最高行政法院行政-TPAA,97,判,544,20080605,1

最 高 行 政 法 院 判 決
97年度判字第544號
上 訴 人
即被上訴人 內政部
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 蔡東賢 律師
戴仲懋 律師
馮基源 律師
上 訴 人 乙○○
被 上訴 人 丙○○
丁○○○
戊○○
己○○

上列當事人間返還補助款事件，兩造對於中華民國96年11月7日
高雄高等行政法院95年度訴字第865號判決，各自提起上訴，本院判決如下：

主 文
兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造上訴人各自負擔。

理 由
一、原審被告財團法人私立六合老人養護中心（下稱六合養護中心），於民國88年間因辦理興建院舍工程計畫暨開辦設施設備費向上訴人內政部申請補助，雙方乃簽訂補助款契約書，並由上訴人乙○○、原審被告羅瓊村等人為連帶保證人。
又內政部依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」，同意補助該中心新台幣（下同）72,626,400元及開辦設施設備費2,798萬元。
嗣內政部於89年3月16日及90年11月28日分別將上開補助費及開辦設施設備費先行撥付訴外人屏東縣政府代管，再委託縣政府依法分期撥付予六合養護中心。
惟該中心因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符合規定事項，顯已無法運作，而以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令六合養護中心自該日起停辦。
內政部乃於95年3月21日以內授中社字第0950713503號函通知六合養護中心、乙○○、羅瓊村等人，解除系爭補助款契約，並請求渠等於95年4月5日前連帶返還補助款及支付違約金暨開辦設施設備費共計102,058,928元，惟均未獲置理，內政部遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人內政部於原審起訴意旨略謂：（一）六合養護中心連同被上訴人丙○○，共同於88年間以該中心興建院舍工程計畫及開辦設施設備費向內政部申請補助，經審核其所提出之申請表、計畫書後，依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」之規定，同意補助六合養護中心72,626,400元及開辦設施設備費2,798萬元，渠等則同意依申請表及計畫書之內容切實履行，雙方乃簽訂系爭補助款契約書，內政部並於90年8月20日核准六合養護中心系爭補助款暨開辦設施設備費。
嗣後上訴人於89年3月16日及90年11月28日間各核撥新建工程款72,626,400元及開辦設施費2,798萬元，交付第三人屏東縣政府代管，並委由縣政府分期撥付給予六合養護中心。
然養護中心因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符規定事項，認該養護中心顯已無法運作，因而於95年3月起勒令停辦。
上訴人遂於95年3月間函知渠等表明解除系爭補助款契約，依系爭補助款契約書第6條、第7條第1項第3款、第2項與第8條第1項及行政程序法第127條規定，內政部向六合養護中心、乙○○、羅瓊村等人請求連帶返還系爭補助款暨開辦設施設備費與連帶給付違約金，並無不合。
（二）內政部與六合養護中心於88年間簽訂系爭補助款契約時，被上訴人丙○○係以契約當事人之身分連同六合養護中心與內政部訂約，而乙○○、羅瓊村及陳兆輝係擔任六合養護中心及丙○○之連帶保證人，故上訴人依據系爭補助款契約第7條第1項第3款、第2項、第6條及第8條規定，自得請求渠等連帶返還全部補助款72,626,400元及連帶給付違約金1,452,528元，並依據「內政部推展社會福利服務補助作業要點」及行政程序法第127條規定，請求渠等返還開辦設施設備費2,798萬元，合計請求金額為102,058,928元。
