最高行政法院行政-TPAA,101,判,884,20121004,1

最 高 行 政 法 院 判 決
101年度判字第884號
上 訴 人 林清波
訴訟代理人 林敬倫 律師
被 上訴 人 新北市政府城鄉發展局
代 表 人 張璠
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國101年4月30日臺北高等行政法院100年度簡字第724號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、按民國100年11月8日修正100年11月23日公布、101年9月6日施行行政訴訟法施行法第1條、第4條規定：「本法稱修正行政訴訟法者，指中華民國一百年十一月一日修正後，公布施行之行政訴訟法；

稱舊法者，指修正行政訴訟法施行前之行政訴訟法。」

「修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之簡易訴訟程序上訴或抗告事件，由最高行政法院依舊法裁判之。

如認上訴或抗告不合法或無理由者，應予駁回；

有理由者，應為上訴人或抗告人勝訴之裁判；

必要時，發交管轄之地方法院行政訴訟庭依修正行政訴訟法審判之。」

又100年11月1日修正、100年11月23日公布、101年9月6日施行前行政訴訟法第235條規定：「（第1項）對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。

（第2項）前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。」

前開所謂訴訟事件涉及之法律見解具有原則性，係指該事件所涉及之法律問題意義重大，而有加以闡釋之必要情形而言。

二、緣上訴人提供其所有坐落新北市○○區○○○段寶斗厝坑小段280、280之3地號等2筆土地（下稱系爭土地），位於新北市林口特定區計畫保護區，供他人堆置土石方、設置土資場從事泥漿稀釋作業等，前經新北市政府查獲違規使用，數次裁處上訴人罰鍰在案，嗣經新北市政府聯合稽查小組於100年2月23日再次稽查，系爭土地仍非法堆置土石，被上訴人以上訴人違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條規定，而依都市計畫法第79條規定，以100年3月22日北城開字第1000269917號函併附同文號處分書裁處上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令立即停止使用（下稱原處分）。

上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂就罰鍰部分提起行政訴訟，原審以上訴人所不服者乃行政機關所為罰鍰處分，其標的之金額在40萬元以下，因依修正前行政訴訟法第229條第1項第2款及司法院99年4月23日院台廳行一字第0990009844號函規定，適用簡易程序審理，並依修正前同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判而駁回上訴人之訴。

上訴人不服，於101年5月23日提起上訴，本院認前開訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性，應許可其上訴；

並依前揭行政訴訟法施行法規定，依據修正前之行政訴訟法（舊法）裁判。

三、上訴人起訴主張：其已年近九旬，絕非系爭「堆置土石」之行為人，何由處罰？且100年2月23日會勘紀錄內容為何？上訴人並不知悉，會勘時並未通知上訴人到場。

系爭土地早於68年起即租予依法核准於同址設立之「東神砂石行」合法經營迄今，依都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，應得繼續、合法使用系爭土地為砂石行之用，而砂石行買賣本包括堆置砂石在內，被上訴人指此係非法堆置砂石，誠有違誤。

況系爭土地上之砂石乃堆置多年之有價物料，業者已漸次出清、移除，系爭土地上堆置之砂石乃舊有情狀之延續且情況不斷減輕，並非新增違規行為，被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，逕行處罰，於法不合等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分。

四、被上訴人則以：㈠依都市計畫法第4條及市府（新北市）100年1月19日北府城開字第1000062788號公告，被上訴人為都市計畫法事件之行政處分裁罰主體。

㈡土地未經合法申請核准而設置土資場並堆置大量土方及砂石原料，已違反都市計畫法令，主管機關得依都市計畫法第79條規定，對違規行為人進行裁罰處分。

㈢改制前臺北縣政府聯合稽查（查報）小組多次查獲系爭土地不符都市計畫法臺灣省施行細則之違規使用事實，並裁罰上訴人，故上訴人事實上確已知悉都市計畫法要求所有權人應善盡維持土地合法使用之法律義務。

㈣行政程序法第102條雖規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見之機會，惟行政程序法第103條第5款亦規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。

系爭土地既然有會勘紀錄及現場照片為證，客觀上係明白足以確認系爭土地違規使用之事實，被上訴人依行政程序法第103條第5款規定，於作成處分時不給予上訴人陳述意見之機會，於法實屬有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果：㈠上訴人雖非堆置土石之行為人，然係土地之所有權人。

而依都市計畫法第79條規定，除處罰土地使用人或管理人外，尚得處罰所有權人。

且於96年間第1次查獲系爭土地違反都市計畫法第79條規定使用時，主管機關僅處罰行為人，但已副知土地所有權人即上訴人「請善盡都市計畫法第79條規定課予土地所有權人應維持土地合法使用之法定義務，如續有違規之情事將依都市計畫法第79條查處」，上訴人受通知後仍將土地出租容任他人違反都市計畫法第79條規定使用土地，且經被上訴人多次裁罰，復知情容任他人違法使用，是被上訴人除處罰行為人外，復以上訴人為受處分人而予裁罰，已具備充分、合理及適當之理由，並無違誤。

