最高行政法院行政-TPAA,101,判,70,20120119,1

最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第70號
上 訴 人 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 林石猛 律師
蔡坤展 律師
被 上訴 人 吳貴南
被 上訴 人 吳寬德
被 上訴 人 吳謙仁

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國100年8月23日
高雄高等行政法院99年度訴更一字第30號判決，關於其不利部分，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣被上訴人共有高雄縣（已改制為高雄市，下稱高雄縣）大寮鄉（已改制為大寮區，下稱大寮鄉○○○段1082地號土地（下稱系爭土地），面積157.84平方公尺，經上訴人於96年10月17日府地權字第960240186號公告徵收作為交通部公路總局辦理臺一線鳳山至屏東段381k＋473-382k＋250.8拓寬改善工程用地。
被上訴人對地價補償有異議，於公告期間即96年11月間提出異議書，請求依95年度之公告土地現值加4成計算地價補償費。
上訴人提交高雄縣地價及標準地價評議委員會（下稱地價評議委員會）以96年12月27日96年第4次會議復議作成決議：「大寮鄉第15、16及568區段96年公告土地現值復議維持分別為每平方公尺新臺幣（下同）33,000元、35,000元、26,270元，照案通過。」
上訴人乃於97年1月10日以府地權字第0970013184號函復被上訴人。
被上訴人不服，循序提起行政訴訟，請求判決撤銷訴願決定及原處分；
上訴人應依95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成作成徵收地價補償之處分，並補發不足之金額。
經原審法院於97年9月16日以97年度訴字第442號判決駁回，被上訴人不服，提起上訴，經本院99年9月2日99年度判字第871號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理。
經原審法院審理結果，於100年8月9日以99年度訴更一字第30號判決將訴願決定及原處分撤銷，同時諭知上訴人對於被上訴人96年11月異議書之申請，應按該件判決之法律見解作成適法之處分，並駁回被上訴人其餘之訴。
上訴人對於其不利部分，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張︰由上訴人所屬地政局人員撰寫之「高雄縣95年之地價動態」及「高雄縣96年之地價動態」報告以觀，95年至96年系爭土地所在之大寮鄉土地價格，均維持平穩發展，系爭土地95年度之公告土地現值為每平方公尺52,000元，於本件徵收當期之96年度公告土地現值竟降為每平方公尺35,000元，其降幅高達32.69％，明顯與地價動態調查報告不符。
又比較大寮鄉○○○段3855-56、3855-85地號土地（同屬自大寮鄉○○○段3855地號土地分割而來）95年及96年度公告土地現值，未被徵收且較偏僻之翁公園段3855-56地號土地，於同一時段降幅為4.3%，位在鳳屏一路上較為繁榮之被徵收之翁公園段3855-85地號土地，降幅卻超過32.69％。
再觀之被徵收之後庄村後庄段1152地號土地及中庄村翁公園段3855-22地號土地，95年度公告土地現值皆為每平方公尺52,000元，而在次年即徵收當期之96年度皆大降為35,000元，降幅皆達32.69％，反觀同屬後庄村、中庄村之其他「鄉道」之非徵收土地，其在95年、96年間公告土地現值則大部分未降，可知上訴人在徵收當期之96年度，故意將被徵收土地之公告土地現值大幅降低32.69％，以達其低價徵收之目的。
且本件徵收土地位在省道台一線鳳屏公路兩旁，不論土地使用、交通運輸、自然條件、土地利用現況及其他條件，均合乎繁榮路段之要件，其地價一向均較鄰近土地為高，符合地價調查估計規則第18條第2項之規定，自應劃設為「繁榮街道路線價區段」，上訴人竟以「一般路線價區段」為認定，實有違誤。
