最高行政法院行政-TPAA,98,判,646,20090611,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第646號
上 訴 人 甲○○
訴訟代理人 施習盛 律師
被 上訴 人 臺北縣泰山鄉公所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 廖德澆 律師
上列當事人間有關土地事務事件，上訴人對於中華民國96年4月19日臺北高等行政法院95年度訴字第2950號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、上訴人為坐落臺北縣泰山鄉○○段1143、1195、1196地號土地（下稱系爭土地）之共有人。

訴外人陳正宗先後申請都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書（下稱使用分區證明書），經被上訴人先後核發民國（下同）92年9月4日（92）北縣泰鄉建一字第01101號、95年1月25日（95）北縣泰鄉建一字第00118號使用分區證明書；

前者載有「都市計畫案名：泰山都市計畫」「土地使用分區：公園用地」，並用手繕加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」；

後者載有「都市計畫案名：變更泰山都市計畫（第一次通盤檢討）（73年10月26日）」「土地使用分區：公園用地」「都市計畫書中特別土地使用規定、公共設施保留地土地取得方式與需地機關：屬公共設施用地。

附帶條件：公園用地建蔽率不得超過15%，容積率不得超過30%」。

上訴人不服被上訴人後核發之使用分區證明書欠缺前者手繕加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之內容，分別於95年1月26日陳情、95年2月22日聲明異議，先後經被上訴人以95年2月9日北縣泰鄉建字第0950001796號函復略以「系爭土地屬泰山都市計畫屬公園用地（辭修公園），原為前副總統陳誠墓園用地，54年間已由行政院辦理價購，後因部分業主相繼死亡而無法移轉，至今仍為繼承人名下，故本所歉難加註公共設施保留地及取得方式」等語、95年3月21日北縣泰鄉建字第0950003087號函復略以「系爭土地於54年購置逾15年未完成產權移轉登記，臺北縣政府為使土地使用權及使用現況等情形公示於第三人，函請本所將本案土地清冊函送新莊地政事務所登記在案，台端聲明異議情事歉難照辦」等語。

上訴人不服，提起訴願，遭臺北縣政府以95年8月16日北府訴決字第0950585547號函送訴願決定書（案號：00000000號）不受理其訴願後，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：㈠系爭土地於73年10月26日變更泰山都市計畫為公園用地，並經加註該用地係留供被上訴人將來以徵收方式取得之公共設施保留地，至今未有任何都市計畫變更。

但95年1月25日被上訴人核發之使用分區證明書卻改為公共設施用地，此涉及系爭土地之移轉是否應課徵土地增值稅或遺產稅。

上訴人一再陳明請求加註公共設施保留地及土地取得方式，被上訴人皆以歉難照辦答覆，顯屬違法。

㈡系爭土地於54年間作為已故副總統陳誠墓園所在地，屬臨時性之暫厝性質，當時僅以土地所有人之地上建物、農作物及葬於該地之原有墳墓之遷移費用為給付之補償費，並非被上訴人所指於54年間已由行政院購置逾15年未完成產權移轉登記；

縱於當時有協議價購，依民法第125條規定，請求權時效亦已消滅。

陳故副總統墓園他遷後，其借用目的已消滅，依法應將土地返還所有人，被上訴人將其規劃為公園用地（辭修公園），卻不依公告徵收程序進行，逕強佔民地使用至今。

㈢依據被上訴人北縣泰鄉建字第0920025732號函之內容，其已承認系爭土地自54年使用迄今，尚未完成地價補償、移轉相關事宜，為落實辭修公園之維護管理工作，預定於93年度追加預算編列徵收補償費，足見系爭土地為公共設施保留地，尚待徵收無誤，而非被上訴人改記載之「公共設施用地」。

由本案相關證據，可知被上訴人並未取得系爭土地之所有權，且準備以徵收方式取得；

被上訴人辯稱系爭土地已於54年間由行政院價購乙事，並無任何積極證據證明，且與事實不符。

被上訴人於92年9月4日出具之使用分區證明書有加註系爭土地為公共設施保留地，95年卻拒不加註，顯違反行政程序法第8條之誠信原則。

另尚有與系爭土地同地號之1143、1195、1196地號所有權人黃梅移轉為黃林富乙案，經臺北縣稅捐稽徵處新莊分處92年9月9日北稅莊（二）字第0920029833號函核准依土地稅法第39條第2項規定免徵土地增值稅在案，本件應予相同處理等語，求為判決被上訴人應在上訴人所有坐落臺北縣泰山鄉○○段1143、1196、1195地號土地之土地使用分區（或公共設施用地）證明書上加註：「本用地係留供被上訴人將來以徵收方式取得之公共設施保留地」。

