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最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1129號
上 訴 人 遠傳電信股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 黃菁寗律師
被 上訴 人 行政院原住民族委員會
代 表 人 孫大川
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，上訴人對於中華民國98年2月19日臺北高等行政法院97年度訴字第2842號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人以上訴人標得宜蘭縣政府資訊室「宜蘭縣政府行動通訊簡訊服務」等政府採購案計4件，履約期間僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，乃依同條第3項規定，以96年9月7日原民衛字第0960040466號處分書，追繳上訴人原住民就業代金新臺幣（下同）5,786,880元，扣除已繳納1,869,120元，尚須補繳3,917,760元。
嗣以96年11月8日原民衛字第0960047603號函將追繳原住民就業代金更正為應繳納原住民就業代金3,917,760元，扣除已繳納332,640元，尚須補繳3,585,120元。
上訴人不服，訴經行政院97年1月14日院臺訴字第0970080456號訴願決定將原處分撤銷，由被上訴人於2個月內另為適法之處分。
被上訴人重行審查，以97年1月31日原民衛字第0970005402號處分書，追繳上訴人原住民就業代金5,757,840元，扣除已繳納2,201,760元，尚須補繳3,556,080元。
嗣再以97年3月3日原民衛字第0970010473號處分書將上開97年1月31日原民衛字第0970005402號處分書撤銷，重行核定上訴人應繳納原住民就業代金5,773,680元，扣除已繳納2,201,760元，尚須補繳3,571,920元。
上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：政府採購法第98條及原住民族工作權保障法第12條之規定，未區分標廠商得標金額之多寡，履約期間，履約之內容皆須依員工數之比例僱用原住民，如得標廠商僱用不足時，一律依照同一標準課予得標廠商繳納代金之義務，明顯違反比例原則侵害人民財產權而屬違憲無效；
縱認工作權保障法及政府採購法未有違反憲法之處，上訴人與內政部警政署刑事警察局簽訂之「系爭監察系統契約書」及「系爭資料庫擴充契約書」，係屬行政程序法中之行政契約，與「政府法採購法」締結之私經濟契約有別，被上訴人認上開二契約有政府採購法之適用，顯有認事用法之違誤。
原處分所適用之法規，為原住民族工作權保障法、政府採購法及各該法之施行細則，而原住民族工作權保障法為90年10月31日制定，其施行細則為91年7月23日制定；
其配套法令之政府採購法第98條，為91年2月6日修正，其施行細則第107條則於91年11月27日修正，至此有關課徵原住民就業代金之法制始稱完備，始得依法執行。
惟系爭監察系統契約書係於91年7月30日訂立，斯時有關課徵原住民就業代金之法制尚未完備，亦即其認定之標準並無明確準據，上訴人尚無得依循之準則，對於法規之適用並無預見可能性，被上訴人遽為原處分，命上訴人給付代金，有違行政法上行政行為應明確原則及信賴保護原則，原處分自有違法之處等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：原住民族工作權保障法第12條、政府採購法第98條關於僱用原住民之義務，於立法時已斟酌憲法第23條之規定，合乎立法上比例原則，無違憲之虞。
不論上訴人與內政部警政署刑事警察局簽定之監察系統並資料擴充契約書，是否屬行政契約，皆未必排除採購法之適用。
被上訴人前以95年7月27日原民衛字第0950023639號函詢行政院公共工程委員會關於依據「通訊保障及監察法」所履行之法定義務，是否應適用政府採購法，經該會以95年8月11日工程企字第09500295730號函回覆說明係依政府採購法第22條限制性招標辦理，既適用政府採購法即需依原住民族工作權保障法第12條於履約期間內足額僱用原住民。
政府採購法與通訊保障及監察法之規範目的不同，後者並非前者之特別法，前者亦未對履行後者法定義務之採購有除外之規定，是以通訊保障及監察法雖對電信事業課有協助執行通訊監察之義務，然就此法定義務之履行如係依政府採購法程序為之，仍屬該法所稱採購而受其規範。
且原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之規定，既未區別得標廠商係依其自由意願投標抑或是為履行法定義務參與政府採購案而作不同之規定，故所稱之得標廠商，自亦不以自由意願投標者為限，另參諸該等條文具有強制規定之性質，自不容得標廠商以履行其他法律所定之義務為由，規避上揭僱用原住民或繳納代金之義務。
