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最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第39號
上 訴 人 邱瑞騰
訴訟代理人 鐘登科 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 江宜樺
上列當事人間確認土地徵收處分無效事件，上訴人對於中華民國100年7月21日臺中高等行政法院100年度訴字第54號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣彰化縣彰化市公所為辦理彰化市都市計畫公（兒）四號工程，需用彰化縣彰化市○○段16-8地號等9筆土地（包括上訴人所有同段688-2地號土地，面積15公畝29平方公尺，應有部分16分之9，下稱系爭土地），由彰化縣政府報經臺灣省政府，以民國77年7月25日77府地四字第70991號函核准徵收（下稱原徵收處分），彰化縣政府並以81年10月22日彰府地權字第42816號函公告徵收，復以81年11月26日彰府地權字第47020號函通知土地所有權人於81年12月3日領取徵收補償費在案。
嗣因彰化縣政府未依法按公告徵收時上訴人土地登記簿所載住所（南投縣鹿谷鄉鹿谷村5鄰中厝巷11號）合法送達，通知上訴人領取徵收補償費新臺幣14,048,048元（下稱系爭補償費），或使上訴人得於法定期間內依法聲明異議，致使上訴人未於法定15日之期限內領取系爭補償費（上訴人於85年7月12日始領訖系爭補償費）。
嗣上訴人於86年6月25日向彰化縣政府主張因住址通知錯誤之疏失，致其遲延領取系爭補償費，訴請國家賠償其損害並給付法定遲延利息，經臺灣彰化地方法院86年度國字第6號民事判決、最高法院89年度台上字第644號判決命彰化縣政府應賠償因遲延給付補償費之遲延利息。
上訴人復於86年7月18日向彰化縣政府主張本件徵收因程序違法而失效，應重新辦理徵收，經該府以86彰府地權字第136378號函覆歉難辦理等語。
上訴人不服，提起訴願，經內政部於87年5月19日以台（87）內訴字第8703145號訴願決定書認「本件彰化縣政府既非徵收核准機關，未將再訴願人（即上訴人）之聲請移由臺灣省政府地政處處理，乃竟予以否准，原決定未審及此亦有欠洽」等由，決定將原決定及原處分均撤銷，由原處分機關另為適法之處理。
經彰化縣政府移請原徵收核准機關臺灣省政府地政處核處，惟經該處以87年7月30日八七府地二字第163935號函駁回上訴人之申請。
上訴人循序提起訴願及再訴願均遭駁回，提起行政訴訟，經本院90年度判字第2125號判決再訴願決定及訴願決定均撤銷，著由訴願機關另為適法處置。
經被上訴人91年5月7日台內訴字第0900008754號訴願決定將臺灣省政府87年7月30日八七府地二字第163935號函處分撤銷，由原處分機關（由被上訴人承受該部分業務）另為適法之處分。
被上訴人於91年11月27日重為處分，以台內地字第0910064612號函復上訴人略以，案經被上訴人土地徵收審議委員會第62次會議審議，審議結果核認當事人已同意延期發給補償費，而為阻卻徵收失效之事由，本案應無徵收失效等語。
上訴人不服，提起訴願，行政院以92年9月18日院台訴字第0920089842號訴願決定書，為「訴願駁回。
內政部91年11月27日台內地字第0910064612號函之行政處分不當」之決定，上訴人不服，提起行政訴訟。
循經本院以被上訴人違反行政訴訟法第216條第2項之規定，以96年度判字第1137號判決「原判決關於駁回上訴人（即本件上訴人）於原審之撤銷訴訟及該訴訟費用部分均廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷」被上訴人不服，提起再審，經本院於98年8月21日以98年度判字第966號判決駁回。
嗣經被上訴人土地徵收審議委員會第235次會議決議「應無徵收失效」，並依土地徵收條例施行細則第22條之規定，於99年5月31日以台內地字第0990113006號函告彰化縣政府，並請彰化縣政府於99年6月4日以府地權字第0990132926號函知上訴人。
上訴人於99年7月2日主張依本院96年度判字第1137號判決結果，請求被上訴人重新為徵收處分，並以被上訴人應作為而不作為，依訴願法第2條提起訴願；
並於99年7月15日以請求書提出訴願請求事項，請求確認原徵收處分因徵收失效而致原徵收處分無效，並主張被上訴人應重新徵收其持分所有之系爭土地。
嗣經行政院99年12月14日以院台訴字第0990106784號訴願決定「訴願不受理」，並將上訴人99年7月15日訴願書，併請求確認原徵收處分無效部分，交被上訴人辦理。
被上訴人即以99年12月29日台內地字第0990251669號函請彰化縣政府就上訴人所提請求確認原徵收處分無效乙案，研具徵收是否無效之意見，連同有關案卷及參考資料送被上訴人憑辦。
