最高行政法院行政-TPAA,97,判,436,20080509,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第00436號
上 訴 人 臺北市政府
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 李念祖 律師
黃翰威 律師
劉昌坪 律師
被 上訴 人 勞工保險局
代 表 人 乙○○

上列當事人間勞保事件，上訴人對於中華民國96年7月19日臺北
高等行政法院95年度訴字第2497號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人以上訴人依法應負擔民國94年12月份各類被保險人勞工保險費暨就業保險費補助款，共計新臺幣（下同）372,397,449元，乃以95年1月25日保承新字第09560033190號、第00000000000號、第00000000000號、第00000000000號，及95年1月26日保承新字第09560033390號函（下稱原處分等）請上訴人依規定撥付。
上訴人不服，提起訴願遭駁回後，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第2497號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：本件原處分等命上訴人負擔其行政轄區外居民之勞保補助款，與本院94年度判字第1546號判決意旨相違背。
司法院釋字第550號解釋理由書之意旨，是依據憲法及地方制度法之規定，各地方自治團體「僅有」照顧其行政區域內「居民」生活之責任。
勞工保險屬「社會福利」事項，我國有關社會福利之法規，向皆以「戶藉」作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎。
綜觀勞工保險條例（下稱勞保條例）及其施行細則全部條文，並無任一條文顯示立法者有以投保單位營業登記所在地，作為計算地方自治團體勞保補助款依據之意。
勞保條例第15條條文所謂「被保險人『在』直轄市」之意義，均應解釋為直轄市轄區內之居民，而非投保單位營業登記所在地。
勞保之性質屬團體保險或個人保險，與地方政府補助款之計算，並無任何關係。
如欲增加地方自治團體負擔「與非轄區內居民相關」之義務，須有憲法上依據及正當事由始得為之，否則即屬違背憲法保障地方自治之精神，亦與司法院釋字第550號解釋之意旨相牴觸。
各地方自治團體之戶籍資料均有完善之建檔系統，故只要確定被保險人係設籍於上訴人轄區內，上訴人即願意依被上訴人計算之金額負擔該名被保險人之勞保補助款，自無被上訴人所稱難以回溯計算金額之情形。
如以「投保單位登記地」作為決定地方自治團體應否負擔勞保補助款，將剝奪地方自治團體居民參與地方自治事務之權利，徹底違背地方自治之基本法理。
綜據學者對於以「投保單位營業單位所在地」計算上訴人應負擔勞、健保補助款合法性之意見可知，被上訴人於本件處分所採取之計算基準，不但在比較法上（以德、日立法例言）無例可循，更明顯牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，違反法律保留原則，擴大上訴人應負擔之勞保補助款範圍，造成上訴人財政沈重負擔，甚而排擠上訴人其他重大民生建設支出，侵害上訴人財政自主權之核心領域，亦違反民意政治及責任政治之憲法基本原則等語，為此，訴請將訴願決定及原處分等關於要求上訴人負擔行政轄區外居民（亦即非屬設籍臺北市之勞工）勞保補助款部分均撤銷。
三、被上訴人則以：依本院95年度判字第1839號判決及庭長法官聯席會議決議足證，以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保費補助款之，自無不當。
被上訴人依據勞工保險之制度規劃，就勞保條例第15條為立法解釋、體系解釋而予以適用，以投保單位為計算基礎，計算上訴人應負擔保險費補助款，具有正當性。
另司法院釋字第550號解釋之射程並未及於本案保險費補助款計算基礎之爭點，上訴人刻意曲解司法院釋字第550號解釋之意旨，其主張尚待斟酌。
又上訴人訴之聲明之請求，不能確定其範圍，顯非適法，原審法院應駁回之。
退千萬步言，上訴人自應就「行政轄區外居民」提供準確之數據，供原審法院斟酌而為判決之依據，使原審法院之判決得以執行等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位依法分擔保險費。
再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分之合法審查時，除非該行政處分有逾越職權或濫用權力情形，否則基於憲政體制之權力分立原則，行政法院尚不得任意否定權責機關選擇決定的妥適性（本院95年度判字第1839號判決意旨參照）。
從而，就勞保補助款之計算基礎，學者間或有不同看法，但僅為各種利害折衷之取捨衡量，行政法院亦不得因學說間之不同看法，逕認權責機關之處分係屬違法。
（二）參諸司法院釋字第550號解釋之釋憲聲請書可知，該號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於勞保補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。
（三）縱以全民健康保險、勞工保險同屬社會保險之性質而論，認司法院釋字第550號解釋於本件勞保補助款亦有其參酌餘地。