㈡另上訴人主張依都市計畫法臺灣省施行細則第31條規定，其得繼續使用該地供砂石場之用云云，惟該規定於99年2月1日修正，依修正後之規定，僅都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之「建築物」，得援引該條繼續為原來之使用或改為妨礙目的較輕之使用，至於不合分區使用規定之「土地」，即無都市計畫法臺灣省施行細則第31條之適用。

㈢100年2月23日會勘時雖未通知上訴人到場，且本件原處分作成前亦未給予上訴人陳述意見之機會，惟按裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認者，依行政罰法第42條第6款規定，得不給予受處罰者陳述意見之機會即逕行裁罰。

查系爭土地上迄新北市政府聯合稽查小組100年2月23日會勘時仍堆置土石，乃上訴人不爭之事實，且有會勘當日紀錄、照片在卷可參，違規事實已甚明確。

且縱堆置之砂石已較之前減少，仍屬違反都市計畫法第79條行為之繼續，而非僅違規狀態之持續，是被上訴人認裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認，而未通知上訴人會勘時到場且於裁罰前未予上訴人陳述意見之機會，並無違法等語，因將訴願決定及原處分關於罰鍰部分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、上訴意旨略以：㈠原審未經言詞辯論程序，亦未行公開言詞辯論規定，遽為判決，屬行政訴訟法第242條及第243條第5款違背言詞辯論公開之規定者之違背法令。

㈡依會勘紀錄，僅有新北市政府各機關會勘人員簽名，並無上訴人在場簽名承認，或有其他人證述上訴人確有非法堆置土石之違規行為，會勘照片亦僅能證明有人於系爭土地非法堆置土石，但並無任何證據證明非法堆置土石之違規行為係上訴人所為，原判決未及糾正原處分認定事實不憑證據之違誤，復依錯誤認定之事實而為裁罰之違法，逕謂「被告以原告為系爭土地所有權人，而依上開規定處以罰鍰15萬元，於法並無違誤」，自嫌速斷。

㈢原處分既以上訴人為非法堆置土石之行為人，而原判決復謂「原告雖非堆置土石之行為人，然係土地之所有權人」，益徵原判決所為認定之違規事實，已與原處分錯誤認定之事實有別，原判決就原處分之錯誤認定之違規事實未及糾正，亦有判決理由與違規事實矛盾之可議。

另上訴人獲悉96年7月16日北府城開字第0960473610號函之處分內容，直至被上訴人於100年3月22日北府城開字第1000269917號函之近乎3年8月期間，系爭土地遭非法堆置土石之情形，究已為改善，或係另新生違規行為，被上訴人未予詳查，即謂上訴人構成知情容任，原判決疏未糾正，逕謂「經被告多次裁罰，復知情容任他人違法使用」，亦有未洽。

㈣原處分所根據之事實，尚有諸如何人為實際行為人，上訴人是否接獲被上訴人通知應維護系爭土地原狀，上訴人是否知情容任系爭土地由實際行為人非法堆置土石等諸多事實，客觀上無法依被上訴人提出之證據加以確認，原判決即以「被告認裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認，而未通知原告會勘時到場且於裁罰前未予原告陳述意見之機會，並無違法」，非無違誤。

七、本院查：

（一）按：１、都市計畫法第1條、第3條規定：「為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展，特制定本法。」

「本法所稱之都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言。

」第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」

第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」

第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

２、都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第6款規定：「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，在不妨礙保護區之劃定目的下，經縣（市）政府審查核准，得為下列之使用：．．．土石方資源堆置處理。」

第28條第2款規定：「保護區內之土地，禁止下列行為。

但第一款至第五款及第七款之行為，為前條第一項各款設施所必需，且經縣（市）政府審查核准者，不在此限：．．．破壞地形或改變地貌。」

３、新北市政府100年1月19日北府城開字第1000062788號公告：「主旨：公告本府關於都市計畫法所定行政處分主管權限，劃分予本府城鄉發展局執行，並自即日生效。」

又內政部98年12月22日台內民字第0980234455號函發布「縣市改制直轄市自治法規整理原則」第8點規定：「依法律及中央法規規定，應由改制後之直轄市制（訂）定之自治法規，縣市改制作業小組應先行擬訂，並於改制後六個月內由改制後之直轄市政府完成公（發）布程序；

『未制（訂）定前，得暫時適用依法律、中央法規或其授權訂定之中央法規中關於原直轄市、縣（市）之規定』。」

４、依據上開規定可知：（１）新北市政府城鄉發展局關於都市計畫法所定新北市政府（直轄市政府）行政處分主管權限，為有權處分之機關。

且都市計畫法臺灣省施行細則於臺北縣改制為新北市後仍暫時適用。

（２）都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用；

在保護區內從事「土石方資源堆置處理」屬「破壞地形或改變地貌」之行為，在不妨礙保護區之劃定目的下，應經直轄市政府或縣、市政府審查核准，始得使用。

如有違反，「當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，『得』按次處罰，並停止供水、供電、封閉、『強制拆除』或『採取其他恢復原狀之措施』，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」。