上訴人於參與投標時，應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，自行調整用人方式，以達促進原住民就業之目的，不宜以得標後無法在履約期間僱用足額人數而請求排除法定僱用義務。
法律一經公布施行，除有例外或排除之規定外，受規範之對象即應遵行，是於政府採購法於87年制定當時，已賦予得標廠商僱用弱勢團體義務，然始至工作權保障法90年10月31日公布施行後，依政府採購法得標之廠商即應遵行第12條之規範而負有法定僱用百分之一原住民之義務。
至若91年7月23日制定原住民族工作權保障法施行細則與91年11月27日修正政府採購法施行細則第107條二者，僅在補充法律之細節性、技術性等事項，非如上訴人所言需至91年11月27日修正政府採購法施行細則後始得追繳代金等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條有關僱用原住民義務之規範並無違反比例原則內涵。
上訴人執此請求裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋，殊無必要。
（二）上訴人依通訊保障及監察法之相關規定，固負有提供國家通訊監察系統建置之協助義務，而必須參與標案之執行。
惟依政府採購法其74條規定、第83條規定，上訴人於契約簽訂前，若認非有政府採購法適用餘地時，即應依法提起異議或申訴；
然一旦簽訂採購契約後，即屬雙方私法上之契約，惟考量政府採購資金來自公共資源，故立法賦予得標廠商得標後依法負有僱用法定比例原住民之義務。
即便上訴人與內政部警政署刑事警察局簽定之監察系統並資料擴充契約書，具行政契約性質，亦未能排除政府採購法之適用，行政契約與政府採購法之適用並無相互排斥性。
又依據通訊保障及監察法所履行之法定義務，係依政府採購法第22條規定之限制性招標辦理，經政府採購法主管機關之行政院公共工程委員會95年8月11日工程企字第09500295730號函釋在案。
政府採購法與通訊保障及監察法之規範目的不同，後者並非前者之特別法，前者亦未對履行後者法定義務之採購有除外之規定，是以通訊保障及監察法雖對電信事業課有協助執行通訊監察之義務，然就此法定義務之履行如係依政府採購法之程序為之，仍屬該法所稱採購而受其規範。
此觀原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條之規定，既未區別得標廠商係依其自由意願投標抑或是為履行法定義務參與政府採購案而作不同之規定自明，從而，所謂得標廠商，自亦不以自由意願投標者為限，另參諸該等條文規定係為配合協助原住民就業及經濟發展之政策目標，以政府採購作為促進原住民就業之政策工具，具有強制規定之性質，自不容得標廠商以履行其他法律所定之義務為由，阻卻上揭僱用原住民或繳納代金之義務。
（三）上訴人在參與投標前，有知悉相關法規之義務，理應就相關成本、人員編制及職務缺額予以考量、編派，自行調整用人方式，以達促進原住民就業之目的，要無於得標後無法在履約期間僱用足額人數而請求排除法定僱用義務。
上訴人依法本應自行建置配合執行監察功能之通訊系統設備，執行機關無為上訴人建置配合執行監察功能之通訊系統設備之義務，僅於執行通訊監察後負支付必要費用之責。
又上訴人與內政部警政署刑事警察局簽訂之系爭採購案所涉者乃執行機關執行通訊監察必要費用之支付（行為時通訊保障及監察法第14條第3項參照），核與上訴人所稱依通訊保障及監察法及其施行細則規定之法定義務（即行為時通訊保障及監察法第14條第2項所稱電信事業者之通訊系統應具配合執行監察之功能，協助執行通訊監察等）分屬二事。
（四）政府採購法於87年5月27日制定當時，即於第98條規定得標廠商需僱用原住民及身心障礙者比例達百分之2；
為避免僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行時於第12條進而規範僱用比例達百分之1與未達僱用義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金。
為臻明確，行政院公共工程委員會以90年11月13日（90）工程企字第90044255號令公告揭示政府採購法第98條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法（現已修正為身心障礙者權益保障法）第31條及原住民族工作權保障法第12條規定，各均不得低於總人數百分之1。
嗣後並於91年11月27日配合修正政府採購法施行細則第107條第2項僱用身心障礙者及原住民「各應達百分之1」之規定，以達法規範關於得標廠商履約期間內僱用比例之一致。
可知該修正，純係配合母法及原住民族工作權保障法規範之整體性；
政府採購法及原住民族工作權保障法自91年2月6日之後並未為任何修正；
而修正後之上開細則亦僅係將母法有關僱用人數不得低於總人數2%之規定，明確規定為1%，此1%人數之規定，非但由母法及原住民族工作權保障法之規定之對照即可推知，且未逾母法所規定之2%範疇，係屬有利於受規範廠商之修正，是上訴人主張原處分有違明確性原則及信賴保護原則云云，顯不足採。
