最高行政法院行政-TPAA,98,判,329,20090331,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第329號
上 訴 人 蓬萊仙山電影電視股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 劉思龍律師
被 上訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 乙 ○
上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國96年1月11日臺北高等行政法院95年度訴字第1500號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人為經營「蓬萊仙山」頻道之衛星廣播電視事業，以所持行政院新聞局（以下簡稱新聞局）新廣字第2005（變1）號衛星廣播電視事業執照（以下簡稱電視執照）於民國（下同）94年8月2日屆滿，於94年2月28日向新聞局申請換發電視執照。

嗣經新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（以下簡稱審查委員會）審議決果，認「蓬萊仙山」頻道未依營運計畫內容執行，且節目廣告化及違反公序良俗情形嚴重，應不予換照。

新聞局即以94年8月2日新廣4字第0940601003號處分書，否准上訴人換發電視執照之申請。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審判決駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人在原審起訴主張：（一）其屬衛星廣播電視節目供應者，俗稱有線電視之節目商，不具市場上獨占、寡占或壟斷地位，未來數位電視將容納500台以上節目，無管制必要；

又換照涉及營業許可之核發，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，均屬法律保留事項，除衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第6條第3項規定之未補正或補正不全情形，不得增加該法所無之限制，且衛廣法第6條規定未明確授權被上訴人得依職權另定不予換發執照之審查事由；

（二）營運計畫評鑑結果皆為合格，並就被上訴人換照審查意見，亦逐一改善，而深夜播出之情色清涼秀節目均屬輔導級，均為三點不露之播出內容，縱有涉及性之問題或有褻瀆粗鄙之字眼，94年間違規案件僅1件違反公序良俗，符合被上訴人所訂電視節目分級處理辦法，並與中南部鄉土民情之分眾需求相符，況被上訴人94年1月18日新廣4字第0930626843號函之評鑑結果為合格，其中應改善事項及建議事項未包括播出情色清涼秀節目，且歷年違規節目，均即下檔、停播或與外製節目單位協調立即改正，被上訴人認定未依評鑑結果改善，與事實不符，其否准換照申請，亦違比例原則云云，故求為撤銷原處分及訴願決定之判決。

三、被上訴人在原審答辯則以：系爭「蓬萊仙山」頻道營運計畫所載頻道節目規劃類型係以講古、布袋戲、民間偏方及青草類、宗教、命理為主，以發揚本土文化及本土精神為營運理念，惟經常播出與發揚本土化及本土精神不符之類似清涼秀節目，無法落實營運計畫之執行；

且節目廣告化、違反法律強制或禁止規定、違反公序良俗情形嚴重，難以落實營運計畫所載編審制度，乃否准其換發電視執照之申請，於法並無違誤。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按電視執照換發之處分，涉及促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益（衛廣法第1條參照）之高度公益性。

本件換照處分內容既屬具備高度之公益性，在衛廣法所賦予之任務事項及不違反其他現行法令之範圍內，原處分機關應有行政裁量權。

另依衛廣法第6條第3項、既規定衛廣法施行細則第2條之規定，無論新申請衛星廣播電視事業之經營執照或以後申請換照，均須填具申請書及營運計畫書，而依同法第8條規定前開營運計畫應記載包含「節目規畫」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等，以上內容均係於申請時由主管機關進行審核，且均屬內容有待裁量之事項，故同法第6條所定對於申請案（包括申請換照案）之「審核許可」，其性質自非形式審查，主管機關本得於符合立法目的範圍內為實質審核。

從而衛廣法施行細則第4條規定，乃規範主管機關裁量時應審酌之具體事項，使其裁量有較為客觀明確的基準，其目的在限制主管機關的裁量範圍，符合母法授權主管機關「審核許可」之本旨，並未增加對於人民自由權利之限制，無違法律保留原則。

再揆諸前開施行細則僅規定主管機關於換照審查時應審酌之事項，並非設以特定構成要件，即令行政機關不得不為特定之法律效果(應准予換照)。

此觀諸前揭施行細則之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關衡諸母法之規範目的及公共利益之衡量而有裁量空間。