（三）本件六合養護中心申請系爭補助款暨開辦設施設備費乙案，確係經該中心及丙○○2人共同申請，並另經乙○○、羅瓊村及陳兆輝等3人連帶保證在案，陳兆輝於訴訟中死亡，其繼承人丁○○○、戊○○及己○○為限定繼承，自應由渠等負連帶責任。
依據六合養護中心88年3月12日第2次董事會議紀錄可知，當時丙○○、乙○○及陳兆輝均簽名出席該會議，且同年3月23日第1屆第1次臨時董事會議及同年11月15日第2次臨時董事會議紀錄可知，丙○○、乙○○、羅瓊村及陳兆輝亦均出席，以及丙○○等4位董事更同意辦理土地融資貸款，用印造冊，將六合養護中心所有之土地抵押，顯見該中心自開始成立及其養護大樓設立乃至申請系爭補助款等事由，渠等確係知情。
另經乙○○於原審法院準備程序到庭證述，可知陳兆輝確曾參與六合養護中心之創立，並同意擔任董事一職，且相關文件之用印及簽名均係經陳兆輝授權所為，並無任何人擅斷。
為此請判決六合養護中心、丙○○、乙○○、羅瓊村及丁○○○、戊○○、己○○等應連帶給付上訴人102,058,928元及自95年11月30日起至清償日止，按年息5%計算之利息等語。
三、上訴人即原審被告乙○○則以：伊於92年底開始對外提供收容照顧重病老人服務，並於93年3月14日函文主管機關屏東縣政府社會局備查，當年因SARS疾病陰影尚未消除，行政院衛生署要求屏東縣政府衛生局每週應提報其縣內各家社會福利機構收容老人之人數，而六合養護中心亦每週提供收容老人人數予屏東縣政府衛生局知悉，故該中心自93年起即如期營運至95年7月為止。
又該中心嗣經臺灣屏東地方法院民事執行處強制拍賣其房舍，拍定人為財團法人屏東基督教醫院（下稱屏東基督教醫院），惟該醫院並未依其財團法人捐助章程之規定，循序完成標買資產之法定程序，經乙○○多次向屏東縣政府社會局陳情而未獲置理，遂提起民事訴訟，故該中心遭拍定之房舍迄今仍未點交，屏東縣政府明知屏東基督教醫院登記為「醫療財團法人」，未包括社會福利業務，其未經主管機關核准，即購進社會福利機構，屏東縣政府卻以強迫方式令六合養護中心內之老人搬遷並勒令停止營業，顯見並非六合養護中心未如期營運等語，資為抗辯。
四、被上訴人丙○○等4人則以：（一）被上訴人陳兆輝之繼承人丁○○○、戊○○、己○○部分：陳兆輝稱伊從未同意擔任系爭契約之連帶保證人，亦未於該契約上簽名或蓋章，內政部所提具有陳兆輝簽名及蓋章之契約書，並非其所為，該簽名或蓋章應為第三人所偽造，伊已於95年3月14日以屏東長治郵局第14號存證信函向內政部之承辦人謝登錦表示異議，並向法務部調查局屏東縣調查站及臺灣屏東地方法院檢察署提出檢舉及告訴，故其依法自不負連帶保證人責任。
又陳兆輝於96年1月24日死亡，其繼承人丁○○○、戊○○及己○○於聲明承受訴訟後，主張渠等被繼承人陳兆輝於系爭補助款契約書上之簽名蓋章為偽造，陳兆輝依法既不負連帶責任，則渠等自亦不負連帶責任。
（二）被上訴人丙○○部分：丙○○、羅瓊村及陳兆輝為六合養護中心第1屆董事，惟第2屆董事會改選後，彼等已非六合養護中心之董事，對於該中心之營運自無管理權利，嗣後該中心因經營不善遭法院拍賣，並非於彼等擔任董事期間，自無需負連帶責任。
又六合養護中心之代表人原為丙○○，而其已於91年12月18日任期屆滿，第2屆董事長應為乙○○，惟屏東縣政府已於95年4月6日以屏府社工字第0950066454號函同意六合養護中心決議解除其董事長職務，並推派邱正麟代理董事長。
是以目前該中心代表人應為邱正麟等語，資為抗辯。
