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最 高 行 政 法 院 判 決
100年度判字第2149號
上 訴 人 周石墩
周平和
周麗卿
周永濱
劉周惠
周永樟
周永楨
周惠釵
周惠霞
上九人共同
訴訟代理人 周仕傑 律師
被 上訴 人 行政院
代 表 人 吳敦義
輔助參加人 國防部陸軍司令部（原名陸軍總司令部）
代 表 人 李翔宙
訴訟代理人 黃桐
上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國100年1月6日臺北高等行政法院97年度訴字第2982號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、輔助參加人為辦理固本三號計劃，需用臺北市○○區○○○段253地號等土地，面積4.6486公頃，由國防部報經被上訴人61年8月10日臺61內字第7930號令核准徵收，並特許先行使用，後交由臺北市政府以61年10月7日府地四字第40529號公告。
上訴人周平和、周麗卿之父周樹木、上訴人周永濱、周永樟、周永楨、劉周惠、周惠釵、周惠霞之父周清泉、及上訴人周石墩，均為周出之子，即周保之孫，而周保所有之臺北市○○區○○○段759地號土地，亦為被上訴人前開核准徵收之範圍（系爭759地號，於徵收後併入同段270地號，經重測為臺北市○○區○○段○○段105地號，嗣該105地號復分割為105、105-1至105-13共14筆地號，經以重測○○○區○○○段759地號土地套疊重測○○○區○○段○○段105、105-5、105-9地號土地地籍示意圖，其坐落如原判決附圖所示105地號、105-5地號Ｃ部分、105-9地號Ｂ部分之範圍，下稱系爭土地），上訴人以周保未領取補償費，且系爭土地自始未使用，於95年5月9日、95年11月1日、96年10月8日、96年11月6日申請收回系爭土地。
案經臺北市政府以依土地登記簿記載，以系爭土地係於63年2月12日辦竣徵收所有權移轉登記，上訴人迄於95年5月9日始申請收回系爭土地，已逾土地法第219條第1項規定之請求權期限，經內政部陳報被上訴人，被上訴人遂以96年12月20日院授內地字第0960197724號（下稱原處分）函同意不予發還，臺北市政府即以96年12月26日府地4字第09632726700號函復上訴人。
上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠輔助參加人前以固本三號專案徵收系爭土地，作為兵工廠房使用，然需地機關僅設部分圍牆及大門，未建造廠房從事兵工廠業務，顯未依據徵收計畫使用。
訴願決定雖以依據臺北市政府68年會勘之結果，認定已按照徵收計畫使用，然所謂依據徵收計畫使用，必須依照原徵收計畫之內容，就徵收範圍內之全部土地加以認定，故有關原徵收計畫中有關系爭土地在該徵收計畫中作為何種用途使用，即關係系爭土地是否曾依照徵收計畫使用之重要關鍵，自有調查釐清之必要。
而依被上訴人所提出之徵收計畫書影本內容，系爭土地在固本三號計劃設施配置圖中係屬於道路及廠房之部分，然經上訴人所調閱相關之67年10月11日之系爭土地空照圖影本，系爭土地在67年當時係為林木及原始的農田，並無任何固本三號設施配置圖中做為道路或廠房使用之現象或情形，顯見系爭土地並未按照計畫使用。
另依輔助參加人所提出之「光育營區現有設施平面圖」，系爭土地上之建物應為編號「22」及「A50」之部分，然「國軍房屋基本資料卡」中於65年12月所取得之部分，均係屬於「A17」編號「005-016」部分，顯見編號「22」及「A50」部分於77年12月6日當時尚未興建，更可證明系爭土地於徵收後確實未經徵收機關使用。
㈡依土地登記簿記載，系爭土地係於63年2月12日辦峻徵收所有權移轉登記，依據土地徵收條例第61條、78年12月30日修正公布前土地法第219條及內政部91年8月23日台內地字第0910009834號函之規定，其請求收回土地之請求權期限，應自徵收完畢後1年仍未依照原定徵收計畫使用之時點開始起算，故最早應自64年2月12日起算15年至79年2月12日止。
然查周清泉曾於68年以前即向臺北市政府申請收回土地，此有臺北市政府70年4月16日70府地4字第15149號函可參，顯見周保之繼承人早於前述請求權期限屆滿前即已正式申請收回被徵收之土地，自無逾越期限申請之問題。
