最高行政法院行政-TPAA,98,判,683,20090625,1

最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第683號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺中市政府
代 表 人 乙○○

上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國96年5月30日
臺中高等行政法院96年度訴字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人係臺中市忠明國民小學退休教師，於民國93年8月退休並領取公保養老給付金額新臺幣（下同）1,595,500元（以每百元為每單位整數）存入臺灣銀行股份有限公司水湳分公司。
嗣教育部於95年1月27日以臺人㈢字第0950010490Ｂ號令修正發布「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱退休教職員公保優存要點）第3點之1規定，並自同年2月16日生效。
經被上訴人依上揭修正要點規定核算結果，因原核定上訴人之公保養老給付總額1,595,500元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額
1,059,667元，被上訴人乃以95年8月7日府人給字第0950159551號函知上訴人於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額1,059,667元辦理。
上訴人不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴意旨略以：㈠由於優惠存款，係國家照顧退休教職員生老病死及安葬之「退休制度」之一種，倘公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利率存款時，該項存款之優惠利率請求權，即屬公務員退休金請求權之一部分，是教師依法辦理退休，係屬公法上權利之行使，而優惠存款即為退休金之一部，本質上屬財產權，依憲法第15條、司法院釋字第187號及第400號解釋意旨，即應受憲法保障，故依中央法規標準法第5條第2款及第6條規定，其須以法律定之，無由以行政命令之方式加以規範。
教育部僅以退休教職員公保優存要點第3點之1之便宜措施，減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制上訴人財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，有違法律保留原則及上開解釋意旨。
㈡公立國民中小學聘任之教師係基於聘任契約擔任教育工作，該聘任契約性質屬行政契約。
上訴人與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部分，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款。
縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要，亦應遵守行政程序法第
145條至第147條之規定，應補償上訴人之損失始得為之，惟教育部片面變更優惠存款之內容，顯然違約。
㈢上訴人於被上訴人為本件處分前，已因信賴既存之舊要點而安排或處置財產，是上訴人確因舊要點之施行而產生信賴基礎，已該當信賴要件之事實，並在客觀上有具體信賴之表現，確有值得保護之利益，被上訴人不得因該要點之嗣後修正，而使上訴人遭受不能預見之損害。
且退休教職員公保優存要點自63年施行迄今已30餘年，優惠存款非惟係行政契約內容之一部，亦為教職員退休後賴以維生之重要基礎，教育部未訂定過渡期間條款俾減輕上訴人損害，亦無採取合理之補救措施，即毅然實施上開要點規定，被上訴人並據以作成原處分，逕自剝奪上訴人財產權利，顯與法治國家首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則不合等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：退休教職員公保優存要點第3點之1係經行政院核定，並經教育部於95年1月27日以臺人㈢字第
0950010490Ｂ號令修正發布，自95年2月16日生效。
而該要點僅是對於期滿換約者一體適用，對於已退休人員於本方案實施前已領取之優惠存款利息並未要求繳回，且原存單尚未到期者，仍適用舊制規定，故並未真正溯及既往。
且退休教職員公保優存要點之頒布原屬行政命令，國家因政策之需復以行政命令修正並無不合，亦無違信賴保護原則。
是上訴人原存於臺灣銀行股份有限公司水湳分公司之優惠存款於95年8月1日期滿，即應適用教育部95年1月27日以臺人㈢字第0950010490Ｂ號函頒之退休教職員公保優存要點第3點之1修正規定，重行核算公保養老給付優惠存款金額。
被上訴人據以審定上訴人於優惠存款期滿後，其公保養老給付得續存金額為1,059,667元，於法有據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按司法院釋字第614號解釋理由書，可知，公保養老給付優惠存款之制度，施行多年，實質上已構成公務人員維持其退休生活之重要國家給付，故不得因優惠存款名稱與退休金不同，又未經公務人員退休法所規定，即否認其屬國家對公務人員實質之退休給付之性質。
是教育部修正增訂之退休教職員公保優存要點第3點之1，經被上訴人適用以上開函文改變上訴人得存優惠存款之最高金額，自屬變動上訴人退休給付之實質內容，故上訴人主張其退休時對於優惠存款制度之存續產生信賴，認其得存優惠存款之最高金額應以其退休時有效之修正前退休教職員公保優存要點之規定為依據，就本件主張有信賴基礎之存在部分，固非無據。
惟退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係因在於早期公務人員每月待遇所得微薄，且退休實質所得偏低，為照顧退休人員之生活，而以較一般存款利率為高之優惠存款，作為公教人員實質退休給付之一部，自有其背景，惟今時空背景，已截然不同，公教人員之待遇逐年向上調整，退休所得大幅提昇，又國內金融市場利率亦大幅向下調降，此一事實，為上訴人及一般公教人員所知悉，而輿論對於優惠存款制度變動之檢討，亦於上訴人退休之前，即見諸媒體，衡諸常情，上訴人對於優惠存款制度可能生變，自為其所能預見。
