最高行政法院行政-TPAA,99,判,1110,20101028,1

最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1110號
上 訴 人 臺灣塑膠工業股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 謝政達 律師 （兼送達代收人）
楊景勛 律師
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 沈世宏
訴訟代理人 呂偉誠 律師
李雅萍 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國98年1月15日臺北高等行政法院97年度訴字第41號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人於民國96年7月5日檢附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險或等同效益之保險退費申請書件，申請退還90年11月至93年底部分已繳納之土壤及地下水污染整治費新臺幣（下同）2,870,999元。

經被上訴人以上訴人所為申請與90年10月29日發布之土壤及地下水污染整治費收費辦法（下稱整治費收費辦法）第6條及92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條規定之申請期限不符，且無延遲申請之不可抗力原因之說明為由，乃以96年7月18日環署土字第0960051571號函（下稱原處分）否准所請。

上訴人不服，循序提起行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條（下稱系爭條文）僅規定「提出申請期限為每年2月1日起至3月30日止」，該期間為被上訴人方便收件時間，並非申請退還整治費之失權期限。

且94年之整治費收費辦法修正草案第10條第2項規定原有「逾期不受理」字句，於修正公布時遭刪除，可見該規定並不具失權效。

㈡依司法院釋字第474號解釋意旨，請求權消滅時效屬法律保留事項，應以法律定之。

被上訴人將系爭條文規定之期間解釋為失權期間，致上訴人不得再為請求，類同於消滅時效，顯以行政命令規範消滅時效事項，有違法律保留原則。

㈢上訴人信賴系爭條文規定而向保險公司訂定「環境損害責任險或等同效益保險」，並信賴被上訴人將依整治費收費辦法返還部分已繳納之整治費之合法利益應受保護，且上訴人逾期申請僅對上訴人造成利息損失，未損及任何公共法益，不予退費反構成公法上不當得利與違反比例原則。

㈣臺灣中油股份有限公司（下稱中油公司）及信昌化學工業公司（下稱信昌公司）均逾期限規定申請退費，然被上訴人均予受理並核准退費，卻否准上訴人之本案申請，有違平等原則。

㈤上訴人申請時所提出之投保證明書已有承保「公共意外責任保險附加意外污染責任保險」之記載及保單號碼，被上訴人可明確得知上訴人確有投保。

參酌被上訴人提供之投保環境損害責任險或等同效益之保險申請案件統計表所載，被上訴人明知常態性之保單即會有「意外污染責任險附加公共意外責任險」之情形，且其他公司投保富邦產物保險公司及明台產物保險公司之「公共意外責任保險附加意外污染責任保險」者，被上訴人亦係以保險證明書為審核基準，足見被上訴人認知該保險公司之上開定式類型保單，符合土壤及地下水污染整治法（下稱整治法）規定之保險類型。

又整治費收費辦法雖賦予被上訴人於資料不齊時得逕予駁回申請之權限，惟被上訴人仍應先通知命補正，於不補正時方可駁回申請，被上訴人未通知上訴人補正所要求之保險契約書，即逕予駁回，自有違法等語。

求為「⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被上訴人應就上訴人96年7月5日申請退還已繳納90年11月至93年底土壤及地下水污染整治費事件，作成准許退還2,870,999元之行政處分。」

之判決。

三、被上訴人則以：㈠整治法第22條第3項規定授權中央主管機關訂定土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，是系爭條文之規定並無違反授權明確性原則。

又整治費收費辦法既為法律授權訂定，其所定作業及期限對全體繳費人應一體適用，不能例外，若容許個案恣意改變作業時間，各年度作業及整治費核計勢必雜亂而無法掌控。

且整治費退費之申請係以年度為計，為鼓勵繳費業者投保環境損害責任保險或等同效益保險之授益規定，並非強制，未依規定於當年度申請，即當然失其權利。

況所提保險契約書之內容、所占金額皆須審查，故在此一鼓勵措施制度設計上，限定一定期間申請，以避免因時間久遠、調查及資料蒐集不易之困難實有必要。

㈡92年5月7日修正發布之整治費收費辦法將原條文第6條修正遞移為第10條，僅調整退費申請時段，退費之申請同樣以會計年度為計算單位，並無變更。

且該條文係授予繳費義務人於繳納整治費用後有退還部分費用之利益，並非限制義務人之權利，反係授予人民利益之規定，故該條規定限制退費申請人僅得為前1年度已繳費用之退費申請，並無不當。