（二）次按：１、行政程序法第7條、第9條、第10條分別規定：「行政行為，應依下列原則為之︰採取之方法應有助於目的之達成。

有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。

採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」

「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」

「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」

第102條、第103條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。

但法規另有規定者，從其規定。」

「有下列各款情形之一者，行政機關得不給予陳述意見之機會︰．．．行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者。

．．．。」

第104條、第105條第1項規定：「（第1項）行政機關依第一百零二條給予相對人陳述意見之機會時，應以書面記載下列事項通知相對人，必要時並公告之︰相對人及其住居所、事務所或營業所。

將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據。

得依第一百零五條提出陳述書之意旨。

提出陳述書之期限及不提出之效果。

其他必要事項。

（第2項）．．．。」

「行政處分之相對人依前條規定提出之陳述書，應為事實上及法律上陳述。」

２、行政罰法第7條第1項、第18條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」

「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」

第42條規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。

但有下列情形之一者，不在此限：已依行政程序法第三十九條規定，通知受處罰者陳述意見。

已依職權或依第四十三條規定，舉行聽證。

大量作成同種類之裁處。

情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背公益。

受法定期間之限制，如給予陳述意見之機會，顯然不能遵行。

裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。

法律有特別規定。」

３、「行政官署對於人民有所處罰必須確實證明其違法之事實，倘所提出之證據自相矛盾，不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」

「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。

又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。

倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」

分經本院著有32年判字第16號、39年判字第2號判例可稽。

又「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。

建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。

又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。

建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。

」本院95年1月份庭長法官聯席會議著有決議可資參照。

（三）被上訴人以系爭處分認上訴人於系爭土地「非法堆置土石」，違反前揭都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條規定，裁處上開罰鍰，所提出者，係以新北市政府工務局100年3月16日北工養一字第1000216481號函檢送之新北市政府相關單位於100年2月23日現場勘查之「會勘紀錄」為其唯一證據。

然其所憑為處分依據之「會勘紀錄」上載會勘單位計為：新北市政府環保局、新北市政府水利局、新北市政府經發局、新北市違章建築拆除大隊、新北市政府工務局及業者代表白永發；

會勘地點為「久八九開發有限公司（東神砂石場）」；

會勘紀錄「現場情形與結論」欄記載：「⒈現場仍堆置大量土石方及砂石原料，惟檢查當時無作業。

⒉本案續追蹤」，並記載業者代表白永發表示：「現場係將場地整理乾淨。」

等語，有該會勘紀錄附被上訴人原處分卷可稽。

觀諸該會勘紀錄全文，並無上訴人如何「非法堆置土石」及該「非法堆置之土石」與上訴人有何關連，而足以認定上訴人違反都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條規定，應依上舉都市計畫法第79條第1項規定處罰之記載。

是依被上訴人所提出之上開證據，並不足以證明上訴人前揭違法事實之存在，揆諸上揭說明，被上訴人所為之處罰已不能認為合法；

且被上訴人於作成系爭罰鍰處分前，未以書面載明「將為限制或剝奪自由或權利行政處分之原因事實及法規依據」通知上訴人為「事實上及法律上之陳述」，遂逕予裁罰，復未斟酌上訴人於系爭違反行政法上義務有何故意或過失，並審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益暨考量受處罰者之資力等情節，所為裁罰處分，於法均有未合。

又都市計畫法（下稱本法）係為改善居民生活環境，並促進市○○○○街有計畫之均衡發展而制定；

都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用；

都市計畫內保護區乃為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，維護保護區之劃定目的，乃主管機關之權限、亦為其義務；

故對於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所固得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人處以前揭罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀；

就不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得予按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除。

惟上開罰鍰、按次處罰或其他強制處分等措施，其目的無非係將妨礙保護區劃定目的之違章行為排除，恢復被破壞前之原狀。

是主管機關在對違反前開行政法上義務人裁處罰鍰及按次處罰多次，皆無助於達到維護保護區之劃定目的時，自應本其權責，斟酌各方情形，採取有利於恢復原狀之相關措施，而非一味的對違規行為人處以罰鍰，任令保護區之劃定成為具文。

本件自96年6月15日查得土地使用人「久八九開發有限公司擅自經營砂石場、堆置土石方及變更地形」，迄至100年2月23日被上訴人會勘時，歷經3年餘、已前後5次（含系爭處分）對該土地使用人及土地所有權人（上訴人為系爭土地之所有權人-見原處分卷土地查詢資料）處以罰鍰（見原處分卷第5頁），始終未回復原狀，被上訴人未依職權採取相關恢復原狀之措施，徵諸上述行政程序法規定，難謂無裁量疏失之情。

（四）綜上所述，原處分核有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。

原審未斟酌上情，駁回上訴人之訴，有認定事實不依證據及不適用法規之違誤。

上訴意旨執以指摘，求予廢棄，為有理由。

爰將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰部分，以符法制。

八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法施行法第4條、修正前行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 101 年 10 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 林 文 舟
法官 陳 秀 媖
法官 林 玫 君
法官 胡 國 棟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 101 年 10 月 4 日
書記官 莊 俊 亨