因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
（一）按「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。
對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」
為憲法增修條文第10條第12項所明定。
基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5月27日及90年10月31日制定政府採購法第98條「得標廠商於其國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」
原住民族工作權保障法第12條第1項、第3項「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1。」
「得標廠商進用原住民人數未達第1項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」
等規定，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活。
依上開規定，員工總人數逾1百人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍，被上訴人據之追繳就業代金自無違反比例原則之可言。
再者，觀諸課徵對象為「依政府採購法得標之廠商」，立法者鑑於政府採購為政府重大歲出，可藉由政府採購程序賦予得標廠商對原住民僱用之責，以達改善原住民經濟狀況之社會福利功能，故規範達一定規模之得標廠商須比例進用原住民，核係斟酌事物性質所為之合目的性選擇，尚無違平等原則。
且該課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」，與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。
其目的正當、手段適合且所欲維護之公益顯然大於私益，上開法規範實質上合乎比例原則之內涵。
況原住民族工作權保障法已於90年10月31日公布施行，其第12條為保障原住民族工作權之規定，更難認此規定與該法規定目的有違不當聯結原則。
上訴意旨執以原住民族工作權保障法第12條及政府採購法第98條及其施行細則第108條第2項之規定，未區分「採購案是否未涉及員工之作業」「人力供需不平衡或受到地域限制，廠商僱用原住民不易」「僱用之原住民流動率高」「政府採購案所需之人力須具備一定之資格條件，欲僱用足額有實際困難」「繳納代金之金額與契約價款顯不相當」抑或係為履行法定義務參與政府採購案（關於是否為履行法定義務而參與政府採購之詳細理由如後述）等條件，一律課予僱用一定比例原住民之義務，並於僱用人數不足時，均按單一標準課予繳納代金之義務，顯已侵害人民之財產權、平等權，且與其立法目的間欠缺合理關聯性，實有違比例原則云云，殊無足採。
（二）次按政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。
」界定適用該法「採購」，包含定作、買受、定製、承租及委任、僱傭等，只要政府以對價之方式，要求廠商為一定之給付或行為均屬之。
故行政機關為完成公共任務或達成一定行政目的，所採取之手段，無論係以私法契約、公法契約或行政事務之委託，只要屬於政府採購法所規範之採購範疇，除非法律另有規定，均依照政府採購法之規定，進行公正與公開之採購程序；
又立法者鑑於政府採購資金來自公共資源，故對於依政府採購法得標之廠商，賦予其依法負有僱用法定比例原住民之義務（政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條規定參照）。
又按「（第2項）電信事業及郵政事業有協助執行通訊監察之義務；
其協助內容為執行機關得使用該事業之通訊監察相關設施與其人員之協助。」
「（第4項）電信事業之通訊系統應具有配合執行監察之功能，並負有協助建置機關建置、維持通訊系統之義務。
但以符合建置時之科技及經濟上合理性為限，並不得逾越期待可能性。」
「（第5項）前項協助建置通訊系統所生之必要費用，由建置機關負擔。
另因協助維持通訊監察功能正常所生之必要費用，由交通部會商有關機關訂定公告之。」
通訊保障及監察法第14條第2項、第4項及第5項定有明文。
「第14條第2項所稱協助執行通訊之義務，指電信事業及郵政機關（構）應使其通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。」
「交通部電信總局應將本細則施行前經特許或許可設置完成之第一類電信事業之通訊系統及通訊網路等相關資料，提供與法務部調查局或內政部警政署評估其所需之通訊功能後，由法務部調查局或內政部警政署依第一類電信事業之業務及設備設置情形，向第一類電信事業提出需求，第一類電信事業即應依該需求，與法務部調查局或內政部警政署協商確定後辦理建置。