五、原審判決六合養護中心、乙○○與羅瓊村應連帶給付內政部102,058,928元及自95年11月30日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，內政部其餘之訴駁回，其理由略以：（一）六合養護中心依系爭補助款契約規定，負有協助各級政府與結合民間力量推展社會福利，提昇社會福利品質及水準之給付義務，是故內政部與該中心之系爭補助款契約，係以人民公法上權益為契約內容，且觀其約定條款多屬「內政部推展社會福利補助作業要點」之規定，系爭補助款契約屬行政契約。
（二）本件六合養護中心因經營不善，雖經屏東縣政府輔導、限期改善，仍無法正常營運，屏東縣政府遂以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令該中心停辦，且該中心接受內政部補助而購置或建造之土地及建物亦遭臺灣屏東地方法院於95年3月22日拍賣，並由屏東基督教醫院拍定，六合養護中心業務無從依原設立章程所定目的營運，經屏東縣政府以95年12月1日屏府社工字第0950237425號函撤銷其設立許可，該中心無法為前揭補助款契約所約定之推展社會福利服務用途使用，則內政部依該契約書第7條第1項第5款約定，依法自得解除該契約，並依系爭補助款契約第7條第2項、第6條及民法第179條規定請求六合養護中心返還全部補助款72,626,400元、違約金1,452,528元及開辦設施設備費2,798萬元共計102,058,928元，依法尚無不合。
（三）次按系爭補助款契約書第8條第1項規定，核其性質屬連帶保證契約。
而乙○○及羅瓊村分別於87年7月12日、88年3月12日該中心第1次及第2次董事會被選為董事，渠等亦分別於87年7月15日及88年3月12日簽立同意書，表示願意出任中心之董事，是系爭補助款契約於88年間簽訂時，乙○○及羅瓊村確為六合養護中心之董事。
又乙○○及羅瓊村當時既均係該中心之董事，渠等亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章，且乙○○就此部分並未否認；
而羅瓊村迭經合法通知，於準備程序及言詞辯論期日均未到場，亦未提出書狀為任何聲明或答辯，二人既以連帶保證人身分簽章於系爭補助款契約，自應與六合養護中心負連帶返還上開金額之責。
（四）法人依法雖具有權利能力，仍非如自然人般具有意思及行為能力，而須透過具有自然人身分之代表人於權限範圍內代法人為或受意思表示，其效果當然歸屬於該法人。
而代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，在重視文義性之票據行為中，代表人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該法人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。
本件丙○○於系爭補助款契約簽訂時，固為六合養護中心之董事長，但觀諸系爭補助款契約書事由欄之記載，其立約雙方當事人為甲方內政部，而乙方為六合養護中心，則依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為六合養護中心。
縱簽約當時之董事長丙○○於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上簽章且未表明代理六合養護中心之意旨，但就該契約全體記載之形式及旨趣觀之，足認丙○○當時係為代理六合養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己並列為乙方當事人之意思而簽章。
另查，乙○○於原審準備程序時證稱其配偶丙○○係以六合養護中心代表人之身分，於該契約書上簽名，益證該契約之乙方當事人為六合養護中心。
是被上訴人丙○○既非系爭補助款契約書之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與該中心負連帶返還之責。