另就系爭土地87年至96年度之公告土地現值與內政部歷年公告土地現值調幅表，對照比較，雖90年至94年度高雄縣土地之公告土地現值調幅略降，但系爭土地之公告土地現值並未大幅降低，其中92年至93年度調幅降9.57％，然公告土地現值僅降6％，而95年至96年度公告土地現值竟大降32.69％。
又自95年起，公告土地現值調幅已開始調升，徵收當年即96年度之公告土地現值調幅即調升0.64％，公告土地現值調幅既然調升，何以96年度系爭土地之公告土地現值不升反降，自不符比例原則、公平正義原則及衡平原則；
況依行政院97年5月2日院台經字第0970014033號函訂定之「辦理重大公共建設計畫用地範圍地價調整注意事項」（下稱地價調整注意事項）第6點之規定及內政部97年5月2日台內地字第0970076502號函意旨，系爭土地96年度之公告土地現值，應較95年度為高，是上訴人96年度公告土地現值之核定，顯有違誤。
又上開注意事項，行政院雖係於本件徵收後始函頒，然該注意事項之原則，乃法理之當然，自應適用。
且本件徵收若依95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加4成徵收，其土地徵收補償費總額為863,340,913元，再加上拆除地上建物補償費，與交通部公路總局95年陳報交通部之用地費10.53億元相近（行政院95年12月20日院台粧專字第0950060489號函參照），是本件徵收原計畫至少按95年度之公告土地現值每平方公尺52,000元加4成徵收，乃極為明顯。
上訴人顯然係為徵收土地，故意大幅調降公告土地現值，以達低價徵收之目的。
再者，上訴人以系爭土地無買賣實例及收益實例，選取第1○○○區段○○○○段2351-6、2351-8地號土地，及第44○○○區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例作為估計系爭土地所屬區段地價第16地價區段公告土地現值之依據。
惟前2筆土地與系爭土地同屬緊鄰省道台一線之鳳屏路旁，或可認為係使用分區或編定用地○○○區段○○○○○○○道之四維路上，與系爭土地之使用分區或編定用地，應為不同，是上訴人未提出2個以上使用分區或編定用地相同之區段，作為評定依據，自與地價調查估計規則第21條第1項之規定有違；
又磚子段2351-6及2351-8地號土地之買賣實例，並未有俗稱私契之土地買賣契約書以證該2筆買賣之實例總價額，地價評議委員會依上開買賣實例所為之評定，即屬不當云云。
為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人應依95年度公告土地現值每平方公尺52,000元加4成作成徵收地價補償之處分，並補發不足之金額。
三、上訴人則以︰公告土地現值之法律性質係屬一般處分，則權利受影響之人民即應於每年定期公告時循行政救濟程序表示不服，然系爭土地96年度公告土地現值經上訴人依法公告後，被上訴人並未向地政機關提出異議或表示不服，故該公告土地現值之行政處分，即已確定。
本件地政機關辦理96年度（徵收當期）公告土地現值調整作業，係依平均地權條例第46條及地價調查估計規則第18條、第21條等相關規定，將系爭土地與毗鄰之住宅區土地併同劃屬大寮鄉○○○○○區段（屬一般路線價區段），復參酌調查蒐集之地價動態資料並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定為每平方公尺35,000元，並據以編製土地現值表後辦理公告。
復經地價評議委員會以系爭土地公告土地現值加3.5成後，已達一般正常交易價格，決議該區段地價仍予維持。
此乃地價評議委員會之判斷餘地，應予尊重。
且公告土地現值之調整，係基於合理反映地價動態，於法尚非不可調降或提高，地政機關須依相關法定程序辦理，不可能任意調高或降低，被上訴人指稱上訴人刻意調降系爭土地徵收當期之公告土地現值，顯屬誤解。
又大寮鄉○○○○○○區段距鳳屏一路僅約50公尺，且其與第1○○○區段○○○○路線價區段，又同為都市計畫住宅區用地，並均具有商業活動，以此作為系爭土地所屬第16地價區段查估地價之參考，尚無不妥。
另依財政部訂頒之「土地所有權移轉或設定典權申報現值作業要點」規定，不動產買賣申報土地移轉現值原則以訂約日當期之公告土地現值為準，亦可高於當期公告土地現值申報。