上訴人主張司法院釋字第550號解釋已揭櫫「依憲法規定各地方自治團體有辦理衛生、慈善公益事項等照顧其行政區域內居民生活之義務，亦得經由全民健康保險之實施，而獲得部分實現」「而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔（參照地方制度法第18條第3款第1目之規定），難謂地方自治團體對社會安全之基本國策實現無協力義務，因之國家推行全民健康保險之義務，係兼指中央與地方而言」，進而推論大法官之本意係指由上訴人負擔之系爭勞保補助款，應以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，姑不論司法院釋字第550號解釋尚不及於勞保補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點，已如前述，甚且該號解釋亦僅言及「各地方自治團體有．．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」，亦未針對「居民」一詞給予明確定義。
更何況，司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，此據司法院釋字第542號解釋及司法院釋字第415號解釋，均不以設籍與否作為認定是否為居民之唯一標準，而上訴人以「設籍」為其負擔補助款範圍之主張，亦缺乏依據。
（四）若細究地方制度法第16條及第17條之規範內容而言，則「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」必須設籍之概念，似又無必然之對應關係可言，例如同法第16條第5款之資訊公開請求權，因其係以一般國民為對象（行政程序法第44條參照），自難謂僅以設籍之「直轄市民、縣（市）民、鄉（鎮、市）民」為對象，同法第17條第1款「遵守自治法規之義務」規定，於其他未設籍於該地方自治團體之居民，亦同須加以遵守，因此，居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件。
（五）上訴人復稱依我國有關社會福利之諸多法規，多係明文規定以戶籍作為各地方自治團體負擔各該福利義務之區分基礎云云。
惟立法機關於上訴人所舉之身心障礙者保護法、特殊境遇婦女家庭扶助條例、社會救助法等，均係明文規定以戶籍作為地方自治團體負擔福利義務之基礎，然於勞保條例、就業保險法，並無相同以「設籍」為限之規定，此觀上開勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1、第15條，以及就業保險法第5條、第40條規定至明。
而由勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項及第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1，及就業保險法第5條所為被保險人之分類亦足知，各類被保險人按其所依附投保單位之不同，而有不同之分類。
再依勞保條例第15條（就業保險法準用）各款規定之保險費負擔比例，由被保險人、投保單位、各級政府予以負擔保險費，已如前述，則勞工保險、就業保險之加保對象既係以勞工為限，規定勞工應以其雇主或所屬機構團體為投保單位參加勞工保險、就業保險為被保險人，並無以「居民」身分加保之規定，職是，上訴人依勞保條例第15條（就業保險法準用）所定之保險費負擔比例，負擔被保險人系爭勞保補助款，不能忽略該不同分類被保險人所依附投保單位之立法目的及體系解釋。
因此，原審法院認為被上訴人以投保單位所在地在臺北市者，作為上訴人應負擔系爭勞保補助款之認定依據，合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲或違法之情形，難謂侵害上訴人財政自主權，亦核無上訴人所指原處分等違反法律保留原則之可言。
（六）司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有．．照顧其行政區域內『居民』生活之義務」「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象。
所謂「生活關係」，應該從實質、功能的角度來認定，「戶籍」只是認定生活關係的標準之一，而非全部，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。
社會保險之加入與繳費，尤其勞工之社會保險，其與勞動之連結，遠超過與國籍、戶籍之連結，這也是勞工保險、全民健康保險皆將外籍勞工納入被保險人的重要緣由，甚至是何以本國政府需對外籍勞工補貼部分保費的理由。
鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。
從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由。
（七）再者，參照84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法協商過程，可知政府應補助之保險費，係從投保單位原應負擔之比例中分出，益證以投保單位為計算基礎，計算上訴人勞保補助款之正當性，上訴人主張應以「居民」來計算系爭勞保補助款云云，尚無所據，無足採信。