又94年整治費收費辦法之修正草案固有「逾期不予受理」之規定，惟保險退費係為鼓勵廠商之機制，本非必然須予退費，整治費收費辦法中既已明定申請期限，即無再訂明「逾期不予受理」之必要，始將前開文字予以刪除。

㈢信賴保護原則，係指人民信賴國家現存之法秩序，因法秩序突為變更致人民權益受損，而給予人民得請求國家保護之權利。

整治費收費辦法之修正，僅調整當年度退費期限由每年10月1日至12月31日變更為每年2月1日至3月31日申請前1年度之退費，並無改變信賴基礎；

被上訴人係以上訴人所為90年11月至93年底之退費申請部分已逾法令得申請之期限規定，而否准所請，此部分自90年發布整治費收費辦法時，即已明定，並無變更人民信賴之基礎。

㈣系爭條文係主管機關鼓勵繳費人積極投保之授益規定，並非使人民永久取得申請退費之權利，若申請人未依規定就當年應申請退費之部分為申請，即當然失其權利。

況整治費之徵收及退費，涉及年度預算之估列及決算，上訴人就主管機關之授益規定，主張於任何時間均得申請退費，顯誤解整治費收費辦法之意旨，其未把握法律賦予之退費權利及遵守申請期間，為可歸責上訴人之事由，自不得因之主張被上訴人有公法上不當得利。

㈤上訴人申請退還90年度至93年度環境損害責任保險或等同效益保險退費，其退費上限為各年度實際繳納整治費額之5％，合計為8,465,288元。

上訴人96年7月5日函檢附之申請資料，僅包含退費申請書及繳費收據，並無保險契約書以資證明其公共意外責任險之保險收據中符合環境損害責任保險或等同效益保險退費之比例，且其公共意外責任保險證明書均係保險公司於95年11月24日事後始出具之補發文件。

按相關公共意外責任險之保險契約書內容，常包括公共意外、機具、車輛、人員安全、設備運作等主要對人及廠房設備產物作保，而其中對於意外發生污染環境時所負擔之保險比例較難評估。

上訴人公共意外責任險收據與申請環境責任險金額一致，顯不合社會常理。

被上訴人仍須檢閱保險契約書內容，審視其環境損害責任保險所占比例，並非單以保費證明書為審核基準。

㈥中油公司及信昌公司皆依當時規定之申請退費期限內申請，與本件不同，上訴人對於上開公司申請日期顯有誤解等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠中央主管機關即被上訴人為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。

可知整治基金為預算法第4條第1項第2款之特種基金，有固定來源、用途，存儲應依國庫法及其相關法令規定辦理，有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理，會計事務之處理應依規定訂定會計制度，年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理。

被上訴人依整治法第22條第3項規定之授權而訂定整治費收費辦法，以會計年度為計算單元，允許繳費義務人於「每年一定期間」檢具保險契約書及前1年度保險費繳費單據，申請退費，並無逾越整治法第22條第3項授權之目的、內容及範圍，與法律明確性原則尚無違背。

上訴人主張整治費收費辦法規定退費申請期限乃是訓示規定，係誤解整治基金之性質、來源、用途等事項所致。

㈡整治費收費辦法係被上訴人依整治法第22條規定之授權，對經其公告指定之化學物質之製造者及輸入者，以其對土壤及地下水造成污染可能性較其他國民為高，除污染行為人及土地關係人分別有清除責任外，並對相關製造及輸入者課徵整治費，並成立整治基金，作為政府預防、控制、清理、移除污染等措施之經費，符合平等原則。