三、被上訴人則以：㈠系爭土地經泰山都市計畫編定為墓地（前副總統陳誠墓園），73年10月26日變更泰山都市計畫「第一次通盤檢討」變更墓地為公園用地。

而於54年間墓園闢建時已由行政院辦理價購，所需土地價金及各種地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取竣事。

㈡臺北縣政府曾於61年及90年函請新莊地政事務所會同被上訴人辦理所有權移轉登記事宜，然因地籍資料未予釐正且年代久遠，其原土地所有權人因死亡等情形，造成土地所有權人更迭，加上本案土地有抵押權設定及未辦繼承代管等情形，迄今仍未辦理所有權移轉登記。

㈢被上訴人依臺北縣政府93年10月20日北府財管字第0930714736號函轉內政部93年10月6日內授中辦地字第0930725851號函之意旨，將購置逾15年未完成產權登記之土地使用權及使用現況等情形公示於第三人並請新莊地政事務所登記在案，新莊地政事務所乃於土地登記簿謄本其他登記事項記載：臺北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用。

㈣系爭土地已於54年間闢建墓園時辦理價購程序且該地價及地上物補償費、墳墓遷移費均已由各業主領取完竣，被上訴人就上揭土地已有合法使用權限，僅因地籍資料未予釐正，且迄今年代久遠，其原土地所有權人因死亡等情形，造成土地所有權人更迭，加上本案土地有抵押權設定及未辦繼承代管等情形。

故上訴人要求於土地使用分區證明書內加註為公共設施保留地，實與都市計畫法所稱公共設施保留地不符，被上訴人拒絕依上訴人要求加註，於法並無違誤等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠按都市計畫法對於「公共設施保留地」並未定義，惟依內政部87年6月30日台（87）內營字第8772176號函釋，都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第48條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、市公所取得者而言，已取得或非留供各事業機構、各該管政府或各鄉、鎮、市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。

從而系爭土地是否為公共設施用地或公共設施保留地，端依前開函釋認定，不因系爭證明書之加註與否而影響其正確性及原有效力。

被上訴人95年2月9日北縣泰鄉建字第0950001796號函復上訴人略以：系爭土地屬都市計畫公園用地（辭修公園），原為前副總統陳誠墓園用地，於54年間已由行政院辦理價購，後因部分業主相繼死亡而無法移轉，至今仍為繼承人名下等語屬實，則系爭土地即非公共設施保留地，而為公共設施用地；

苟上訴人對系爭土地是否已經行政院價購有所爭執，當另循法律途徑解決，要非請求被上訴人在證明書上加註即可釐清，易言之，證明書上加註與否，與系爭土地是否公共設施保留地不生任何影響，從而，上訴人請求在被上訴人95年1月25日核發之證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」字樣，業據其訴訟代理人於原審準備程序中陳明無任何法律上之權源，且亦無任何法律上之利益可言，既無依法請求加註之權源，且無任何訴之利益，上訴人提起本件給付訴訟，即為無理由至明。

㈡系爭使用分區證明書，其證明意旨，當在於證明系爭土地之使用分區為何及是否屬於公共設施用地，並未及於是否「公共設施保留地」，此觀之證明書之文字自明，又證明書之「說明」欄之三，明載「本證明書有效期間8個月，證明書核發後有關土地位置、地號或都市計畫內容如經依法公告變更，應以公告變更者為準，不再另行通知。」

等語，查卷附2紙臺北縣泰山鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書之申請人均係訴外人陳正宗，並非上訴人，上訴人亦未提出陳正宗自申請系爭證明書後，執之作為任何主張系爭土地為公共設施保留地之證明，且亦已逾越8個月之有效期間，此證明書已失其證明效用，上訴人主張被上訴人應於其上加註，亦無任何訴之利益至明，益證上訴人提起本件行政訴訟，要無訴訟上之理由。

㈢上訴人繼於96年3月19日準備書狀陳稱：本件給付訴訟之請求法律依據為：①都市計畫法第48條至第51條有關公共設施保留地之規定；

②土地稅法第39條第2項規定：「依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉，準用前項規定，免徵土地增值稅。」

③行政程序法第8條：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」

④司法院釋字第336號解釋理由文：「主管機關為實現都市計畫之均衡發展，依都市計畫法在都市計畫地區範圍內設置公共設施用地，以為都市發展之支柱，此種用地在未經取得前，為公共設施用地云云。

但查：①都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第48條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、市公所取得者而言，已取得或非留供各事業機構、各該管政府或各鄉、鎮、市公所取得者，仍非屬公共設施保留地，已如前述，該等規定並未賦予土地所有權人得請求於「土地使用分區（或公共設施用地）證明書」上加註之請求權；

