最高行政法院行政-TPAA,104,判,146,20150331,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第146號
上 訴 人 中天電視股份有限公司
代 表 人 馬詠睿
訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師
劉昌坪 律師
被 上訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 石世豪
訴訟代理人 魏啟翔 律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國103年9月25日臺北高等行政法院102年度訴更二字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由

一、上訴人取得被上訴人所核發中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺3頻道之衛星廣播電視事業執照，事業類別均為衛星廣播電視節目供應者，執照有效期限分別為民國97年12月12日至103年12月11日（中天綜合臺、中天新聞臺）及94年8月3日至100年8月2日（中天娛樂臺）。

上訴人之法人股東榮麗投資股份有限公司（下稱榮麗公司）於97年12月19日指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華、黃寶慧等4人接替原董事鄭家鐘、余士弘、李念祖、趙健，暨指派代表人林皞維接替原監察人章晶，其中饒聖雄並經其董事會決議推選為董事長，上訴人遂於97年12月26日向被上訴人申請董事長、董事及監察人之變更。

被上訴人依行政程序法第58條及第107條規定，分別於98年5月4日及8日舉行預備聽證及聽證，邀集相關當事人、利害關係人、學者專家鑑定人及相關政府機關代表等出席及陳述意見，並經被上訴人98年5月27日第301次委員會議及98年6月3日第302次委員會議決議，作成原處分許可上訴人所申請董事長、董事及監察人之變更，及換發衛星廣播電視事業執照，並於原處分中附加下列附款：⑴上訴人法人股東榮麗公司指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中國電視事業股份有限公司（下稱中視）之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任。

⑵上訴人部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務；

其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事。

⑶上訴人應在3個月內成立倫理委員會，且每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。

⑷上訴人（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3個月內提出內部流程管控機制之改善計畫（下稱系爭附款）。

且於原處分明載上訴人如未履行上開附款，被上訴人得依職權廢止原處分。

上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院98年度訴字第1715號判決將原處分所附附款之規制性決定撤銷。

被上訴人不服，提起上訴，經本院以100年度判字第1347號判決廢棄發回原審法院更為審理。

嗣經原審法院以100年度訴更一字第159號判決駁回。

上訴人仍不服，提起上訴，經本院以102年度判字第30號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理。

嗣經原審法院以102年度訴更二字第19號判決（下稱原判決）駁回。

上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：先位聲明為撤銷訴訟，本件係於舊照有效期間申請董監事之變更，經被上訴人作成系爭附款，原處分及系爭附款之對象均為公司，並不是頻道，所以跟頻道換照無關。

於本件起訴之初，被上訴人並沒有對有無訴訟利益為爭執，且本件系爭附款處分多處限制上訴人經營自由等權利，當然存在權利保護之必要，實有提起撤銷訴訟之訴訟利益。

備位聲明確認系爭附款違法，系爭附款限制上訴人經營公司相關業務的權利及不作為義務（董監事、部門經理人員兼任部分等）、作為義務（部門、編審人員獨立、設置倫理委員會等），對上訴人公司存在不公平之情事，強行課加上訴人各項作為、不作為之義務，對上訴人構成相關權利遭受限制之情形，所以有確認判決之法律上利益存在。

基於對系爭附款之存續力未明，所以到現在上訴人即使換照、變更負責人，卻仍繼續遵循系爭附款之內容。

因本件涉及作為、不作為義務之存在，沒有國賠的時效問題，又上訴人亦可依據公務員故意過失之責任，得另提起民事賠償或向監察院提起申請等語，為此，訴請先位聲明：原處分關於附款部分撤銷；

備位聲明：確認原處分之附款部分違法。

三、被上訴人則以：本件上訴人公司於原處分作成後，業經換照、變更代表人，故於本件訴訟並無訴訟利益存在；

且上訴人公司目前的董監事都已經變更，縱使廢照，也是廢止先前的原處分，並不會影響上訴人現任董監事取得變更許可的權利。

對上訴人主張受有損害，而有確認利益存在云云，也可能已罹於國賠請求時效，何況即使上訴人主張有損害發生而要求賠償，亦應依國賠之法令規定提出，不能以有損害發生之虞，即於本件主張有確認利益存在，故本件上訴人並無即受確認判決之法律上利益存在等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）先位聲明部分：上訴人取得被上訴人所核發中天綜合臺、中天新聞臺及中天娛樂臺3頻道之衛星廣播電視事業執照，事業類別均為衛星廣播電視節目供應者，執照有效期限分別為97年12月12日至103年12月11日（中天綜合臺、中天新聞臺）及94年8月3日至100年8月2日（中天娛樂臺）。

上訴人之法人股東榮麗公司於97年12月19日指派代表人饒聖雄、吳根成、何國華、黃寶慧等4人為新董事，指派代表人林皞維為新監察人，其中饒聖雄並經董事會決議推選為董事長，上訴人遂於97年12月26日向被上訴人申請董事長、董事及監察人之變更。

被上訴人嗣於98年6月29日依衛星廣播電視法第13條、第14條規定作成原處分，許可上訴人所申請董事長、董事及監察人之變更，及換發衛星廣播電視事業執照，並依行政程序法第93條規定於原處分中附加系爭附款。

且於原處分明載上訴人如未履行上開附款，被上訴人得依職權廢止原處分。

依上開附款之內容，係被上訴人結合於原處分，對上訴人所設定之作為或不作為義務，性質上為負擔，此外，原處分中明載上訴人如未履行上開附款，被上訴人得依職權廢止原處分，則屬廢止權保留之附款。