因彰化縣政府未即時函復，被上訴人未及於法定期限內為確答，上訴人遂提起本件行政訴訟，請求確認判決確認前臺灣省政府（該部分業務嗣由被上訴人承受）所作成核准徵收上訴人所有系爭土地之徵收處分無效，經原審法院判決駁回其訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：按司法院釋字第516號解釋、土地法第233條規定意旨，土地徵收補償費應於公告期滿後15日內發給之，若逾期未發給，徵收土地核准案失其效力，係使已確定之徵收處分溯及發生失效之結果。
且依上開解釋、規定意旨，未合法發給徵收補償費時，徵收土地之處分即屬當然、自始、確定無效。
是以，本件徵收處分業因未於法定15日期限內發給補償費而自始當然確定無效。
又依本院90年度判字第2125號判決意旨，本件徵收處分已因當初發放補償費時，未於法定公告期滿15日內通知上訴人並發放補償費完畢，而失其效力；
換言之，原徵收處分業因具違法事由而無效。
本院96年度判字第1137號判決亦認原徵收處分屬已失效之行政處分，且不因上訴人已領取系爭補償費及受領損害賠償而轉變為有效。
詎料被上訴人仍於99年5月31日函告彰化縣政府，並請彰化縣政府轉知上訴人，認為原徵收處分未失效，且拒絕重新辦理徵收，顯與上開本院90年度判字第2125號判決及96年度判字第1137號判決意旨相違。
被上訴人一再藉詞主張原徵收處分仍有效，拒絕重新辦理徵收，又持續無權占用系爭土地，顯係侵害上訴人就系爭土地之所有權權利，並使上訴人處於不確定之法律狀況，而有即受確認判決之法律上利益，且上訴人於99年7月15日以請求書請求被上訴人確認原徵收處分無效，被上訴人並未於請求後30日為確答，另依被上訴人於99年9月2日就上訴人99年7月2日提起訴願之答辯書內容，可知被上訴人亦不認為原徵收處分無效，則上訴人自得依行政訴訟法第6條第1項、第2項之規定，提起確認原徵收處分無效之訴云云。
三、被上訴人則以：無效係指法律行為自作成之日起即不生效力；
失其效力則指法律行為作成時已發生效力，僅因嗣後特定事由，而使其效力向（特定事由發生後之）將來喪失效力。
土地徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，致徵收處分失其效力，係指向後失效而言，與徵收處分之無效，尚屬有別。
又當國家作成徵收補償處分，且已備妥徵收補償款，並作成發價通知，即使部分發價通知針對少數受補償人有未經合法送達之情形，但整體而言，國家已對外表明，其有發給人民徵收補償費之公法上效果意思存在，並處於無從撤回之地步。
此時原來之徵收補償法律關係即轉換為「金錢給付義務」，人民不能再主張徵收處分失其效力，而國家亦不能毫無理由撤回發價之意思表示。
是以，本件彰化縣政府對同一徵收處分中大部分之受領補償人均已為合法之通知並發價完畢，雖因彰化縣政府以土地登記簿上之住所記載之舊址寄送，以致未能為上訴人收受，然國家之補償發價意思表示已無從撤回，原來之徵收補償法律關係即轉換為「金錢給付義務」，即已無徵收失效之情形。
且本案雖因彰化縣政府寄送通知作業錯誤，致上訴人遲至85年7月12日始領訖該補償費，惟領取當時並未主張徵收失效，依司法院釋字第110號解釋意旨，應解為屬土地所有人同意延期繳交之情形。
況上訴人另依國家賠償法之規定訴請彰化縣政府賠償遲延給付補償費之損害，並加付法定遲延利息，循經最高法院89年度台上字第644號判決命彰化縣政府應賠償因遲延給付補償費之遲延利息；
其因彰化縣政府之作業疏失所生之損失，即已獲填補。
是以，上訴人之作為於外觀及事實上，均足以認定上訴人承認本件徵收處分有效之意思表示，則上訴人再主張徵收失效，其行使權利與其先前行為矛盾，即有違誠實信用原則，而構成權利濫用。
況上訴人因彰化縣政府之行政疏失致遲延受領所受之損害業經填補，若因此即認有徵收失效而需重新辦理徵收，將對國家社會公益造成重大損害等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「行政處分無效」，係指行政處分因具有重大明顯之瑕疵，而自始、當然、確定的不生效力，為行政程序法第111條所明定。
至若徵收土地應補償之地價及其他補償費，未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力，固經司法院釋字第110、516號解釋在案。
姑不論本件有無司法院釋字第110號解釋所稱「經土地所有人同意延期繳交有案」之情形，惟其所指「徵收土地核准案失其效力」，參酌司法院33年院字第2704號解釋意旨：「法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決。
尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力。
土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」
其法律效果應係指「向後失效」而言。
蓋徵收處分公告後，依行為時土地法第230條規定，需用土地人得為種種行為，為不使該行為之法效果受影響，故乃採向後失效之見解。
再者，就法律行為喪失效力之時點而言，前者係指法律行為自作成之日起即不生效力；
後者則指法律行為作成時已發生效力，僅因嗣後特定事由，而使其效力中斷，該法律行為係向（特定事由發生後之）將來喪失效力。