㈢又臺北市政府徵收系爭土地時，係以周保為徵收補償費之發放對象，然周保早於日據時代昭和4年即已去世，此為徵收機關臺北市政府所明知，則臺北市政府以「周保」為對象提存土地徵收補償費，顯不發生提存或清償之效力，自難認徵收補償已發給完竣，依此而論，相關之請求收回土地期限亦應尚未屆滿。
㈣臺北市政府68年10月16日邀集國防部等單位辦理訴外人陳金龍請求發還土地現場勘查，獲得結論「除陳金龍土地外，其餘部分均已按計畫使用」，然查該次參與勘查之人均屬於用地單位或是徵收機關，其所做成之勘查紀錄是否公正已非無疑等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分；
並請准予上訴人收回如原判決附圖所示臺北市○○區○○段○○段105地號、105-5地號（C）部分及105-9地號（B）部分土地。
三、被上訴人則以：㈠依土地徵收條例第61條、78年12月30日修正前土地法第219條規定及內政部83年5月3日台（83）內地字第8377377號函釋意旨，得收回土地之原因事由發生日是在78年12月30日土地法第219條修正生效以前，請求收回土地之期限自該原因事由發生之日起15年內。
本案係61年公告徵收之工程，上訴人等自95年5月9日起始陸續向臺北市政府申請收回被徵收土地，已逾請求權期限，原處分同意不予發還，依法並無違誤。
㈡周清泉及上訴人周石墩及訴外人許再興等共9人於70年申請收回被徵收土地，案經被上訴人依臺北市政府68年10月29日府地四字第39644號函、71年12月23日71府地四字第53367號函（該函並副知周清泉等）及臺北市政府地政處71年12月29日北市地4字第49889號函之說明，以72年1月24日72台內地字第135447號函就陳金龍等人所提之申請核定不予發還。
臺北市政府復以72年2月2日府地四字第3545號函通知陳金龍及周清泉等人。
惟周清泉及上訴人周石墩僅為周保之部分繼承人，未會同其他繼承人全體申請，尚不符合民法第828條規定。
㈢依臺北市政府68年10月16日邀集國防部、陸軍總司令部、聯勤總司令部、聯勤206兵工廠等單位辦理訴外人陳金龍等申請發還聯勤固本三號工程徵收土地現場勘查之結論、被上訴人71年11月25日台71內字第20049號函處理本徵收案訴外人陳金龍之訴請發還土地案及最高法院65年度台上字第1665號判決內容，均足證輔助參加人於徵收完畢時曾著手使用，僅因受部分土地所有權人陳金龍阻撓無法繼續施工，致部分土地於65年民事訴訟當時尚未使用。
依本案工程整體觀之，系爭土地確已依徵收計畫使用，不符合收回之要件。
㈣依司法院院字第2704號解釋及釋字第110號解釋，徵收補償費是否發放係屬徵收處分是否失效問題，與申請收回被徵收土地無涉等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠輔助參加人為辦理固本三號計劃，需用臺北市○○區○○○段253地號等土地（含重測前同段759地號土地），面積共4.6486公頃，經國防部報由被上訴人核准徵收，並交由臺北市政府公告等情，有被上訴人61年8月10日臺61內字第7930號令（原處分卷第6頁）、臺北市政府61年10月7日府地4字第40529號公告（原處分卷第19頁）、聯勤第44兵工廠固本3號工程用地徵收清冊（原處分卷第18頁）、臺北市土地登記簿（原處分卷第23頁）附卷可稽。
而重測前臺北市○○區○○○段759地號土地，所有權登記為周保所有，上訴人周平和、周麗卿之父周樹木、上訴人周永濱、周永樟、周永楨、劉周惠、周惠釵、周惠霞之父周清泉及上訴人周石墩，均為周出之子，即周保之孫等情，亦有繼承系統表可稽，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
㈡本件應審酌之爭點為上訴人申請收回被徵收土地之請求權，是否已罹於時效？系爭土地有無依核准計畫使用？被上訴人以周保為對象辦理徵收是否有據？原處分是否適法？經查：⒈上訴人申請是否罹於時效部分：本件徵收係於土地徵收條例施行前，經被上訴人於61年8月10日以臺61內字第7930號令核准，故依土地徵收條例第61條規定，自應依施行前之規定辦理，而行為時即78年12月29日修正前土地法第219條規定，雖無聲請收回時效之規定，依目前實務之通說應類推適用民法15年時效之規定（改制前行政法院52年判字第345號判例參照），故內政部83年5月3日台（83）內地字第8377377號函釋意旨，以得收回土地之原因事由發生日是在78年12月29日土地法第219條修正生效以前，請求收回土地之期限自該原因事由發生之日起15年內。