（五）原審法院依職權向第一商業銀行長治分行及屏東縣長治鄉鄉民代表會，調取陳兆輝生前於上開銀行存款帳戶開戶資料影本及其擔任屏東縣長治鄉第13屆鄉民代表期間出席之會議簽名3件影本後，經勘驗結果發現，前揭屏東縣長治鄉第13屆鄉民代表會75年11月8日、76年5月15日及11月26日會議紀錄上「陳兆輝」之簽名，與六合養護中心87年7月12日創立會議紀錄、第1次董事會議紀錄之簽名，無論其字形、結構及筆順均極為相似，據此雖可認定陳兆輝生前固有於養護中心87年7月12日創立會議紀錄及第1次董事會議紀錄上簽名，但此僅能證明其生前有參與該中心之創立會而被推選為董事，當日並以董事身分參加第1次董事會議而已；
至於陳兆輝是否於系爭補助款契約書上連帶保證人欄簽章而擔任連帶保證人，依法自應由內政部舉證證明之。
但查，系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽章，經核與上開文件上之簽名並不相同；
另內政部所提出之六合養護中心88年11月15日第2次臨時董事會議紀錄，係屬打字版本，並無出席者實際簽名之情形，故該會議紀錄上之出席人欄固有「陳兆輝」之姓名，但因該會議紀錄之原本並未提出供核，故尚無法據此判斷事實上有無「陳兆輝」之簽名及是否為其本人所簽。
再者，被上訴人丁○○○、戊○○及己○○所提出之渠等被繼承人陳兆輝生前於95年3月14日以屏東長治郵局第14號存證信函，向內政部之承辦人謝登錦表示異議，就上開存證信函上「陳兆輝」之簽名觀之，無論就其字形、結構及筆順而言，均與系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽名不同，且其印章之印文字體亦有異。
另查，乙○○於原審法院準備程序時證稱其無法確認系爭補助款契約書上連帶保證人欄上之簽名是否為陳兆輝本人所簽，此外，內政部復未能舉證證明陳兆輝確有於系爭補助款契約書上連帶保證人欄簽章而擔任連帶保證人，故縱然陳兆輝當時確實擔任六合養護中心之董事，但尚難據此推斷其確為系爭補助款契約書上之連帶保證人。
按當事人主張事實須負舉證責任，倘所提出之證據不足為其主張事實之證明，自不能認其主張為真實，此觀行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定自明。
本件內政部既未能就陳兆輝部分提出其他事證，且依職權調查結果，亦無從證明其主張之該事實為真實，從而，自無法證明陳兆輝確為系爭補助款契約書上連帶保證人之事實。
是陳兆輝既非連帶保證人，而毋庸與六合養護中心負連帶返還前揭款項之責，則其限定繼承人即被上訴人丁○○○、戊○○及己○○等人依法自無需與六合養護中心就前揭款項連帶負責。
（六）本件系爭補助款契約既經內政部合法解除，則內政部依規定請求六合養護中心及連帶保證人乙○○、羅瓊村連帶返還全部補助款、開辦設施設備費及給付違約金，共計102,058,928元，依法自無不合。
又本件起訴狀繕本因對上訴人乙○○送達不到，經依法為公示送達，並於95年11月9日將公告黏貼於法院公告處，另函請屏東縣屏東市公所於次日將該公告揭示於該市公所，且該起訴狀繕本於前揭日期前，均已合法送達六合養護中心及羅瓊村，依行政訴訟法第82條前段之規定，該起訴狀繕本之送達公告黏貼於法院公告處經20日即95年11月29日起發生效力，則內政部另對六合養護中心及連帶保證人乙○○、羅瓊村請求連帶返還自95年11月30日起至清償日止，按年息5%計算之利息部分，為有理由，應予准許。
至上訴人逾上開範圍之請求，則無理由，應予駁回。
六、（一）內政部上訴意旨略以：原審法院認被上訴人丙○○並非系爭契約之當事人，而被上訴人丁○○○、戊○○與己○○亦非系爭契約之連帶保證人，實有違經驗及論理法則，復未顧及社會交易習慣與社會福利補助款遭濫用之現況，自有判決違背法令及適用法令不當之違法，況原審法院既認為乙○○、羅瓊村與陳兆輝同為董事並簽立願任董事同意書，卻仍為歧異之認定，復未傳喚證人丙○○及羅瓊村，僅以乙○○之證述遽為不利上訴人之認定，顯有判決不適用法規或不備理由之違法等語。