且因土壤及地下水有發生污染之虞或發生污染時，非迅速投入大量經費無以為功，故整治法規定調查污染場址、環境影響評估、採取應變措施等費用由污染整治基金支出。

另污染由行為人或土地關係人負最後清除責任，基金支出清除等費用，應由污染行為人負責，土地關係人得向污染行為人求償。

㈢業者投資預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，乃欲避免其行為導致環境損害或應負污染賠償責任，與整治基金乃欲迅速處理污染等措施而繳納並無直接之替代關係，兩者目的不同，無司法院釋字第515號解釋所指構成公法上不當得利之問題。

㈣整治法並無繳納後應予退費之規定，即申請退費機制非法律所賦予上訴人之權，不能由法理推論出上訴人有此請求權，其請求權基礎係主管機關即被上訴人基於整治法第22條第3項授權，於訂定整治費收費辦法時，為鼓勵業者新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之鼓勵措施，與課稅處分不同，應容許被上訴人在符合相關法令下訂定申請退費期限，與法律保留無違。

㈤整治費繳納義務人之得以申請退費既係基於被上訴人訂定之整治費收費辦法規定，應遵循該辦法之期限辦理，不生行政程序法第131條第1項5年時效問題。

上訴人未依期限辦理，難謂有何值得保護之信賴利益存在，亦無違反比例原則。

上訴人所提中油、信昌公司均未違反整治費收費辦法所定期限，已據被上訴人說明，核無不合，亦無違反平等原則等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：㈠上訴人於96年7月5日檢附土壤及地下水污染整治費投保環境損害責任險或等同效益之保險退費申請書件，申請退還90年11月至93年底部分已繳納之土壤及地下水污染整治費，被上訴人以其退費之申請不符整治費收費辦法規定之期限，且未有延遲申請之不可抗力原因之說明，乃以原處分否准上訴人之申請，為原審經調查證據及言詞辯論後依法認定之事實，復為兩造所不爭，核其認事用法並無違誤。

㈡上訴意旨略以：⑴原判決對於上訴人於原審所為：①系爭條文於修正時捨棄原草案所擬「逾期不予受理」之文字，顯見系爭條文之申請期間並非法定不變期間，故非失權效之規定。

②被上訴人對中油公司及信昌公司超過整治費收費辦法規定受理期限之申請案件，仍予受理並退費，有違平等原則。

③系爭條文之期限規定，並未如其他公法上金錢給付義務明確以法律為失權規定，已違反明確性原則。

④被上訴人逕將系爭條文之期限規定解釋為失權規定而不予退費，違反比例原則等主張，均未於理由中論述何以不足採，自屬判決不備理由而違背法令。

⑵整治費收費辦法係依整治法第22條之授權而訂定，故僅得為技術性與細節性之規定，故有關申請時間之規定應屬被上訴人收件受理之時點而已，而無失權效果，原判決將之解釋有失權效果，卻未論及何以得等同法律規定具有失權效果，自有適用法規錯誤及判決不備理由之違法。

⑶整治法及整治費收費辦法未明確規範投保等同效益保險請求退費時效，被上訴人如主張申請權利之失權效果，至少應適用行政程序法第131條規定之5年時效，原判決忽略該法為失權效之最基礎法律規範，未予適用，而謂應遵循整治費收費辦法之期限規定，其適用法源位階之邏輯顯有錯誤，判決實有違背法令。

⑷被上訴人對於逾期申請之案件，並非一律予以駁回，仍有准予退費之情事，如前所稱之中油公司及信昌公司之申請案即是，被上訴人所為顯然違反平等原則而有不適用行政程序法第6條規定之違法，原判決不查，未予糾正即屬違背法令。

⑸土壤及地下水污染費之徵收來源是合法並積極確定進行環境污染控制之石化企業，但實際上主要污染者是非法棄置排放之人，本案非以現實生活上製造污染之非法棄置排放之加工業者而以上訴人為徵收對象，則此類費用之徵收與被課徵對象間不具有合理之特殊法律關聯，亦不符合人民財政負擔公平原則，與司法院釋字第426號解釋所揭示之特別公課之合法性要件亦不同，原判決卻認為屬學理上所稱特別公課及符合人民財政負擔之公平原則，即屬適用相關法律規定違誤之違背法令。