綜上，衛廣法所定換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，應屬裁量處分之性質，殆無疑義。

準此，上訴人主張其申請資料既已齊全而符合其形式要件，原處分機關應即准予換發，衛廣法施行細則有增加母法所無之限制云云，均係誤解原處分之性質，實不足採。

（二）又前揭審查委員會係為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請案件，依行為時新聞局組織條例第19條規定訂定「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」所設置，由學者專家8人至12人、交通部代表1人、行政院消費者保護委員會代表1人及行政院新聞局代表1人等委員11人至15人所組成，就衛星廣播電視事業設立申請及其他原處分機關提請審查之事項等，進行審查，其決議並應有全體委員過半數之出席，出席委員3分之2以上之同意行之，其所作之決議，係供原處分機關行政處理之參考。

而審查委員會之審查，依「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序」，明定委員應本公正客觀之立場及利益迴避而行使職權，各申請案經受理、初審、複審及決審等程序，原處分機關得依審查結果決定是否發給許可。

故該委員會之設置及審查，無非力求原處分機關行政處分更為客觀、公正，本件原處分即參酌該決議結果而作成。

足見審查委員會之審查結果（決議或決審）僅屬主管機關作成行政處分前應審酌之事項，並非作成行政處分，亦無拘束行政處分作成之效果，則各個審查委員於初審時所作評分尤非作成行政處分，亦非會議決議事項，僅屬行政處分作成前之擬辦或準備作業資料，主管機關依行政程序法第46條第2項第1款，本得拒絕當事人或利害關係人之申請閱覽，尚無予以主動公開之法律依據，上訴人主張被上訴人應將該「評分表」主動公開或交付閱覽，容有誤會。

（三）上訴人所經營「蓬萊仙山」頻道之88年營運計畫，於節目型態規劃項下，載明頻道規劃宗旨在於發揚我國傳統歷史故事、民間傳統及臺灣民間之風俗技藝等，並說明節目規劃類型以講古、布袋戲、民間偏方及青草類、宗教民俗、命理等為主，惟該頻道經常播出與發揚本土化及本土精神不符之類似清涼秀節目，且節目廣告化、違反法律強制或禁止規定、違反公序良俗情形嚴重，經審查委員會第69次及第70次會議，認定其無法落實營運計畫之執行及營運計畫所載編審制度，有上訴人88年營運計畫、審查委員會第69次及第70次會議紀錄等影本在卷可稽。

再者，被上訴人以91年9月23日及94年1月18日函知上訴人有關「蓬萊仙山衛星電視台」頻道營運計畫90年、92年評鑑結果，分別載明上訴人應改善之缺失及建議事項為「（一）節目評鑑部分：1.未訂定內部自律規範。

2.廣告曾超秒。

3.廣告與節目有未區隔情形。

4.播送未經核准的廣告。

‧‧‧」「節目編審部分：編審分立制度應徹底落實，以確保節目品質控管與制衡，節目廣告化情形應改善。」

等，並告知上訴人該等評鑑應改進事項辦理情形，將列為換照之重要審查項目或參考依據。

詎料該評鑑結果送達上訴人後，上訴人竟又連續於94年3月至7月間，一再發生節目廣告化、妨害公共秩序及善良風俗、違反法律強制或禁止規定等重大違規事項，遭新聞局核處在案，顯示上訴人對前開評鑑結果要求應落實節目編審，改善節目廣告化情形之建議意見未予遵行，影響公益至鉅。

從而原處分機關新聞局依據衛廣法第6條第2項及同法施行細則第4條規定，否准上訴人換發電視執照，於法並無不合。

（四）綜上所述，原處分否准換照認事用法既無違誤，訴願決定予以維持，即無不合，上訴人仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人准予換發「蓬萊仙山」頻道衛星廣播電視事業執照，為無理由等情，因而判決駁回上訴人之訴。

五、本院按：（一）「言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。

惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。

故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。

其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制。」

司法院釋字第364號解釋理由書著有明文。

以廣播及電視方式表達意見，應屬憲法第11條言論自由之保障範圍；

又言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利、形成公意、促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家固應給予最大限度之保障，惟此並非謂言論自由絕對不受任何限制，如有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家仍非不得依法律、或於符合授權明確性原則之情形下，授權主管機關以法規命令予以限制。

（二）次按衛星廣播電視法第5條規定：「衛星廣播電視之經營，應申請主管機關許可。」

；

第6條規定：「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運。

（第1項）前項執照有效期限為6年，期限屆滿前6個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照。

（第2項）申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；

逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。

申請換照時，亦同。

（第3項）主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2年評鑑1次。

（第4項）前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；

其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。

（第5項）」衛星廣播電視法施行細則第4條規定：「主管機關於受理本法第六條第二項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：一、營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。

