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 蔡順雄 律師
曹詩羽 律師
上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院94年度訴字第1029號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人依全民健康保險法（下稱健保法）第27條第1款第2目規定，針對營業登記所在地於上訴人轄區內投保單位所屬之被保險人，計算上訴人應負擔之民國93年10月份各類全民健康保險被保險人全民健康保險保險費補助款（包括：公民營事業機構之受僱者，依被上訴人93年7月被保險人人數資料估算計1,559,975人及有一定雇主之受僱者，依被上訴人93年7月被保險人人數資料估算計95,828人，下稱健保補助款），分別以93年9月14日健保財字第0930058772號函並檢附計算表及撥款單，函請上訴人依規定撥付93年度10月份應負擔之健保補助款計新臺幣（下同）241,076,243元，上訴人不服，迄未繳納，並提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其係請求依憲法及司法院釋字第550號解釋意旨，確定上訴人應負擔之健保補助款之範圍，並非於本件訴訟復行爭執上訴人負擔健保補助款之合憲性。
而依憲法及地方制度法規定，各地方自治團體僅有照顧其行政區域內居民生活之責任。
所謂「地方自治團體居民」之概念，依地方制度法第15條規定，係指設籍在直轄市、縣（市）地方自治區域內之中華民國國民；
且我國有關社會福利之法規，向皆以「戶籍」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎，被上訴人以「投保單位營業登記所在地」計算系爭健保補助款，將設籍、居住於上訴人行政轄區外之被保險人，亦納入上訴人應負擔健保補助款之範圍，顯牴觸司法院釋字第550號解釋及健保法第27條以「被保險人戶籍所在地」決定地方自治團體健保補助款之明文規定，且欠缺法律明文之依據，違反法律保留原則，更侵害上訴人財政自主之核心領域，違反憲法、地方制度法保障地方自治之意旨及民意政治、責任政治等憲法基本原則。
另依最高行政法院94年度判字第1546號健保法判決可知，雇主、自營作業者、無酬家屬工作者及受政府雇用者，此4類人員絕非健保法第8條第1類第2目及第1類第3目被保險人，故上訴人至多僅須負擔設籍於上訴人轄區內之受私人雇用者之健保補助款，而此類人員之人數，依據行政院主計處「臺北市就業者之行業與從業身分」93年第3季資料，總計為75萬人，故上訴人應負擔之第1類第2目及第1類第3目之被保險人人數，應以75萬人為上限，原處分及訴願決定命上訴人負擔前揭人數以外之健保補助款部分，自屬違法等語，爰請求判決將訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔健保補助款逾98,407,322元部分均撤銷。
三、被上訴人則以：司法院釋字第550號解釋係自地方制度法第18條第3款第1目規定予以探求，並未作成現行規定不合憲、不合法或不合理之闡釋，且上訴人針對該號解釋發布之新聞稿，亦已表示完全接受釋憲結果，卻又藉詞臨訟抗辯，刻意曲解司法院解釋之意旨。
至司法院釋字第550號解釋已肯認健保法第27條規定之合憲性，且未就上訴人所提「健保補助款分攤制度之實質不公平」主張，作成現行規定不合憲或不合法之闡釋；
解釋理由書中亦未肯認上訴人主張之計算基準，上訴人援引上開解釋主張其應負擔之健保補助款，僅限於其行政轄區內之居民，顯無理由。
又健保法之主管機關有權於其職權範圍內為解釋，其如未逸乎法律規定之本旨，即無違反法律保留原則。
被上訴人以投保單位所在地，據以計算上訴人應負擔之健保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，具正當性與合法性，無違憲、違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：司法院釋字第550號解釋，已闡明全民健康保險為中央、地方共同辦理事項，地方負有協力義務，故由中央依據法律使地方自治團體對於全民健康保險負有分擔保險費義務，具有合憲性基礎。
我國有關社會福利之法規，例如身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會扶助法等，固均係明文規定以「戶籍」作為地方自治團體負擔福利義務之基礎。
然於健保法並無相同以「設籍」為限之規定，此觀諸健保法第8條、第9條、第10條、第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款、第5款、第29條第1項第3款、第4款規定甚明。
由上開規定足知各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類，再依健保法第27條各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費。
地方政府對其地區內之居民或住民有徵稅之權力，亦有對彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費之社會福利政策之執行。
法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，對其或其營業額，徵收或受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未對其或未因其營業額，而徵收或受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
而健保法第27條立法之本意，希由地方自治團體在一定範圍內分攤部分照顧受僱者、勞工之責任，其所照顧受僱者、勞工應與地方自治團體具有一定之關連性，故以投保單位營業登記所在地作為補助對象（地方自治團體所照顧之被保險人範圍）之判準，基於對互助團體之貢獻所建立之關連性，此關連性符合事物本質。
法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
被上訴人以投保單位所在地在臺北市之被保險人為上訴人應補助之對象，而計算上訴人應負擔之系爭保險費補助款，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦難謂違反法律保留原則。
又司法院釋字第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之健保法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞給予明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。