②土地稅法第39條第2項之規定係就公共設施保留地未被徵收前之移轉，免徵土地增值稅為規定，而非土地所有權人得請求於證明書上加註之權源；

③被上訴人雖於92年9月4日核發予訴外人陳正宗之證明書上有「係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之註明，但該項註明並無任何法律權源，要無執不合法之作為，資為主張被上訴人應遵守誠信原則之餘地；

④至於司法院釋字第336號解釋文中所敘，係在表明公共設施用地未經取得前，為公共設施保留地之意旨，並非土地所有權人得執為在其所有土地之使用分區證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」之法律依據。

㈣至上訴人所陳①系爭土地登記謄本仍登記上訴人為所有權人，被上訴人尚未取得所有權；

②73年6月「變更泰山鄉都市計畫書」記載「公園：共設3處，分別設於陳副總統墓園及其南山坡地」、「墓地變更為公園用地」；

③被上訴人92年12月25日北縣泰鄉建字第0920025732號函主旨所示：「本鄉辭修公園原為已故副總統陳誠先生墓園，自民國54年使用迄今，尚未完成用地補償、移轉相關事宜」云云；

及④臺北縣政府稅捐稽徵處新莊分處95年6月9日北稅莊（一）字第0950020029號函詢內容，經核均係系爭土地是否公共設施用地或公共設施保留地之屬性爭執，非一紙有效期間之證明書所得解決，已如前述。

至於上訴人主張與系爭土地同地號之1143、1195、1196地號所有權人黃梅移轉為黃林富乙案，業經臺北縣政府稅捐稽徵處新莊分處以92年9月9日北稅莊（二）字第0920029833號函核准依土地稅法第39條第2項規定免徵土地徵值稅在案乙節，此係公共設施保留地在未徵收前之移轉，免徵土地增值稅之問題，核與本件應否在訴外人陳正宗所申請的證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」無涉。

㈤綜合上述，上訴人既非系爭證明書之所有人，而系爭證明書係為證明土地使用分區或公共設施用地之用，並無加註是否為公共設施保留地之法律權源，且系爭證明書之加註與否，核與系爭土地究為公共設施用地或公共設施保留地無涉，準此，被上訴人否准上訴人加註之申請，並無不合，上訴人徒執前詞及個人主觀意見，提起本件給付訴訟，請求命被上訴人應於系爭證明書上加註「本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地」為無理由等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：㈠縣市政府係都市計畫之主管機關，惟有關核發土地使用分區證明及其查註事項，臺北縣政府係以92年4月18日北府城開字第0920260450號函及86年冬季第3期公報所載該府86年10月2日86北府工土字第373282號函，授權由鄉鎮市公所辦理。

按都市計畫法第32條第1項規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。」

次按「查都市計畫法所稱之『公共設施保留地』，依都市計畫法第48條至第51條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第42條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者而言。

已取得或非留供各事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者，仍非屬公共設施保留地。」

亦經內政部87年6月30日台內營字第8772176號函釋在案。

又行政機關作成之處分須其他機關參與並提供協力者，為多階段行政處分，先前階段之行為如具備：一、為作成處分之機關（即最後階段行為之機關）依法應予尊重，換言之，當事人權益受損害實質上係因先前階段行為所致；

二、為先前階段之行為具備行政處分之其他要素；

三、為以直接送達或以他法使當事人知悉者，則應許當事人直接對先前階段之行為，提起救濟。

㈡本件上訴人委任陳正宗代書代向被上訴人申請其所有系爭土地之使用分區證明書，而該使用分區證明書得由土地所有權人以外之第三人提出申請，亦經被上訴人陳明在卷（見原審卷第138頁筆錄）；

另上訴人於原審業已提出臺北縣政府稅捐稽徵處新莊分處95年6月9日北稅莊（一）字第0950020029號函（原審卷第126-127頁），依該函之內容足知上訴人已就系爭土地之移轉，向臺北縣政府稅捐稽徵處新莊分處提出土地現值申報書，該分處並就系爭土地是否已價購完成且已非屬公共設施保留地，滋生疑義一事，認事關所有權人權益，請臺北縣政府（都市城鄉發展局）查明惠復；

上訴人復提出系爭土地之其他共有人黃梅移轉其應有部分予黃林富之土地增值稅（土地現值）申報書3紙（原審卷第128-130頁）、臺北縣政府稅捐稽徵處新莊分處92年9月9日北稅莊（二）字第0920029833號函（原審卷第131頁）以及土地增值稅免稅證明書2紙（原審卷第132-133頁）；