核無違請求權時效之規範意旨，當可援用。
經查，本件係於61年間公告徵收，上訴人遲至95年5月9日起始先後向臺北市政府申請收回被徵收土地，核已逾15年之請求權期限，故被上訴人不予發還，洵無違誤。
上訴人雖以周保之子周清泉及上訴人周石墩前已於70年間提出收回被徵收土地之申請，係被上訴人怠於准駁，故本件應未罹於時效云云，惟查，周清泉及上訴人周石墩前雖曾以周保繼承人之名義，向臺北市政府地政處申請收回被徵收土地，有申請書在卷可參（原處分卷第140、166頁），惟業經被上訴人同意臺北市政府不予發還意見，而由臺北市政府地政處函覆等情，有該處71年12月29日北市地四字第49889號函、72年2月2日72府地四字第3545號函附卷可憑（原處分卷第129-130頁、第134-135頁），是以上訴人主張周清泉及周石墩之申請，未獲被上訴人回覆，已難遽採。
且以周清泉及周石墩既早在70、71年間即申請收回土地，如未獲回覆，焉有不持續追蹤，反而在事隔20餘年後再爭執被上訴人未予函覆之理？況同一徵收計畫之另位土地所有權人陳金龍、陳寶全，於被上訴人決定不予發還土地後，尚循序提起訴願、再訴願等行政救濟程序，有相關訴願決定書附於原處分卷可憑，益證上訴人主張周石墩、周清泉之申請未經作成決定，上訴人僅係承受該未完成之行政程序，並未逾時效一節，尚難採信，從而被上訴人認定本件上訴人已逾申請時效，應無不合。
⒉縱認本件上訴人可承受周石墩、周清泉於70年間之申請程序，然就系爭土地有無依核准計畫使用一節，經查：系爭土地經輔助參加人申請徵收，作為聯勤44兵工廠軍事工業設施用途，計畫名稱為固本三號計劃，此有陸軍總司令部徵收土地申請表、徵收土地地籍圖、徵收土地清冊、設施配置圖在卷可稽（原審卷第95-113頁）。
而依輔助參加人於原審審理中，提出該計畫用地現保管單位（光育營區）之國軍房屋、建築物基本資料卡以觀，65年12月間即有宿舍、警衛宿舍、辦公室、廠房、會客室、泵浦房、廁所等房屋之興建；
另有門亭、水池、圍牆、電動大門、變電亭位、變電所、儲水池、車棚、水溝、籃球場、瞭望台、崗亭、地下儲油池、道路等建築物之興設，且其經費來源均註明為63年度固本三號興建廠房專案款，足見系爭被徵收土地，已依核准計畫使用之事實。
上訴人雖主張系爭房屋建物基本資料卡均係事後於77年間製卡，不足採認云云，惟查前開資料雖係於77年12月6日製卡之房屋及建物基本資料，惟其詳列房屋建物編號、種類、面積、建造經費來源及經辦建造單位，顯見係輔助參加人作為經常性內部管理之用，而非臨訟編製，故上訴人否認其實質真正，尚非可採。
且依行政院農業委員會林務局（下稱林務局）67年1月11日之航空測量照片，系爭土地上確已明顯可見有數棟房屋設施，與前開基本資料卡所載，前述房屋及建築物已於65年間即興建取得，亦無矛盾，故上訴人主張系爭土地徵收後未依計畫使用，應非可採。
且查，臺北市政府前就固本三號計畫用地之另位土地所有權人陳金龍等申請收回被徵收土地案，曾於68年10月16日會同國防部相關單位現場勘查，其勘查結果亦認定固本三號計劃徵收之土地，除陳金龍土地外，其餘部分均已按計畫使用等情，有68年10月16日現場勘查紀錄可稽（原審卷第55-56頁），而就陳金龍、陳寶全未能遷讓房屋部分，陸軍總司令部亦提起民事訴訟主張權利，此有臺灣臺北地方法院64年度訴字8466號、臺灣高等法院65年度上字第213號、最高法院65年度台上字第1665號民事判決書附於原處分書可憑，故該計畫被徵收土地，除前開經占用未能排除外，無未依核准計畫使用之情形，應可認定。
上訴人雖以系爭勘查紀錄並無當事人參加，其真實性顯有不足云云，然依前述67年航空測量圖顯示已有多棟○○○區○○路以觀，該固本三號計劃確已開始實行，應可認定。