二、違反本法之紀錄。

三、播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。

四、對於訂戶紛爭之處理。」

為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，有關衛星廣播電視之經營，乃採申請許可方式以為管理，除就執照核發設有一定要件，並另定有6年之有效期限，於執照期限屆滿前，應為換照之申請。

是「換照」制度亦為管理衛星廣播電視事業之方式。

而衛星廣播電視法施行細則第4條乃就主管機關於受理換照申請時應審酌之事項加以規定，規範之事項均事涉衛星廣播電視事業之營運或營運計畫之執行，乃為執行母法對衛星廣播電視事業管理之細節性、技術性事項所為規定，且未逾越母法之限度，與法律保留原則並無相悖之處。

上訴人主張衛星廣播電視法施行細則第4條未有法律授權，以「換照」方式限制上訴人經營衛星廣播電視事業之自由，實屬違法云云，即不足採。

（三）復按行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分，如前所述，系爭換照處分事涉公益，上述施行細則規定既係主管機關審核換照申請時，所應斟酌之事項，則鑑於行政管理事項之複雜多樣性，於規定上開準則之後，為確實落實管理之目的，當然賦予主管機關視具體個案，考量衛星廣播電視執照之換發，所涉促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益等公益，經與該業者之私益衡量後，為「合目的性」之准、駁換照裁量，以作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定；

此由前揭該法第6條第1、3項規定，應為申請換照所比照之申請經營衛星廣播事業，應填具申請書及營運計畫向主管機關提出申請，經審核許可；

而同法第8條就申請節目供應者營運計畫所列應載明事項之「節目規劃」、「收費標準」、「其他經主管機關指定之事項」等內容，均係由主管機關待裁量之事項，益明所謂主管機關之「審核許可」自係指實質審查，而非形式審查，方符法律規範之授權目的。

是衛廣法所訂換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之裁量處分性質，而非羈束處分甚明，是上訴人主張系爭換照處分因採許可制，即屬羈束處分，且非有法定事由，即不得駁回申請，被上訴人自無裁量之虞地云云，洵無可採。

（四）另為審查衛星廣播電視事業設立及換照等申請案件，新聞局依其組織條例第19條規定，訂定「行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點」，由學者專家8人至12人、交通部代表1人、行政院消費者保護委員會代表1人及新聞局代表1人等委員11人至15人所組成審查委員會，就衛星廣播電視節目供應者設立申請及其他新聞局提請審查之事項等進行審查。

而審查委員會受理各類申請案後，須本於客觀公正立場，並經初審、複審及決審等程序始能作成決議，且作成決議須有全體委員過半數之出席，出席委員三分之二以上同意始得為之，新聞局並依此審查委員會決議決定是否發給許可。

本件上訴人經營之系爭頻道營運計畫載明頻道規劃宗旨在於發揚我國傳統歷史故事、民間傳統及臺灣民間之風俗技藝等，並說明節目規劃類型以講古、布袋戲、民間偏方及青草類、宗教民俗、命理等為主。

惟因播出節目廣告化、廣告商品涉及療效以及播出涉嫌違反善良風俗之「清涼秀」節目，而遭新聞局多次裁罰在案。

本件換照申請案經審查委員會審酌上情，並就上訴人之衛星資料、過去6年之經營是否符合營運計畫內容、核處記錄、過去2次（90年、92年）之評鑑結果及改善情形等事項綜合考量，決議不予換照。

經核上開審查委員會決議，目的為使原處分之作成更趨於客觀嚴謹，避免專斷之情形，被上訴人本於職權參酌上開決議，否准本件上訴人換照申請案，並無違反其專業判斷。

上訴意旨指摘審查委員會之組織方式、成員及審議程序與決議方法均與法律保留原則相違，即無可採。

是以，原判決據上開審查委員會決議，認上訴人確未依營運計畫執行，且系爭頻道播放之節目顯與營運計畫規劃之節目製作方針不符，應不予換照，並已於判決理由欄內詳為論斷，經核亦無違誤。

上訴意旨主張原判決一方面以委員會之認定，作為駁回上訴人請求之論據，卻又另以該委員會之審查僅屬行政處分做成前之擬辦或準備作業資料，顯有判決理由矛盾之違法，即難謂有理。

（五）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 曹 瑞 卿
法官 黃 清 光
法官 黃 合 文
法官 吳 慧 娟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 3 月 31 日
書記官 邱 彰 德