而作為系爭土地所屬第16地價區段96年度公告土地現值之毗鄰地價區段之買賣實例，大寮鄉○○○段2351-6及2351-8地號土地、翁公園段3855-56地號土地等3筆土地之買賣實例調查估價表所載之土地買賣單價，均係上訴人於行為時依據相關查估作業法定程序所估定之土地正常合理買賣市○○○○○○段2筆土地，雖同處鳳屏一路旁，且位置相近，惟因渠等土地買賣時間（分別為94年12月19日及94年12月1日）及買賣雙方購置需求不同，故互有高低價差，經地政機關估計之土地正常買賣價格略有差距（相差每平方公尺2,563元），亦屬當然。
況行政院函頒之地價調整注意事項係自97年5月2日生效，基於法令不溯既往原則，與本件徵收自無關連。
再者，土地徵收應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價，土地徵收條例第30條第1項定有明文，而系爭土地於96年10月17日公告徵收，依上開條文規定，自應以公告期滿次日起第15日（即96年12月3日）之土地公告現值為準，即應以系爭土地96年度之公告土地現值為據。
被上訴人主張應依按非屬徵收當期之95年度較高公告現值（每平方公尺52,000元）加4成作為補償地價，於法無據。
又系爭土地公告現值與得否依土地徵收條例第30條第2項規定提高徵收補償費，雖不無關係，但究屬二事，尚非徵收補償程序所得審究云云，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，依法設立超然中立之地價評議委員會進行評定審核（平均地權條例第4條規定參照），是法院原則上應尊重其判斷，惟倘上訴人在調查估計過程中有違誤，以致影響地價評議委員會評定之公告地價之作成或地價評議委員會之評定之過程未遵守相關之程序，抑或其判斷、評定有顯然違法或不當之情形時，法院尚非不得予以審查。
㈡查系爭土地鄰接已開闢之台一線省道，經上訴人依其土地使用限制、交通運輸、自然條件、土地利用現況等因素，將之劃屬大寮鄉○○○○○區段（一般路線價區段），上訴人於調查估計區段地價時，因查無第16地價區段之買賣實例或收益實例，乃以毗鄰及鄰近之第1○○○區段○○○○段2351-8地號、第1○○○區段○○○○段2351-6地號及第44○○○區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例，作為估算大寮鄉○○○○○區段公告土地現值之依據，又上訴人依第17及第442地價區段之3筆買賣實例調查估價表及土地增值稅（土地現值）申報書之記載，估計出系爭土地所屬第16地價區段96年度之公告土地現值為35,000元，固非無據。
然系爭土地與第17地價區段均為面臨台一線省道同側，屬性相當，故而以第1○○○區段○○○段2351-8地號、2351-6地號土地買賣實例為參考，尚屬合理。
惟系爭土地鄰接台一線省道，位於樂育中學至慈惠醫院之間，係屬較繁榮之地帶，上訴人另以為據之第44○○○區段○○○段3855-56地號土地之買賣實例，則因該地價區段不僅與系爭土地相隔台一線省道，且在第492地價區段之後，以此偏低之買賣價格，作為系爭土地估計價格之參考，即有未妥。
且該地號土地面臨大寮鄉○○路○○道路屬鄉道○○○○道路，其土地價值與面臨台一線省道之第16地價區段土地，本屬有別，且上開第1○○○區段○○○段2351-8地號、2351-6地號土地買賣實例，已達地價調查估計規則第21條第1項第2款可供估算土地正常單價之實例數，已足估算系爭土地之地價，上訴人仍執價格偏低之翁公園段3855-56地號土地之買賣實例，作為系爭土地所屬第16地價區段查估地價之參考，難謂合理。
再磚子段2351-8地號、2351-6地號土地，位置相連，且均自磚子段2351地號分割而出，且95年度公告土地現值均為48,000元，經估價後每平方公尺價差卻達2,563元，上訴人僅以買賣時間及買賣雙方購置需求不同為由，即認有合理之價差，難認合理，本件地價評議委員會以此作為評定之依據，難謂無瑕疵。
另坐落在系爭土地旁被上訴人所共有磚子段2346-1地號土地，於87年間被徵收時，即以每平方公尺53,000元，加計4成徵收，而系爭土地時至96年徵收，依上訴人所屬地政局人員撰寫之改制前高雄縣地價動態，在大寮鄉之評估，95、96年間地價大致平穩成長，另參照系爭土地自87年至95年間，其土地公告現值均在52,000元至57,000元間作小幅度之起伏調整，且依內政部公布之歷年公告土地現值調幅表所示，改制前高雄縣於96年度公告土地現值調幅為＋0.64，亦屬上漲；