參以司法院釋字第542號解釋認為安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準，及司法院釋字第415號解釋認為「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，均足證上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，缺乏依據。
另依地方制度法第15條所稱設籍在直轄市者，為「直轄市民」，而非「直轄居民」，尚不能依此認定司法院釋字第550號解釋所稱「居民」應以設籍為限。
且由地方制度法第15條至第17條規定之排列順序與規範內容可知，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
至內政部89年8月11日臺（89）內民字第8906546號函，係針對地方制度法第4條規定，解釋有關「聚居」之定義，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。
綜上所述，本件原處分並無違誤，上訴人訴請撤銷訴願決定及原處分關於要求上訴人負擔行政轄區外被保險人之健保補助款部分，為無理由，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：釋字第550號解釋文或解釋理由書中均係使用「居民」一詞，顯見該解釋所強調者，係被保險人因「居住」於行政轄區內而與地方自治團體所具有之生活關聯性，並非因投保單位對於地方自治團體具有經濟上之貢獻，故地方自治團體必須以投保單位登記地為標準而負擔被保險人之健保補助款，否則該解釋應係以「勞動人口」或「工作人口」等詞來表達地方自治團體與被保險人間之關係，進而闡明「勞動人口」或「工作人口」對於地方自治團體之經濟貢獻，以之作為地方自治團體應負擔被保險人健保補助款之基礎。
又參照戴東雄大法官於該號解釋所提協同意見書及施文森大法官所提部分不同意見書，地方自治團體對於被保險人之保險費是否具有補助之義務，既應視健保之實施與其於憲法與地方制度法下所應自行負責執行之事項有無密切之關聯性，及區城內居民因健保實施而受惠之結果，是否使其原須為居民傷病應行支出之照料經費負擔為之減輕而定，則在地方制度法第3章第1節業已明文規定係以「設籍」作為地方自治團體居民之認定標準之情形下，原判決竟認被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，並未違反釋字第550號解釋之意旨，適用法規顯有錯誤。
又釋字第415號及第542號解釋僅係在闡述認定人民有無共同生活事實時，不得以戶籍登記作為唯一之標準，亦即戶籍登記或具體事實均可作為認定之依據，然其並未否定戶籍登記可作為認定生活事實之標準，原判決雖援引前揭解釋作為判決依據，惟其竟以非屬戶籍登記，亦無具體之生活或居住事實之投保單位登記地作為判斷上訴人應否繳納健保補助款之標準，顯已牴觸釋字第415號及第542號解釋意旨。
另地方制度法既已規定居民須以設籍為要件，則本於依法行政原則，被上訴人對居民之解釋，自不能違背地方制度法之規定，原判決認被上訴人以投保單位登記地作為地方自治團體應否繳納健保補助款之標準，亦有違地方制度法第15條規定，且違背地方自治之基本法理及法律保留原則，而剝奪地方自治團體居民參與地方自治事項之權利，更超出健保法設置投保單位之立法目的，而有違憲法創設全民健康保險制度之本旨等語，求為判決廢棄原判決，上開廢棄部分關於訴願決定及原處分命上訴人負擔健保補助款逾98,407,322元部分均撤銷。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨，再論斷如下：按「本保險保險費之負擔，依下列規定計算之：一、第1類被保險人：（一）．．．但私立學校教職員之保險費，由．．．中央或直轄市主管教育行政機關補助35%。
（二）第8條第1項第1款第2目及第3目被保險人及其眷屬自付30%，投保單位負擔60%，其餘10%．．．在直轄市，由中央政府補助5%，直轄市政府補助5%．．．。
二、第2類被保險人及其眷屬自付60%，其餘40%．．．在直轄市，由直轄市政府補助。
三、第3類被保險人及其眷屬自付30%，其餘70%．．．在直轄市，由中央政府補助40%，直轄市政府補助30%．．．。
五、第5類被保險人．．．在直轄市，由直轄市政府全額補助。」
、「本保險保險費依下列規定，按月繳納：一、．．．三、第5類被保險人之保險費，由應補助保險費之各級政府，於當月5日前撥付保險人。
四、第2類至第4類及第6類被保險人之保險費，應由各級政府．．．每半年1次於1月底及7月底前預撥保險人，於年底時結算。」
、「各級政府及各行政機關依本法第29條第1項第4款規定每半年1次預撥應補助之保險費，其預撥數由保險人核計，並應分別於每年1月15日及7月15日前通知。
前項各級政府及各行政機關應補助之保險費，保險人應按年結算，預撥數有撥付不足者，保險人應於12月31日前，送請各級政府及各行政機關於次年1月31日前撥付。」
健保法第27條第1款第1目、第2目、第2款、第3款及第5款、第29條第1項第3款、第4款暨其施行細則第47條分別定有明文。
次按「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；
國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度，憲法第155條、第157條分別定有明文。
國家應推行全民健保，重視社會救助、福利服務、社會保險及醫療保健等社會福利工作，復為憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定。
國家推行全民健保之義務，係兼指中央與地方而言。
又依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現．．．。
健保法，係中央立法並執行之事項。
有關執行全民健保制度之行政經費，固應由中央負擔，本案爭執之同法第27條責由地方自治團體補助之保險費，非指實施健保法之執行費用，而係指保險對象獲取保障之對價，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助，符合憲法首開規定意旨。
地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之全民健保事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許．．．。
財政收支劃分法第37條第1項第1款規定，各級政府支出之劃分，由中央立法並執行者，歸中央負擔，固非專指執行事項之行政經費而言，惟法律於符合上開條件下，尚非不得為特別之規定，就此而言，健保法第27條即屬此種特別規定。
至健保法該條所定之補助各類被保險人保險費之比例屬於立法裁量事項，除顯有不當者外，不生牴觸憲法之問題．．．。」
司法院釋字第550號解釋有案。