且國家對公務人員固有給予俸給、退休金等維持其生活之義務，然政府照顧退休人員，在於維持其退休生活之保障及尊嚴，是政府考量財政狀況、負擔能力，及退休人員之退休給付所得之內涵，於一定範圍內，予以調整，而兼顧公益之維護及私益之保障，並非不可。
又依修正前之退休教職員公保優存要點規定，存款本金
1,595,500元，每月利息23,933元，而修正後之該要點第3點之1規定，存款本金為1,059,667元，上訴人每月將減少優惠存款利息8,039元，對上訴人言，自有損害。
然上訴人退休後，除優惠存款利息外，尚領月退休金，每月可領月退休金含年終慰問金之分攤，為每月61,551元，是合計上訴人於退休教職員公保優存要點修正後，因退休每月仍有7萬7千餘元之所得。
雖上訴人稱退休後生活係依政府發給之退休金作全盤規劃，減少系爭利息收入後，上訴人即須經常克制消費慾望及習慣，日常生活自然動輒受限制等云。
然依目前社會一般薪資水準、現今物價水平、上訴人之身分地位等，上訴人系爭優惠存款利息之減少，對於上訴人退休生活之維持及保障，影響尚屬有限，難謂對上訴人之經濟生活已產生重大損害。
從而本件被上訴人因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，所修正之退休教職員公保優存要點，其適用之結果，尚難認上訴人得以信賴保護或不溯及既往原則之適用，主張仍適用修正前之退休教職員公保優存要點規定，而認被上訴人所為本件原處分違法等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
㈠按退休教職員公保優存要點第2點規定，依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：⒈依學校教職員退休條例辦理退休。
⒉退休時所任職適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。
⒊依中華民國85年2月1日學校教職員退休條例修正施行前之公務人員保險年資所核發之養老給付。
同要點第3點規定，依本要點辦理優惠存款之公務人員保險年資及養老給付辦理優惠存款最高月數標準，依附表規定辦理。
再按「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比...」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」
、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」
、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」
分別為退休教職員公保優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項及第8項本文所明定。
又教育部於95年1月27日以臺人㈢字第0950010490Ｃ號函轉知退休教職員公保優存要點第3點之1經行政院核定，並經教育部95年1月27日以臺人㈢字第0950010490Ｂ號令修正發布，自95年2月16日起生效。
㈡本案優惠存款之事件，主要爭點乃在於被上訴人以教育部修正後所增訂之退休教職員公保優存要點第3點之1規定，作為上訴人原存於臺灣銀行股份有限公司水湳分公司之優惠存款於95年8月1日期滿後，重行核算公保養老給付優惠存款金額之依據，是否合理？此涉及到上訴人是否有信賴保護之原則適用。茲析述如下：
1.由於教育人員退撫新制自85年2月1日開始實施後，兼具新、舊制年資之退休教育人員計算退休給與時已較為有利，加上舊制年資之退休給與另享有18%優惠存款利息，以致產生部分人員之退休所得超過在職同薪級人員現職月薪資所得之不合理現象，且影響資深教育師資之運用，迭受社會各界之批評。
教育部為使教育人員退休所得合理化，並兼顧國家財經、社會環境之變遷，以及國內金融市場低利率趨勢之情形，參照銓敘部之公務人員退休所得合理化改革方案修正退休教職員公保優存要點第3點之1，實施教育人員退休所得合理化改革方案。
又按退休教職員公保優存要點第3點之1修正（即教育人員退休所得合理化改革方案），其設計之中心概念，在於運用所得替代率之概念，讓同薪級人員在職期間之待遇與退休所得能有合理的區別。
其為考量整體實質公平原則而設計，且優惠存款制度既屬政策性福利措施，教育部自得本於權責，審酌整體衡平、政府財政狀況等因素(此一因素雖未見於修正理由，惟近年來金融機構利率下降，政府補貼差額負擔加大，整體政府財政困難，亦為不爭之事實)，適度限縮其適用對象、範圍及額度，其修正乃屬事實上之必要。
且本件上訴人按修正前之退休教職員公保優存要點規定，存款本金1,595,500元，每月利息23,933元，而依修正後之該要點第3點之1規定，存款本金為1,059,667元，每月利息15,894元，上訴人每月雖減少優惠存款利息8,039元，然上訴人退休後，除優惠存款利息外，尚領月退休金，每月可領月退休金含年終慰問金之分攤，為每月61,551元，是合計上訴人於退休教職員公保優存要點修正後，因退休每月仍有7萬7千餘元之所得，斟酌目前社會上一般薪資水準、物價及上訴人之身分地位等情形，客觀上對其退休生活之保障並未造成顯然之影響。
2.按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。
行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。
除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。
…」「又任何法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現，始受信賴之保護」司法院釋字第525號解釋甚明。
至於法規變動時，對於人民之信賴利益保護之方式，「究係採減輕或避免人民之損害，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」
，司法院釋字第589號解釋已有說明。
3.是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。
又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；
⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；
⑶有客觀上值得保護之信賴利益存在等要件。
上訴人主張長期以來信賴退休教職員公保優存優惠存款制度，在退休教職員公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云。
徵諸公保養老給付優惠存款之制度，施行多年，實質上已構成公務人員(包含教師)維持其退休生活之重要國家給付，雖其名稱與退休金有不同，又未經公務人員退休法所規定，然仍不能否認其屬國家對公務人員實質之退休給付之性質。
是上開教育部修正增訂之退休教職員公保優存要點第3點之1，經被上訴人適用以上開函文改變上訴人得存優惠存款之最高金額，自屬變動上訴人退休給付之實質內容，故上訴人主張其退休時對於優惠存款制度之存續產生信賴，認其得存優惠存款之最高金額應以其退休時有效之修正前退休教職員公保優存要點之規定為依據，就本件主張有信賴基礎之存在部分，固非無據。
惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「…優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。
司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況…亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度…」，從而可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。
又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見可能(司法院釋字第525號解釋)。
而退休教職員公保優存要點自施行以來原已歷經多次修正，本次修正乃因緣制度中之所得替代率過高，為使退休人員退休所得與在職人員之所得趨於合理化，並兼顧國家財經、社會環境之變遷，資深教師人力之合理運用，以及國內金融市場低利率趨勢之情形，乃為修正，其目的係出於公益之考量，於法尚無不合，惟所需考慮者為，其修正是否已考慮如釋字第589號解釋所闡述之「究係採減輕或避免人民之損害，或避免影響人民依法所取得法律上地位等方法，須衡酌法秩序變動所追求之政策目標、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。」
換言之，修正所欲達到之公益目標，與人民所受影響之利益間，是否符合比例原則。
4.按教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依退休教職員公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。
本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。
又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；
且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則，業已採取減低損害之方式而為修正，可認為新方案在公益與私益(本件上訴人每月減少8,039元，仍有月退休所得77,000餘元)之權衡上，尚符合比例原則，上訴人主張本件溯及既往侵及上訴人權益，難以成立。
是被上訴人據前揭增定要點審定上訴人於優惠存款期滿後，其公保養老給付得續存金額為1,059,667元，尚屬合理。
㈢又按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；
涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；
若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。
又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」
司法院釋字第443號解釋理由可資參照；
依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；
優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項以行政規則形成之政策性之補助措施，於審酌社會經濟發展、各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責，仍以行政規則之修正方式，就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。
教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，在會商財政部等有關機關同意後，訂定發布退休教職員公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。
惟經十餘年後，教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。
則被上訴人依退休教職員公保給付優存要點第3點之1規定所作成之原處分，亦無違反法律保留之疑義。
又原判決援引司法院釋字第614號解釋理由書係為肯認公保養老給付優惠存款制度，屬國家對公務人員實質之退休給付之性質，並非據此為上訴人不利之依據，故上訴人主張原判決誤援引司法院釋字第614號解釋，有判決適用法則不當之違誤云云，顯係誤解，不足採據。
㈣綜上所述，退休教職員公保優存要點之頒布原屬行政命令，國家因政策之需復以行政命令修正並無不合，亦無違信賴保護原則。
上訴人復執主張本件有違反信賴保護、不溯及既往原則及法律保留原則等語，業經原判決論述不採之理由，經核並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴人求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 6 月 25 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 98 年 6 月 26 日
書記官 阮 思 瑩