必要時，由交通部電信總局協助之。」
亦為行為時通訊保障及監察法施行細則第21條第1項及第2項所明定。
依上開規定，可知電信業者之協助義務係指電信業者有使其本身通訊之軟硬體設備具有配合執行通訊監察所需之功能，並於執行機關執行通訊監察時予以協助，必要時並應提供場地、電力及相關介接及本施行細則所定之其他配合事項。
至於通訊監察系統之建置為執行機關（法務部調查局或內政部警政署）之義務，電信業者僅有協助建置之義務。
是以，政府採購法與通訊保障及監察法之規範目的不同，後者並非前者之特別法，前者亦未對履行後者法定義務之採購有除外之規定，是以通訊保障及監察法雖對電信事業課有協助建置通訊監察之義務，然就此法定義務之履行如係依政府採購法之程序為之，仍屬政府採購法所稱採購而受其規範。
經查，內政部警政署刑事警察局建置GSM900行動電話監察系統，依政府採購法第22條第1項第2款規定辦理限制性招標，為主管機關行政院公共工程委員會95年8月11日工程企字第09500295730號函所是認，並依內政部警政署刑事警察局所訂定本案招標議價須知記載，本案招標採議價方式進行，亦與政府採購法第18條第4項規定：「本法所稱限制性招標，指不經公告程序，邀請二家以上廠商比價或僅邀請一家廠商議價。
」並無不合。
嗣由具第一類電信事業資格之上訴人進行議價而得標，並與內政部警政署刑事警察局簽訂「遠傳電信GSM900/1800行動電話通訊監察系統建置案」及「遠傳電信監察系統用戶資料庫擴充」二案之契約。
而依「遠傳電信GSM900/1800行動電話通訊監察系統建置案」所簽訂之91年7月30日行動電話通訊監察系統租賃契約書前言記載：「乙方（上訴人，下同）依甲方（內政部警政署刑事警察局，下同）所提需求擬定之建置計畫，經雙方協商確定後開始建置；
於建置完成後，請求甲方支付必要之費用。
……經陳奉行政院90年4月2日以台九十忠授一字第03073號函核定，雙方同意以資本租賃之方式，依政府採購法……及其主管機關訂定之規定訂定本契約」，第4條第1項約定：「本案租金係依據通訊保障及監察法第14條第3項之規定『必要費用』中有關監察軟體硬體設備計算，總計新臺幣壹億陸仟壹佰萬元整。」
亦即本件係採資本租賃方式，以建置通訊監察軟硬體設備之總價作為租金之全部，其費用名為必要費用實際上係依監察軟體硬體設備計算。
該契約係內政部警政署刑事警察局以對價之方式，要求上訴人為一定之給付或行為，雖上訴人因具有第一類電信事業資格而依法有協助建置通訊監察系爭之義務，然上訴人就此法定義務之履行係依政府採購法之程序為之，揆之首揭說明，係屬於政府採購法所稱採購而受其規範。
而依「遠傳電信監察系統用戶資料庫擴充」案所簽訂95年8月12日GSM900/1800監察系統監察用戶資料庫擴充採購合約書第13條約定：「爭議處理……一、……政府採購法第6章或第102條規定提出異議、申訴。」
第14條約定：「91年7月30日甲乙雙方所簽訂『GSM900/1800行動電話通訊監察系統租賃案』之規範及契約視為本契約之一部分，與本契約具有同等之效力。」
亦即基於上開91年7月30日行動電話通訊監察系統租賃契約書而為監察用戶資料庫擴充採購，同上理由，仍屬於政府採購法所規範之採購範疇。
上訴意旨以上開二契約實質內容為補償關係而非對價關係云云，指摘原判決違法，並非可採。
故上訴人既為依政府採購法得標之廠商，依法自負有僱用法定比例原住民之義務。
至行政院公共工程委員會89年9月14日工程企傳字第1780號函謂「就電信事業請求執行機關支付之必要費用辦理議價，其議價對象之選定，不適用政府採購法」，此與本件上訴人係依通訊保障及監察法提供服務，透過依政府採購法辦理限制性招標進行議價而得標之事實，並不相同，上訴意旨猶執該函主張：「遠傳電信GSM900/1800行動電話通訊監察系統建置案」及「遠傳電信監察系統用戶資料庫擴充」二案係上訴人依通訊保障及監察法履行法定義務及請求支付必要費用，無適用政府採購法云云，指摘原判決違法，為其一己主觀之見，亦非可採。
又上訴人另針對上開二案契約性質是否為行政契約之指摘，因與本院前開論述及本件判決結果無影響，故本院即無再予論究之必要，併此敘明。
（三）綜上所述，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無違背法令之情形，上訴人所指有無符合憲法平等原則、比例原則及欠缺實質關聯性原則疑義之問題，業如前述，本院認無停止訴訟程序聲請司法院大法官解釋之必要。
上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 侯 東 昇
法官 陳 金 圍
法官 楊 惠 欽
法官 胡 方 新
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 99 年 10 月 29 日
書記官 郭 育 玎
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