（二）乙○○上訴意旨略以（六合養護中心及羅瓊村未提起上訴，該部分已告確定）：六合養護中心於92年底即已開始對外營運，提供收容照護老人之服務，並循序呈報內政部備查，並無未如期營運之情事，又屏東縣政府對於該中心之評鑑，未見相關資料佐證，實因上訴人與屏東縣政府之政治立場不同而遭到百般刁難所致，況系爭建物因發包作業及設計變更，致結算撥款金額並未達到補助款金額，部分款項仍留存於屏東縣政府等語。
七、本院查：（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。
因公法上契約發生之給付，亦同。」
行政訴訟法第8條第1項定有明文。
次按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」
行政程序法第149條定有明文。
又「（第1項）乙方若有下列原因，甲方得解除本契約：．．．六、乙方有其他違反本契約約定，情節重大者。
（第2項）甲方依前項解除契約之全部或一部時，乙方應依通知於20日內將補助款之一部或全部返還甲方。」
系爭補助款契約第7條第1項第6款及第2項分別約定在案。
（二）關於內政部上訴部分：原審判決駁回內政部請求丙○○、丁○○○、戊○○、己○○返還補助款部分之訴，其理由業已敘明：代表人代法人為意思表示時，應記載法人之名稱、代理意旨及代表人之簽章，若代表人於其權限內，未記載代表人字樣時，在重視文義性之票據行為中，代表人未載明為本人代理之旨而簽名於票據者，仍屬為本人之意思而為，其效力歸屬於該法人，則在一般契約關係下，其判斷自不應較票據關係嚴格。
本件丙○○於系爭補助款契約簽訂時，固為六合養護中心之董事長，但觀諸系爭補助款契約書事由欄之記載，其立約雙方當事人為甲方內政部，而乙方為六合養護中心，則依系爭補助款契約書向內政部申請前揭補助款者確為六合養護中心，縱簽約當時之董事長丙○○於契約末端立契約乙方當事人簽名欄位上簽章且未表明代理六合養護中心之意旨，但就該契約全體記載之形式及旨趣觀之，足認丙○○當時係為代表六合養護中心之意思，而簽章於系爭補助款契約乙方當事人之欄位，並非以自己並列為乙方當事人之意思而簽章；
另乙○○於原審準備程序時證稱其配偶丙○○係以六合養護中心代表人之身分於該契約書上簽名，益證該契約之乙方當事人為六合養護中心，是被上訴人丙○○既非系爭補助款契約書之乙方當事人，且亦非該契約之連帶保證人，依法自無需與該中心負連帶返還之責。
另查系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽名，經核與屏東縣長治鄉第13屆鄉民代表會75年11月8日、76年5月15日及11月26日會議紀錄、六合養護中心87年7月12日創立會議紀錄、第1次董事會議紀錄上「陳兆輝」之簽名，無論就其字形、結構及筆順而言，並不相同，另內政部所提出之六合養護中心88年11月15日第2次臨時董事會議紀錄，係屬打字版本，尚無法據此判斷事實上有無「陳兆輝」之簽名及是否為其本人所簽；
再者陳兆輝生前於95年3月14日以屏東長治郵局第14號存證信函向內政部之承辦人謝登錦表示異議，就上開存證信函上「陳兆輝」之簽名觀之，亦與系爭補助款契約書上連帶保證人欄上「陳兆輝」之簽名不同，且其印章之印文字體亦有異；
另乙○○於原審法院準備程序時證稱其無法確認系爭補助款契約書上連帶保證人欄上之簽名是否為陳兆輝本人所簽，此外內政部復未能舉證證明陳兆輝確有於系爭補助款契約書上連帶保證人欄簽章而擔任連帶保證人，故縱然陳兆輝當時確實擔任六合養護中心之董事，但尚難據此推斷其確為系爭補助款契約書上之連帶保證人等語，經核其認事用法並無違經驗及論理法則，亦無上訴意旨所指未顧及社會交易習慣及社會福利補助款遭濫用之現況，或判決違背法令或適用法令不當之違法。
至於丙○○及羅瓊村，原審業已傳訊6次（包括準備程序5次及言詞辯論1次），渠等均未到庭，原審認事証已足以判斷而未再行傳訊，尚難認原判決不備理由或違背法令。