查本件主要爭點為地方政府負擔健保補助款之計算基礎，究應以投保單位登記所在地為準，抑應以被保險人之戶籍地為準。
被上訴人依健保法第27條第1款第2目規定，針對營業登記所在地於上訴人轄區內投保單位所屬之被保險人，計算上訴人應負擔之93年10月份各類全民健康保險被保險人全民健康保險保險費補助款（包括：公民營事業機構之受僱者依被上訴人93年7月被保險人人數資料估算計1,559,975人及有一定雇主之受僱者，依被上訴人93年7月被保險人人數資料估算計95,828人），分別以93年9月14日健保財字第0930058772號函並檢附計算表及撥款單，函請上訴人依規定撥付93年度10月份應負擔之健保補助款計241,076,243元，揆諸前揭健保法規定及司法院解釋，於法有據，自無不合。
上訴人循序提起行政訴訟，經核原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，上訴人不服，提起上訴，主張依司法院釋字第550號解釋意旨及其協同意見書、部分不同意見書，應以被保險人設戶籍於其行政轄區內為準計算負擔健保補助款云云。
查該第550號解釋係就上訴人聲請釋憲所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」等事項作成之解釋，該號解釋認「各地方自治團體有照顧其行政區域內居民生活之義務」「與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，然亦未表示各地方自治團體照顧或共同負擔之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民」為限，且未對「居民」一詞為明確定義，該號解釋並未界定上訴人負擔健保補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保補助款之標準。
上訴人援引司法院釋字第550號解釋主張應以設籍於其行政轄區內之居民為其負擔補助款範圍，並非可採，且協同意見書與部分不同意見書所持意見，並無法律拘束力，尚難執為對上訴人有利之論據。
至於內政部89年8月11日臺（89）內民字第8906546號函，係對地方制度法第4條規定有關「聚居」所為釋示，以計算某縣市是否能改制為直轄市，核與地方制度法第14條以下地方自治團體及「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」之權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會。
又憲法第155條規定國家為謀社會福利，應實施社會保險制度，係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同承擔。
依健保法第27條規定應予補助之保險費，除由雇主及中央政府負擔外，亦由地方政府負擔，自符合憲法規定意旨。
又按憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務。
其所稱人民，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業。
彼等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。
就地方政府而言，彼等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於彼等有徵稅之權力，亦有對於彼等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（全民健康保險）部分保險費，以共同承擔社會福利政策之執行。
從而不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利。
法人等營利事業之成員，與法人等營利事業間實質上存在共生共榮關係，其為營利事業創造利潤，即為政府增加稅收，營利事業所在地之地方政府，因稅捐機關對該營利事業之營業徵收營業稅而受分配稅收統籌分配款，若不對營利事業之成員及其眷屬分擔保險費，而由其他未受分配稅收統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
又法人等營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人等營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者為準，易於計算，行政上經濟效益較佳，且符合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
上訴人負擔系爭保險費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭保險費補助款之認定依據，自無不合（參見本院96年5月份庭長法官聯席會議決議）。
又司法院釋字第542號解釋係對安遷救濟金之發放，不得以設籍與否作為認定「是否居住於集水區水源區」之唯一標準。
另釋字第415號解釋係就「所得稅之減除免稅額之受扶養人應取決於其有無共同生活之客觀事實，而不應以是否登記同一戶籍為唯一認定標準」，故上訴人主張原判決未以「設籍」為其負擔補助款範圍之基準，違反上開司法院釋字第415號、第542號解釋云云，洵不足採。
又上訴人所舉部分學者就本件爭點之論述，屬學者個人見解，並非普遍多數之通說，對本件亦無拘束力。
原審判決就健保法第27條規定，依其立法目的及體系已逐項予以論述，並就應以「投保單位所在地」計算全民健康保險保險費補助款，詳加說明，並無判決不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；
又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。
此外，同類事件本院94年度判字第1546號判決，被上訴人對之提起再審之訴，業經本院以96年度判字第1114號判決將上開判決廢棄，並駁回上訴人該件之上訴在案，故上訴人尚難執上開1546號判決資為本件對其有利之論據，上訴人其餘所訴各節，係其對法律上見解之歧異，重複前已主張為原判決詳予論述不採之事由再予爭執，以及就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。
上訴論旨，指摘原判決違誤，請求予以廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 吳 慧 娟
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 本 仁
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 12 日
書記官 彭 秀 玲
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