⑹依據土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法第4條第1項第2款規定，土壤及地下水污染整治基金係編制附屬單位預算，整治費之徵收與支出並非於該年度結束即歸解國庫，而有其獨立之計算基礎，收支結餘可轉入下年度繼續使用。

被上訴人審核後予以退費，於財務基礎上無任何事實及法律上之障礙，故整治費收費辦法之期限規定應非失權效之規定，被上訴人將之解釋為失權效，原判決忽略法律規定，自屬違背法令。

⑺司法院解釋向來要求有關稅捐減免或優惠項目事項應以法律定之，整治費申請部分退費亦與稅捐減免與優惠相同，實質上涉及整治費徵收金額之多寡，於整治費徵收之侵益權力之行使，屬不可分割之一體兩面，應當有法律依據而有法律保留原則之適用；

又整治法第22條第3項規定之「徵收種類、計算方式、繳費流程與期限及其他應遵行事項係屬侵害財產權之整治費計算基礎問題，並非屬國家之福利措施片面給予人民之單純授益處分，原判決誤解此節，逕將整治費申請退費制度解釋為單純給付行政授益性質之鼓勵措施而認無法律保留原則、信賴保護原則與明確性原則之適用，即屬判決違背法令。

⑻依相關之研究論文，土壤及地下水污染整治費之徵收制度實質上係對污染人事前抽象污染危險所預課費用，相當於從事污染人之共同保險，是上訴人投保之等同效益保險本身即為對自身抽象污染危險轉嫁予保險公司承擔，該部分對自身污染危險部分既已由保險公司承擔，非由土壤及地下水污染整治基金承擔，則投保等同效益之保險與整治費繳交應具有替代效果而應予以退費，否則即有雙重不當得利之情事，原判決逕認投保等同效益保險與整治費繳交無替代效果，解釋適用法令有違誤，判決當然違背法令等語。

㈢按「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；

其收支、保管及運用辦法，由行政院定之」，行為時之整治法（按該法於99年2月3日修正，條次已有變更，以下所指均為修正前之條號）第22條第1項定有明文。

行政院爰基於上開法律之授權及預算法第21條「政府設立之特種基金，除其預算編製程序依本法規定辦理外，其收支保管辦法，由行政院定之，並送立法院。」

之規定，以90年6月11日（90）臺孝授三字第05020號令訂定發布「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」；

查整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，以被上訴人為主管機關（上開辦法第3條）；

而整治基金之來源，計有土壤及地下水污染整治費收入、污染行為人或污染土地關係人依整治法第38條、第39條規定繳納之款項、土地開發行為人依整治法第46條第3項規定繳交之款項、本基金之孳息收入、被上訴人循預算程序之撥款、環境保護相關基金之部分提撥、環境污染之罰金及行政罰鍰之部分提撥及其他有關收入（上開辦法第4條）；

且整治基金之用途，為各級主管機關依整治法第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用、本基金涉訟之必要費用、人事及行政管理費用、其他經被上訴人核准有關土壤或地下水污染整治之費用（上開辦法第5條、整治法第22條第2項）；

整治基金之收支、保管及運用，則由土壤及地下水污染整治基金管理委員會辦理（上開辦法第8條）；

且整治基金之保管及運用應注重收益性及安全性，其存儲並應依國庫法及其相關法令規定辦理（上開辦法第6條）；

整治基金為應業務需要，得購買政府公債、國庫券或其他短期票券（上開辦法第7條）；

整治基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理（上開辦法第9條）；

整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度（上開辦法第10條）；

整治基金年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理（上開辦法第11條）；

整治基金結束時，應予結算，其餘存權益應解繳國庫（上開辦法第12條）。

由上開規定可知，整治基金為預算法第4條第1項第2款所定之特種基金，編製附屬單位預算，有其固定之來源、用途，其存儲應依國庫法及其相關法令規定辦理，並得購買政府公債、國庫券或其他短期票券，有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理，會計事務之處理應依規定訂定會計制度，年度決算如有賸餘，得循預算程序撥充基金或以未分配賸餘處理，結束時，並應予結算解繳國庫其餘存權益。