（八）上訴人負擔系爭勞保補助款，合於憲法要求中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，並無違憲及違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，參諸司法院釋字第550號解釋文及其理由書，可知國家推行勞工保險、就業保險之義務（同屬社會保險性質），係兼指地方而言，基於國家整體施政之需要，地方自治團體對勞工保險、就業保險事項負有協力義務，故勞保條例第15條（就業保險法準用）有關各級政府應負擔一定比例保險費之規定，屬財政收支劃分法之特別規定，並無上訴人所稱侵害其財政自主核心領域之情事。
至統籌分配稅款分配比例之調整，乃國家基於財經政策，透過立法程序所形成之結果，上訴人即令對此分配比例有所意見，亦非本案應予審究之範圍。
（九）至上訴人從比較法上，主張被上訴人以投保單位所在地計算上訴人應負擔健保補助款不具合法性之意見，因各國國情不同，立法殊異，他國立法例或可作為將來修法之參考，惟其究非我國法律，自不能拘束原審法院依我國法律所為之判斷。
（十）本院94年度判字第1546號判決，僅為個案判決，而非判例，且上開判決業經本院96年度判字第1114號判決廢棄在案，是上訴人援引上開判決執為有利於己之論據，並無可採等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，再論斷如下：（一）原判決以上訴人於司法院釋字第550號解釋所提出之釋憲聲請書「壹、聲請解釋憲法目的」之記載，認司法院釋字第550號解釋係就上訴人所主張「非屬地方自治事項之全民健康保險法第27條相關款目要求直轄市政府補助一定比例之保險費，是否牴觸憲法相關條文之規定，侵害地方自治團體之自主財政權，違反憲法保障地方自治之精神」之事項作成之解釋，而不及於「勞工保險」保險費補助款或上訴人應補助之投保對象範圍是否以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」之爭點。
且該解釋僅言及各地方自治團體有照顧其行政區域內「居民」生活之義務，與「居民」生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔，而未表示各地方自治團體照顧之對象以「設籍於上訴人行政轄區內之居民為限」。
況司法院大法官對於「居民」、「居住」等權利義務認定之範疇，並不以「設籍」為唯一之認定基準，有司法院釋字第542號及第415號解釋可參，益證上訴人徒以「設籍」為其補助範圍之主張，殊乏依據，更與司法院釋字第550號解釋之闡釋內容未合，其法律見解並無錯誤。
上訴人雖主張原判決牴觸司法院釋字第550號解釋意旨，曲解司法院釋字第415號及第542號解釋，適用法規顯有不當云云。
然司法院釋字第550號解釋並未界定上訴人負擔健保費補助款之範圍，更未以行政轄區內設籍之居民作為計算負擔健保費補助款之標準。
又該解釋認關於保險費補助比例規定，於制定過程中應予地方政府充分參與，行政主管機關草擬此類法律，應與地方協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就法案實施所需財源事前妥為規劃，其意旨即在法律制定過程參與或法律案草擬過程中協商。
而本件係行政機關依據法律為行政行為適用法律之法律解釋問題，兩者並不同，上訴人此部分之指摘，並不可採。
另原判決就司法院釋字第415號及第542號解釋所為推衍闡述，並無不妥，亦無曲解該二解釋之違法。
至司法院釋字第550號解釋之協同意見書及不同意見書之見解，對本院並無拘束力，上訴人以該等意見書所持之見解，指摘原判決，自無足採。
（二）原判決參酌84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之立法過程，認政府應補助之保險費，係從「投保單位」原應負擔之比例中分出，足證以「投保單位」為計算基礎，計算系爭勞保費補助款之正當性等語。
故原判決已依勞保條例第15條之立法目的及體系，解釋該條規定，並就「投保單位所在地」為勞保補助款之計算基礎，詳加理由說明，並無不適用勞保條例第15條規定之違法，亦無適用該條之立法理由及相關立法資料不當之情形。
上訴人主張原判決未審酌其於原審提出勞保條例立法沿革、立法過程與「是否以投保單位為計算基礎」無涉之理由，違背84年2月28日修正公布勞保條例第15條規定之修法意旨，牴觸該條規定，顯屬適用法規錯誤云云，尚無足採。
（三）原判決認依勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第2項、第3項、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條規定，足知對於各類被保險人按其依附投保單位之不同而有不同之分類，再依勞保制度之規劃對於勞保條例第15條為立法目的及理論體系之解釋，認為被上訴人以投保單位所在地臺北市，作為上訴人應負擔系爭勞保費補助款之認定依據，尚無不當。
上訴人指摘原判決將被保險人「加保」與地方自治團體「補助」兩截然不同之法律關係，混為一談，適用勞保條例第6條第1項第1款至第7款、第8條第1項第1款至第4款、第9條之1及就業保險法第5條之規定不當云云，核無可採。
（四）原判決已細究地方制度法第15條至第17條規定內容，認定地方制度法第15條規定不能導出「司法院釋字第550號解釋所稱居民，應以設籍為限」之結論；
居民與地方自治團體間之權利義務關係，並不必然須以設籍為要件；
至於地方制度法第4條，係有關聚居之定義規定，既與權利義務無涉，上訴人援引地方制度法第15條規定，作為司法院釋字第550號解釋所謂「居民」之定義，尚有誤會，原判決並無上訴人所稱適用地方制度法第16條及第17條規定，牴觸同法第15條規定情形。