再參以地價調整注意事項第3點第1項規定之精神，上訴人欲辦理本件徵收時，將公告土地現值大幅下降32.69％，難謂切近實際，上訴人無正當理由對相同事物為不合理之差別對待，亦有違平等原則。
從而，本件地價評議委員會所為公告土地現值評定，其所依據之買賣實例，既有未洽，其據以估算出之公告土地現值即難期正確，上訴人復依評定結果，作成系爭土地96年度公告現值為每平方公尺35,000元，於法自有未合。
況上開上訴人據以辦理徵收補償依據之公告土地現值，經原審法院前審採為判決基礎，嗣經本院不採而廢棄發回，上訴人對本院所為指摘事項，始終無法提出新事證以實其說，是其所為之主張，即難憑採。
㈢按土地徵收條例第30條、土地徵收條例施行細則第30條之規定，土地徵收補償應依徵收當期之公告土地現值為依據，本件上訴人係於96年10月17日公告本件徵收，自應依96年當期公告土地現值辦理徵收補償，被上訴人請求上訴人應依95年度公告土地現值作為補償依據，並補償差額部分，顯屬無據；
又上訴人96年度公告土地現值既存有上開瑕疵，尚待上訴人依法評定，且涉及上訴人之裁量決定權等由，為被上訴人一部勝訴，一部敗訴之判決。
五、上訴意旨略謂：原審判決指摘系爭土地96年度公告土地現值過低，實質上係就地價評議委員會之判斷餘地為審查，惟該價格之評定，既係地價評議委員會之專業判斷，其評議使用之方法並無不正確，亦無明顯違反經驗法則或論理法則，難謂不當。
又系爭土地所屬第16地價區段，原95年度公告土地現值為每平方公尺52,000元，經與鄰近同為一般路線價區段之買賣實例地查估之正常合理市價相較，確有偏高之情事。
是該地價區段96年度公告土地現值評定為每平方公尺35,000元，雖降幅較大，然加計3.5成後徵收補償地價為每平方公尺47,250元，已超過系爭土地之正常合理市價（約每平方公尺45,000元），該地價區段公告土地現值占其一般正常交易價格之百分比核與96年度公告土地現值占其一般正常交易價格之百分比（7成8）相近，實符比例原則。
且地價調整注意事項係自97年5月2日生效，基於法規不溯及既往原則，本件96年度公告土地現值調整作業，自與地價調整注意事項無關。
再者，揆諸地價調查估計規則第21條第1項之規定，至少應選取2個以上相異獨立之基準地價區段，資為判斷標準。
原審判決認如選取同○○○區段○○○○段2351-8、2351-6地號等2筆土地之買賣實例，即符地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，尚有誤解。
是上訴人為符合上開條文規定，另參考第44○○○區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例，加以調整，並無不當。
另因法規範對公告土地現值之調整幅度並無限制，上訴人基於反應實際情況調降系爭土地96年度公告土地現值，實將原屬不平等之情形（即評定價值過高）調整為平等狀態（即考慮地價均衡），實有正當理由，尚難認有差別待遇情事云云。
六、本院按：㈠土地徵收條例第30條規定：「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。
（第2項）前項徵收補償地價，必要時得加成補償；
其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」
又「本條例第30條第2項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」
「本條例第30條第1項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；
於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第63條規定計算之。」
土地徵收條例施行細則第30條第2項、第31條第1項亦有明文。
次按地價調查估計規則第21條第1項規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。
二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。
無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」