上訴人雖復主張周保原有系爭土地，於67年之航空測量照片，仍為林木及原始農田，並無任何固本三號設施配置圖中作為道路或廠房使用之情形，因認該土地未依計畫使用云云，惟查，所謂「不依核准計畫使用」或「不實行使用」，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨，業經司法院釋字第236號解釋在案，本件固本三號計劃乃屬國防設施，依計劃設施配置圖以觀固有標明設施位置及編號，惟因其僅係計劃性質，故徵收當時尚無細部計畫資料，如房屋面積、道路及附屬建物之標示，此可由該配置圖僅標示主要設施位置而無相關輔助說明可知，而圖內各項設施以外空地、道路之留設，應係初期規劃，衡情應依該計畫用途，係作為國防軍事設施之兵工廠，考量安全及區域內部需求，依實際情形循序為細部規畫使用。
故所謂核准之計畫目的，應係指就該計畫整體而論，依本件徵收土地經核准之計畫，即為整體供作兵工廠之國防設施，並非就徵收之各筆土地，有其個別計畫，故周保所有土地，固可能其上並無設施存在，然不影響其作為兵工廠範圍附屬空間之必要性，是上訴人尚不得以該土地上未有實際設施存在，即割裂認定系爭土地未依核准計畫使用。
是以上訴人主張本件未依核准計畫使用，無非係爭執單筆土地無特定設施存在，然上訴人未就全體被徵收土地而為觀察，故其主張，尚難憑採。
⒊上訴人雖另主張周保於徵收時早已過逝，被上訴人以周保為對象所為之徵收或提存，不生效力云云，惟查，重測前系爭土地之所有權人為周保，此有土地登記簿可憑，依行為時土地法施行法第56條規定，被上訴人以周保為對象核准徵收，並由臺北市政府通知及辦理相關補償費之發放，於法並無不合，且此與上訴人得否申請收回被徵收土地，誠屬二事，並無關聯，故上訴人此部分之主張，亦非可採。
㈢綜上所述，上訴人主張均非可採，被上訴人依臺北市政府報請內政部轉陳意見，核定否准上訴人收回被徵收土地之申請，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而，上訴人訴請判決如其聲明所示，為無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴；
並敘明本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列。
五、本院查：㈠按「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定辦理。」
土地徵收條例第61條定有明文。
次按行為時即78年12月29日修正前土地法第219條規定：「徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」
次按「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』
所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。
行政法院68年判字第52號判例及行政院53年6月30日臺53內4534號令，即係本此意旨，與憲法第15條並不牴觸。」
有司法院釋字第236號解釋可資參照。
㈡依據前揭土地徵收條例第61條之規定，有關土地徵收條例公布施行「前」公告徵收之土地，原土地所有權人申請收回之案件，依前開規定，仍依施行前之相關規定辦理。
查本件徵收經被上訴人於61年8月10日以臺61內字第7930號令核准，並由臺北市政府以61年10月7日府地四字第40529號公告在案，為原審依職權認定之事實，亦為兩造所不爭。
依上引行為時即78年12月29日修正前土地法第219條之規定，上訴人於徵收後主張收回其土地，應符合該徵收土地不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用為要件；
倘徵收土地並無不依核准計畫使用，亦無徵收完畢1年後不實行使用之情事，上訴人即不得請求收回。
㈢次查原判決就系爭土地經輔助參加人申請徵收，作為聯勤44兵工廠軍事工業設施用途，計畫名稱為固本三號計劃，而依輔助參加人提出該計畫用地現保管單位（光育營區）之國軍房屋、建築物基本資料卡以觀，65年12月間即有宿舍、警衛宿舍、辦公室、廠房、會客室、泵浦房、廁所等房屋之興建；
另有門亭、水池、圍牆、電動大門、變電亭位、變電所、儲水池、車棚、水溝、籃球場、瞭望台、崗亭、地下儲油池、道路等建築物之興設，且其經費來源均註明為63年度固本三號興建廠房專案款，足見系爭被徵收土地，已依核准計畫使用之事實。
且依林務局67年1月11日之航空測量照片，系爭土地上確已明顯可見有數棟房屋設施，與前開基本資料卡所載，前述房屋及建築物已於65年間即興建取得，亦無矛盾，故上訴人主張系爭土地徵收後未依計畫使用，應非可採。