（五）上訴人主張稅收貢獻並非決定地方自治團體與其居民間權利義務關係之標準，原判決逕採稅收貢獻作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準，實牴觸司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定云云。
惟原判決認定依司法院釋字第550號解釋所揭示之「各地方自治團體有照顧其行政區域內『居民』生活之義務」、「與『居民』生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔」，已然表明「生活關係密切」之居民為地方自治團體照顧之對象；
所謂「生活關係」，解釋上，應重視該居民之生活或其於該行政區域內之經濟活動及貢獻等，與該地方自治團體是否較有密切關係，而與是否設有戶籍無涉。
鑒於此等勞工對於特定地方自治團體經濟活動的貢獻，則該地方自治團體對於其轄區內投保單位的所有勞工（不論其是否設籍）皆有保護義務。
從而，被上訴人要求上訴人對其轄區內投保單位的所有勞工負有保險費補助義務，非無理由等語。
故原判決就「投保單位勞工」對地方自治團體皆有貢獻，已說明其為經濟活動之貢獻，難謂有上訴人所指摘判決不備理由，或牴觸司法院釋字第550號解釋及勞保條例第15條規定之情事。
（六）又原判決參酌司法院釋字第550號解釋意旨，認定地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，固有法律保留原則之適用，但於不侵害其自主權核心領域之限度內，基於國家整體施政之需要，對地方負有協力義務之事項，中央依據法律使地方分擔保險費之補助，尚非憲法所不許。
則被上訴人基於行政便宜，以投保單位所在地作為計算上訴人負擔勞保補助款之標準，亦難謂與權力分立之原則有違等語，核無不合，上訴人指摘原判決認被上訴人基於行政便宜，以「投保單位所在地」作為計算上訴人負擔勞保費補助款之標準為適當，顯與權力分立原則有違云云，顯不足採。
（七）再憲法第155條前段規定：「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度。」
係以實施社會保險制度作為謀社會福利之主要手段。
而社會福利之事項，乃國家實現人民享有人性尊嚴之生活所應盡之照顧義務，除中央外，與居民生活關係更為密切之地方自治團體自亦應共同負擔本件系爭勞保費補助款，除由雇主負擔及中央補助部分保險費外，地方政府予以補助自符合憲法規定意旨。
另憲法第19條規定：「人民有依法律納稅之義務。」
所謂「人民」，包括自然人與法人，甚至非法人組織之營利事業；
渠等對於中央政府或地方政府均有依法律納稅之義務。
對於地方政府而言，渠等乃其地區內之居民或住民，地方政府對於渠等有徵稅之權力，亦有對於渠等提供公共服務之義務，或為履行照顧彼等之義務而分擔社會保險（勞工保險暨就業保險）部分保險費之社會福利政策之執行。
尤其不得將納稅者，任意排除其享受公共服務或由地方政府分擔社會保險部分保險費之權利，法人或營利事業之成員，與法人或營利事業間實質上存在共生共榮關係，其成員為營利事業創造利潤及政府稅收之人，營利事業所在地之地方政府，因稅捐稽徵機關對該營利事業之營業徵收營業稅，而受分配統籌分配款，若不對營利事業之全部成員分擔保險費，而由其他未受分配統籌分配款之地方政府負擔，造成權利與義務失衡情形，則有違公平正義原則。
又法人或營利事業為投保單位，其成員為投保對象，加退保等保險相關事宜均經由投保單位向保險人為之，且投保單位須分擔保險費。
再者，法人或營利事業（投保單位）的流動性，較自然人為低，選擇較穩定者，易於計算，行政上經濟效益較佳，且配合納稅與享受公共服務配合原則，權責機關基於社會保險制度實際運作、專業智能及中央與地方財政分配等考量因素，而在多種解釋可能性中選擇一妥適的解釋，行政法院在作行政處分合法審查時，除非其有逾越職權或濫用權力外，基於憲政體制之權力分立原則，不得任意否定其選擇決定的妥適性。
末查上訴人負擔系爭勞保費補助款，既合於憲法規定中央與地方共同建立社會安全制度之意旨，又無違憲或違法之情形，更無侵害上訴人財政自主權，則被上訴人以投保單位在臺北市，作為上訴人應負擔系爭勞保費補助款之認定依據，依法既屬適當且無違法（本院96年度5月份庭長法官聯席會議決議參照）。
至於營業稅雖因財政收支劃分法第8條於88年間修正，已改由中央政府收取，但營業稅總收入仍有一定比率係由中央統籌分配直轄市政府，原判決亦未適用財政收支劃分法第8條為裁判。
上訴人主張原判決未查財政收支劃分法第8條於88年修正後，已將營業稅改為國稅之事實，逕以上訴人既已對轄內營利事業之營業額徵收或受分配稅收統籌分配款為由，而認以「投保單位所在地」作為計算在上訴人負擔勞保補助款之標準為適當，實屬適用財政收支劃分法第8條不當云云，殊無足採。
(八)從而，原判決認本件原處分等認事用法，均無違誤，維持原處分等及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，並無違背法令之情形。
上訴意旨聲明廢棄原判決，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 5 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 吳 慧 娟
法官 鄭 忠 仁
法官 黃 本 仁
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 5 月 12 日
書記官 莊 俊 亨