（三）乙○○上訴部分：原審判決業已敘明依系爭補助款契約書第8條第1項規定，核其性質屬連帶保證契約，而乙○○於87年7月12日該中心第1次董事會被選為董事，亦於87年7月15日簽立同意書，表示願意出任該中心之董事，是系爭補助款契約於88年間簽訂時，乙○○確為六合養護中心之董事，且其亦於系爭補助款契約書之連帶保證人欄簽章，乙○○就此部分並未否認，其既以連帶保證人身分簽章於系爭補助款契約，自應與六合養護中心負連帶返還上開金額之責等語，業已敘明其判斷之依據及得心証之理由，尚無上訴人所指違背法令情事。
至上訴意旨主張六合養護中心並無未如期營運之情事云云，查內政部於起訴狀固引用系爭補助款契約第7條第1項第3款「未能如期開始營運」主張解除契約，惟觀起訴狀之解約理由，係以六合養護中心因經營不善，經主管機關屏東縣政府評鑑有諸多不符規定事項，認該養護中心顯已無法運作，因而於95年3月1日起勒令停辦等語，核屬系爭補助款契約第7條第1項第6款「乙方有其他違反本契約約定，情節重大者」之解約事由，且內政部95年3月21日內授中社字第0950713503號函請六合養護中心返還系爭補助款亦係引用補助款契約第7條第1項第6款（原証3號），足認內政部之原意應係依系爭補助款契約第7條第1項第6款主張解除契約，原審判決雖引用系爭補助款契約第7條第1項第5款「乙方違反第4條規定者（於契約期間變更為其他用途使用）」，認內政部主張解除契約並無不合，惟原判決理由業已敘明：六合養護中心因經營不善，雖經屏東縣政府輔導、限期改善，仍無法正常營運，屏東縣政府遂以95年3月1日屏府社工字第0950036162號函勒令該中心停辦，且該中心接受內政部補助而購置或建造之土地及建物亦遭臺灣屏東地方法院於95年3月22日拍賣，並由屏東基督教醫院拍定，六合養護中心業務無從依原設立章程所定目的營運，經屏東縣政府以95年12月1日屏府社工字第0950237425號函撤銷其設立許可，該中心已無法為前揭補助款契約所約定之推展社會福利服務用途使用等語，上開理由實係闡明六合養護中心已符合補助款契約第7條第1項第6款「違反本契約約定情節重大」之解約要件，原審判決未引用同條項第6款而引用第5款，雖有疏誤，惟尚不影響原判決對於內政部得依系爭補助款契約約定解除契約之認定，對於判決結果亦不生影響。
上訴意旨另主張屏東縣政府對於該中心之評鑑，未見相關資料佐證，實因上訴人與屏東縣政府之政治立場不同而遭到百般刁難所致，又系爭建物因發包作業及設計變更，致結算撥款金額並未達到補助款金額，部分款項仍留存於屏東縣政府云云，查屏東縣政府是否對該中心進行評鑑或評鑑資料有無公開，以及政治立場如何，均與本件爭點無涉；
至撥款未達補助款全額一節，上訴人於原審未曾主張提及，至本院始行爭執，依行政訴訟法第254條第1項規定，本院應依高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，自不得就此事實加以審酌。
（四）原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判命六合養護中心、乙○○與羅瓊村應連帶給付內政部102,058,928元及自95年11月30日起至清償日止按週年利率5%計算之利息，內政部其餘之訴駁回，核無違誤，兩造上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，均應予駁回。
八、據上論結，本件兩造上訴均為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 6 月 5 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 楊 惠 欽
法官 林 茂 權
法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 97 年 6 月 6 日
書記官 吳 玫 瑩