且查，臺北市政府前就固本三號計畫用地之另位土地所有權人陳金龍等申請收回被徵收土地案，曾於68年10月16日會同國防部相關單位現場勘查，其勘查結果亦認定固本三號計劃徵收之土地，除陳金龍土地外，其餘部分均已按計畫使用等情，有68年10月16日現場勘查紀錄可稽（原審卷第55-56頁），而就陳金龍、陳寶全未能遷讓房屋部分，陸軍總司令部亦提起民事訴訟主張權利，此有臺灣臺北地方法院64年度訴字第8466號、臺灣高等法院65年度上字第213號、最高法院65年度台上字第1665號民事判決書附於原處分書可憑，故該計畫被徵收土地，除前開經占用未能排除外，無未依核准計畫使用之情形，應可認定；
且所謂核准之計畫目的，應係指就該計畫整體而論，依本件徵收土地經核准之計畫，即為整體供作兵工廠之國防設施，並非就徵收之各筆土地，有其個別計畫，故周保所有土地，固可能其上並無設施存在，然不影響其作為兵工廠範圍附屬空間之必要性，是上訴人尚不得以該土地上未有實際設施存在，即割裂認定系爭土地未依核准計畫使用，上訴人主張本件未依核准計畫使用，無非係爭執單筆土地無特定設施存在，然上訴人未就全體被徵收土地而為觀察，故其主張，尚難憑採等情，均已敘明其證據取捨、認定事實及得心證之理由，並無違反證據法則或論理法則等情事，亦與前揭司法院釋字第236號解釋意旨相符。
本件徵收土地既無不依核准計畫使用，復無徵收完畢1年後不實行使用之情事，上訴人請求收回，與前引78年12月29日修正前土地法第219條規定不合，即屬無從准許，被上訴人否准上訴人申請發還，尚無不合。
原判決因而維持訴願決定及原處分，駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
㈣上訴意旨主張原判決係以徵收目的為判斷之基準與依據，並非以依徵收目的所為土地使用之規劃來作為判斷依據，原判決顯係誤解並擴大司法院釋字第236號解釋之範圍，其適用法規顯有不當之情形；
又依據被上訴人所提出之固本三號計劃設施配置圖，系爭土地屬於道路及廠房之規劃設計，然經上訴人調閱相關之67年10月11日之系爭土地空照圖影本，系爭土地在67年當時係為林木及原始農田，並無任何固本三號設施配置圖中做為道路或廠房使用之現象或情形，顯見系爭土地若依據原徵收目的之規劃來判斷，並未按照計畫使用，依據釋字第236號解釋，已屬於整體認定「不依核准計畫使用」或「不實行使用」之情形，原判決未依據此一標準認定，卻改依據徵收之目的來加以認定，顯係擴大解釋司法院釋字第23 6號解釋之適用範圍，其適用法規顯有不當云云；
惟核上開上訴理由，無非係上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則、經驗法則或證據法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。
至上訴意旨另主張周保之繼承人周清泉曾於68年以前即向臺北市政府申請收回土地，而臺北市政府72年2月2日72府地四字第3545號函確未合法送達予周清泉及上訴人周石墩，應認尚處於申請收回之程序，自無罹於時效之情形；
又臺北市政府以已死亡之周保為對象提存土地徵收補償費，顯不發生提存或清償之效力，自難認徵收補償已發放完竣，自不生已完成補償之效力，故就補償是否已發放完竣之爭點，自有再行調查之必要云云；
依前揭說明，上訴人請求收回被徵收土地既與前引78年12月29日修正前土地法第219條規定之要件不合，而屬不應准許；
上訴人上揭主張，均與其在原審之訴應受駁回之判決結果不生影響。
綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴，核無不合。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 100 年 12 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 姜 素 娥
法官 吳 慧 娟
法官 許 瑞 助
法官 李 玉 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 100 年 12 月 9 日
書記官 楊 子 鋒
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