被上訴人依整治法第22條第3項之授權所訂定發布之收費辦法，以「會計年度」為計算單元，准由繳費義務人於「每年一定期間」 【90年10月29日訂定發布之整治費收費辦法第6條，係規定「每年10月1日起至12月31日止」；

92年5月7日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年2月1日起至3月31日止」；

94年12月30日修正發布之整治費收費辦法第10條，則規定「每年6月1日起至7月31日止」】，檢具保險契約書及前1年度保險費繳費單據，向被上訴人申請退還部分實際繳納之整治費，符合行政院依據整治法第22條第1項及預算法第21條規定所訂定發布之「土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法」所要求整治基金會計事務之處理，應依規定訂定會計制度，其收支、保管、運用、存儲、預算編製與執行及決算編造，應依國庫法、預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理之規定，並未逾越整治法第22條第3項授權之目的、內容及範圍，與法律明確性原則尚無違背（司法院釋字第432號解釋意旨參照）。

另按土壤及地下水污染整治費係被上訴人依整治法第22條之規定，就經其公告指定之化學物質之製造者及輸入者，以各該業者所經營之業務對於土壤及地下水造成污染之可能性，遠較其他國民之日常生活與其他產業之業務行為造成土壤及地下水污染之可能性為高，除污染行為人（整治法第2條第12款）及污染土地關係人（整治法第2條第15款）分別就其行為責任及狀態責任對污染結果須負清除責任外，為避免對環境安全及國民健康形成危害，乃對相關製造及輸入者課徵整治費，並成立整治基金，以作為政府為預防、控制、清理、移除污染等整治土壤及地下水污染所為必要措施之經費來源，屬學理上所稱之特別公課，其對被課徵者具有合理之特殊法律關聯，其用途限於使用在有關預防及整治土壤及地下水污染等相關事項，係專款專用，符合人民財政負擔之平等原則，與污染者付費原則亦無違。

至業者投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程之支出，與整治基金之繳納並無直接之替代關係。

蓋業者進行設置預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，其目的在於避免其因業務行為所肇致環境損害及應負之污染賠償責任，與整治基金成立係為環境安全及國民健康之社會公益，在責任人不明，或責任雖已明，但責任人無法或不願積極處置時，運用整治基金，依土壤及地下水污染整治法規定，迅速介入污染事件，以為釐清原因，預防或避免污染發生或擴大，或儘速清除污染等必要之措施，二者之目的不同，故無司法院釋字第515號解釋所指之構成不當得利之問題。

再，遍觀整治法並無繳納後應予退費之規定，即整治費申請退費之機制，本非法律所賦予上訴人之權利，亦不能由法理推論出上訴人有此請求權，其請求權之基礎反係主管機關即被上訴人基於整治法第22條第3項之授權，於訂定整治費收費辦法時，為鼓勵業者新投資於預防土壤、地下水污染有直接效益之設備或工程，以確保土地及地下水資源之永續利用、生活環境之改善及國民健康之增進（整治法第1條參照）等公共利益，而特為規定之鼓勵措施，核與課稅處分係增加人民給付義務之性質不同，自應容許被上訴人於符合相關法令規定之情形下訂定申請退費期限，亦不生行政程序法第131條第1項規定5年時效之問題；

又整治費收費辦法既已明文規定申請退還已繳納整治費之期間，上訴人未予遵循，難謂有何值得保護之信賴利益存在。

至中油公司及信昌公司之申請均未違反整治費收費辦法所定期限，業據被上訴人敘明等情。

從而被上訴人所為否准處分，並無違反比例、平等、信賴保護原則，被上訴人否准亦無構成不當得利各節，且無行政程序法第131條5年時效規定之適用等情，業經原判決明確論述，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備等違背法令之情形；

上訴人無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之事項再予爭執，又未舉證證明中油公司及信昌公司所為之申請已逾整治費收費辦法所定期限，空言主張被上訴人違反平等原則，要難謂原判決有違背法令之情形。

上訴論旨，仍執其個人歧異之法律見解，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明
法官 張 瓊 文
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
書記官 賀 瑞 鸞