因此土地徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，致徵收處分「失其效力」之意義，與行政處分之「無效」，尚屬有別。
從而上訴人以彰化縣政府於徵收公告期滿之法定期間內，未合法發給補償費為由，對被上訴人訴求確認系爭土地之徵收處分「無效」之訴，自非適法，委無可採等由，判決駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨略謂：按土地法第233條之規定及司法院釋字第516號解釋意旨，可知徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，若逾期未發給，徵收土地核准案應失其效力，且係使以確定之徵收處分溯及發生失其效力之結果。
另上開司法院解釋理由書中更明確揭示，「是否依法發給補償費」與「徵收土地處分是否有效」兩者間，係具不可分之一體性，換言之，未合法發給補償費時，徵收土地之處分即屬無效，且係當然、自始、確定無效。
原審判決參酌司法院33年院字第2704號解釋，認為原徵收處分因土地徵收補償費未於公告期滿後15日內發給，僅生效後失其效力之法律效果，顯與司法院釋字第516號解釋意旨相悖，且未說明「從此失其效力」之具體理由，而有判決不適用法規或適用不當及判決不備理由之違背法令。
另依原審判決「向後失其效力」之解釋，勢必導向在徵收處分失效前，需用土地人未發給補償費，卻得合法使用或占用徵收土地之結果，顯與土地法第233條之規定及司法院釋字第516號解釋意旨相違；
且當原土地所有權人已遵照規定拆除或拆遷完畢，其在徵收處分失效前所受之損害將求償無門。
再者，被上訴人雖已於事後補發系爭補償費予上訴人，但已造成上訴人因不可歸責於己之事由，逾法定救濟期間而無從對補償費之數額聲明異議，若仍認徵收處分僅向後失其效力，不啻認為徵收行為與補償數額之核發均為有效，且上訴人不得異議及救濟，顯難謂公允，而徒增法律關係之複雜，難謂符合土地法第233條規定之意旨，亦與憲法第15條保障人民財產權之精神相悖。
再者，原審判決僅說明徵收處分「失其效力」與行政處分「無效」之區別，並未說明本件應涵攝於何種法律效果，逕予駁回上訴人之請求，顯有判決不備理由之違背法令云云。
六、本院按：㈠徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，行為時土地法第233條前段定有明文。
而需用土地人未於法定期限內（即公告期滿15日內）繳交補償費轉由主管機關發給完竣，其效力為何﹖參酌司法院釋字第110號解釋：「徵收土地核准案……應從此失其效力」，司法院釋字第516號：「……徵收土地核准案，即應失其效力」等意旨，應認該徵收土地核准案，從此失其效力。
而徵收土地核准案失效之法律性質，為「類同附解除條件之行政行為，於該失效之基礎事實（需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣）成就時，當然發生該徵收案從此失其效力之法律效果。」
（本院92年8月份庭長法官聯席會議決議參照），足見核准徵收處分及徵收補償處分生效後，以需用土地人未於法定期限內（即公告期滿15日內）繳交補償費轉由主管機關發給，作為解除條件，於解除條件成就時，核准徵收處分及徵收補償處分喪失其效力，且所謂「從此失其效力」，依解除條件成就之法理，除非法律有特別規定或當事人有特別約定外，原則上應係指於法定期限屆滿翌日起向後失其效力，並無溯及效力。
上訴人主張徵收土地應補償之地價及其他補償費，未於公告期滿後15日內發給者，確定之徵收處分溯及發生失其效力之效果云云，尚非可採。
㈡又行政處分無效與行政處分失其效力不同，行政處分無效，係指行政處分具有重大明顯瑕疵，自始、當然、確定之不生效力；
行政處分失其效力，則指行政處分作成時已發生效力，嗣後因特定事由，而使其效力向將來喪失效力。
因此，如認徵收處分無效，應依行政訴訟法第6條第1項提起確認行政處分無效之訴；
至於徵收處分失其效力者，應依同條項提起確認徵收法律關係不存在訴訟（本院100年1月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。
經查，本件原審受命法官於準備程序及審判長於言詞辯論程序，就需用土地人未於法定期限內（即公告期滿15日內）繳交補償費轉由主管機關發給完竣，其徵收處分為失效，上訴人主張無效有無依據，向上訴人闡明，上訴人仍主張自始無效，堅持提起本件訴訟（見原審卷第75頁、第86頁），足見原審法院已盡闡明之義務，從而，原審法院以本件徵收處分並無無效情事，駁回上訴人所提確認徵收處分無效之訴，於法尚無不合。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 林 金 本
法官 陳 國 成
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 1 月 12 日
書記官 葛 雅 慎
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