㈡經查，系爭土地所屬大寮鄉○○○○○區段（一般路線價區段），上訴人於調查估計區段地價時，查無買賣實例或收益實例等情，為原審所確定之事實，則依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，上訴人自應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，並估計目○○○區段○區段地價。
本件上訴人以系爭土地與第17地價區段均為面臨臺一線省道同側，屬性相當，故而以第1○○○區段○○○段2351-8地號、2351-6地號土地買賣實例為參考，並以與○○○區段○○○○路線價區段，又同為都市計畫住宅區用地之第44○○○區段○○○○段3855-56地號土地之買賣實例，作為估算第16地價區段公告土地現值之依據，尚無不合。
上訴人主張原審判決以「第1○○○區段○○○段2351-8地號、2351-6地號土地買賣實例，已達地價調查估計規則第21條第1項第2款可供估算土地正常單價之實例數，已足估算系爭土地之地價，上訴人仍執價格偏低之翁公園段3855-56地號土地之買賣實例，作為系爭土地所屬第16地價區段查估地價之參考，難謂合理」等語，認原審判決此見解與法有違云云，固堪採信。
㈢惟查，依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。
顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。
在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。
然公告土地現值，除得作為徵收土地補償地價之標準外，並作為課徵土地增值稅時計算漲價數額之依據。
故公告土地現值之評定，應依平均地權條例第46條、地價調查估計規則等相關法令規定作成，不得僅因欲達特定目的，刻意設法予以提高或降低，有此情形者，行政法院自得予以審查。
㈣查與系爭土地相鄰之第1○○○區段○○○段2351-8地號、2351-6地號土地，位置相連，且均自磚子段2351地號土地分割而出，而95年度公告土地現值均為48,000元，然經上訴人估價後，磚子段2351-8地號土地合理買賣單價，每平方公尺為42,059元，2351-6地號土地合理買賣單價，每平方公尺為39,496元，二筆土地每平方公尺價差達2,563元，雖上訴人以因買賣時間及買賣雙方購置需求不同為由，主張此為合理價差云云，然查磚子段2351-8地號土地移轉日期為94年12月1日，磚子段2351-6地號土地移轉日期為94年12月19日，移轉日期僅相距18日，價差竟高達2,563元，原審判決因而認上訴人上揭主張不足採，經核尚符經驗法則。
又系爭土地時至96年徵收，依被上訴人所提之上訴人所屬地政局人員撰寫之高雄縣地價動態，在大寮鄉之評估，95、96年間地價大致平穩成長，系爭土地自87年至95年間，其土地公告現值均在52,000元至57,000元間作小幅度之起伏調整，且依內政部公布之歷年公告土地現值調幅表所示，高雄縣於96年度公告土地現值調幅為＋0.64，屬上漲等情，亦為原審所確定之事實，則上訴人於系爭土地將開發為40米道路，辦理徵收之際，將公告土地現值大幅下降32.69%，是否單純反應實際情況，或為達降低補償費之特定目的，即不無探求之餘地。
原審法院以上訴人並未提出積極證據說明何以系爭土地95年公告現值過高，及將96年度公告現值作大幅度之調整，係為反應實際情況為由，認地價評議委員會所為公告土地現值評定，其所依據估算之買賣實例，有上述瑕疵，其據以估算出之公告土地現值即難期正確，上訴人復依評定結果，作成系爭土地96年度公告現值為每平方公尺35,000元，於法未合等情，業於判決理由內詳為論述，經核亦非無據。
㈤綜上所述，原審判決將原處分及訴願決定撤銷，並以系爭土地96年公告土地現值之評定與公告涉及上訴人之裁量決定權，並非原審法院所得逕行認定，乃命上訴人依照該判決之法律見解對於被上訴人申請案件，另作成決定，自無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 101 年 1 月 19 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 林 金 本
法官 陳 國 成

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 1 月 20 日
書記官 葛 雅 慎