說明其權益因被上訴人未於本件使用分區證明書上查註系爭土地為公共設施保留地而受有無法免徵土地增值稅之損害。

從而，原判決以上訴人並非該使用分區證明書之申請人，亦未執之作為任何主張，謂上訴人提起本件訴訟無任何訴之利益等云，尚待斟酌。

㈢又如前述，上訴人移轉其所有系爭土地應有部分，而向臺北縣政府稅捐稽徵處新莊分處申請免徵土地增值稅一案，經該分處以95年6月9日北稅莊（一）字第0950020029號函（原審卷第126-127頁）臺北縣政府（都市城鄉發展局），並副知上訴人、陳正宗等人略以：「主旨：為稽徵業務需要，請查明土地所有權人甲○○先生（即本件上訴人，下同）所有坐落泰山鄉○○段1143、1195、1196地號等3筆土地，是否為公共設施保留地及其土地取得方式為何？請鑒核。

說明：．．．三、查甲○○先生所有旨揭地號土地申報移轉並申請按土地稅法第39條第2項規定公共設施保留地徵收前移轉免徵土地增值稅，案經所附泰山鄉公所95北縣泰鄉建一字第00118號使用分區證明書，所載為『公共設施用地』，嗣經發函向該所查詢是否屬公共設施保留地及其土地取得方式為何，復經該所95年5月11日北縣泰鄉建字第0950007815號函查復．．．。

四、另就李君提供曾函請公所加註為公共設施保留地及土地取得方式，經公所95年4月12日北縣泰鄉建字第0950004656號函復略以：．．．惟查該等土地曾經於92年9月4日92北縣泰鄉建一字第01101號土地使用分區時，曾已加註為『本用地係留供本所將來以徵收方式取得之公共設施保留地』。

五、綜上，旨揭地號土地是否已價購完成，且已非屬公共設施保留地，滋生疑義，因事關所有權人權益，敬請查明惠復旨揭事項，以利辦理」等語。

由上述情形觀之，本件上訴人申請按土地稅法第39條第2項規定免徵土地增值稅，端視系爭土地之移轉，是否係依都市計畫法指定之公共設施保留地尚未被徵收前之移轉；

而被上訴人於本件使用分區證明書上查註之結果，已實質審核並確認系爭土地究屬「公共設施用地」或「公共設施保留地」，乃對物之性質在法律上具有重要意義事項的認定，係屬物之性質的確認處分，並非單純的給付事實行為，且作為稅捐稽徵機關對於土地所有權人於移轉土地時是否免徵土地增值稅之重要審酌證明文件；

易言之，此種被上訴人於使用分區證明書上查註結果之認定，影響著上訴人之系爭土地於移轉時得否免徵土地增值稅之法律效果，非單純之事實敘述；

從而臺北縣政府訴願決定以被上訴人之函復係單純之事實敘述，而非行政處分為由，不受理其訴願，尚有可議。

原判決遽爾駁回上訴人在原審之訴，亦有未合。

㈣此外，依上訴人所提出98年3月16日列印之系爭土地登記謄本（上證三）顯示，已將原先「其他登記事項：臺北縣泰山鄉公所有土地使用權，現作公園使用」之註記塗銷，改為「其他登記事項：（空白）」之註記；

則系爭土地是否係留供被上訴人將來以徵收方式取得之公共設施保留地而得於使用分區證明書上加註？亦待釐清之。

㈤末查，上訴人之起訴狀係主張依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟，並聲明求為判決被上訴人應在上訴人所有坐落臺北縣泰山鄉○○段1143、1196、1195地號土地之土地使用分區（或公共設施用地）證明書上加註：「本用地係留供被上訴人將來以徵收方式取得之公共設施保留地」。

然查，上訴人於原審法院96年3月12日行準備程序時，除為上開訴之聲明外，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

另上訴人96年3月19日準備書狀之聲明，亦同準備程序之聲明。

惟上訴人於原審法院96年3月29日言詞辯論時，其訴之聲明卻同前述起訴狀之聲明。

則上訴人之本意，究係提起一般給付訴訟？或係提起課予義務訴訟？尚有未明。

原審未予詳究，亦未妥為行使闡明權，遽依上訴人所主張之一般給付訴訟種類加以審判，容有未洽。

上訴理由雖不完全及此，應屬本院依職權適用法律範疇，爰將原判決廢棄，由原審法院依法闡明訴訟關係及調查證據後，另為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 98 年 6 月 11 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 張 瓊 文
法官 黃 淑 玲
法官 劉 介 中
法官 曹 瑞 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 6 月 11 日
書記官 吳 玫 瑩