上開附款對於原處分許可上訴人董事長、董事及監察人之變更，及其換發衛星廣播電視事業執照之效力並無影響，僅在上訴人未履行上開負擔時，被上訴人可得依行政程序法第123條第2、3款規定廢止原處分，然其效果亦僅止於廢止原處分而不及於其他。

上訴人於被上訴人作成附有系爭附款之原處分之次日即98年6月30日，召開股東常會全面改選董事5人及監察人2人，嗣向被上訴人申請變更董事長、董事及監察人，並換發衛星廣播電視事業執照，業經被上訴人以98年11月13日通傳營字第09841078110號函未附任何附款即准許變更，並准予換發衛星廣播電視事業執照。

又上訴人之中天娛樂臺執照，於100年間因6年期限屆滿前，亦經被上訴人准許換照，執照有效期限自100年8月3日至106年8月2日止，亦未附加任何附款。

按上訴人不履行原處分之系爭附款，至多僅導致原處分遭廢止，惟被上訴人既已依上訴人新的申請，新作成上開無任何附款即許可變更並換發執照之行政處分，及無任何附款即准許中天娛樂臺換照之行政處分，其已非原處分系爭附款規制效力所及，被上訴人自無從再以上訴人未履行原處分系爭附款為由而廢止原處分。

再者，上訴人已履行全部系爭附款之內容，為兩造所不爭執，被上訴人亦無從據以廢止原處分。

況上訴人嗣又多次申請變更董事長、董事及監察人，及換發衛星廣播電視事業執照，被上訴人均未附加任何附款即予准許，縱使原處分遭廢止，基於上開其餘各行政處分之存續力，亦不致對於上訴人現有設立登記及衛星廣播電視事業執照發生影響。

是上訴人訴請撤銷原處分所附之系爭附款，並無權利保護必要可言。

（二）備位聲明部分：行政處分已執行而無回復原狀可能或已消滅，固可在一定要件下，依行政訴訟法第6條第1項之規定轉換為繼續確認違法訴訟，然而，對於仍具附屬性質的系爭附款而言，該主行政處分（授益行政處分）之效力如已消滅，其所附附款規制之效力自隨同消滅，如原處分機關過去不曾，未來也不會援用該已失效力之附款廢止原處分，則該附款違法與否之認定，已無必要與實效，不能認為有轉換為附款確認違法訴訟之權利保護必要。

本件上訴人備位聲明即係請求確認原處分之附款部分為違法，惟按系爭附款之內容，性質上為負擔及廢止權保留，該附款並非期限或條件，對於原處分許可上訴人董事長、董事及監察人之變更，及其換發衛星廣播電視事業執照之效力，不生影響，僅在上訴人未履行上開負擔時，被上訴人得據以廢止原處分，業如前述。

被上訴人作成附有系爭附款之原處分後，上訴人隨即全面改選董事長、董事及監察人，並向被上訴人申請變更董事長、董事及監察人，及換發衛星廣播電視事業執照，業經被上訴人以98年11月13日通傳營字第09841078110號函即准許變更，並准予換發衛星廣播電視事業執照，未附任何附款；

又上訴人之中天娛樂臺執照，於期限屆滿前，亦經被上訴人准許換照，執照有效期限自100年8月3日至106年8月2日止，亦未附加任何附款；

上訴人嗣又多次申請變更董事長、董事及監察人，及換發衛星廣播電視事業執照，被上訴人均未附加任何附款即予准許，均如前述。

是原處分及系爭附款規制的效力已因新的處分作成而早已同時消滅，無論上訴人有無履行系爭附款，被上訴人過去不曾，未來也不會以系爭附款未履行為由，廢止附有系爭附款之原處分，遑論據以廢止後續諸多根本未附附款的許可處分，依前開之說明，上訴人並無利用處分違法確認訴訟請求法院提供權利保護必要之可言，則上訴人並無即受確認判決之法律上利益，其備位聲明確認訴訟，自屬與法不合等詞，為其判斷之依據。

五、本院按：

(一)行政處分撤銷訴訟之主要目的，在於除去處分所生之負擔性規制效力。

苟行政處分之規制效力存在，因該規制效力而權利或法律上利益受影響者，即有提起撤銷訴訟之權利保護必要。

又授益處分附負擔，該負擔係與授益處分相結合，而對處分相對人所設定之作為與不作為（容忍及不為一定行為）之義務，本身形成對處分相對人之負擔性規制效力。

授益處分附負擔，該負擔不影響授益處分之生效，然處分相對人不履行該負擔者，授益處分作成機關除得廢止該授益處分（行政程序法第123條第3款）外，亦得不廢止該授益處分，而強制處分相對人履行。

此是授益處分附負擔與附條件之重要區別。

(二)本件原處分之系爭附款，不影響原處分之生效，且課上訴人以一定作為及不作為義務，對上訴人形成負擔性之規制效力，原判決認定其性質為負擔，並無不合。

準此，上訴人如不履行該負擔，被上訴人除得廢止原處分外，亦得不廢止原處分，而強制處分相對人履行。

再者，系爭附款中，上訴人法人股東榮麗公司指派於上訴人之法人董事、監察人代表，其兼任中視之董事、監察人者，應於3個月內變更之，不得兼任；

上訴人部門經理以上之人員，不得兼任中視之職務；

其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，並不得與中視有節目聯合招攬情事，係課上訴人以不作為義務，具有繼續性。

另上訴人應在3個月內成立倫理委員會，且每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告；

上訴人（新聞臺、娛樂臺、綜合臺）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於3個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，雖課上訴人以作為義務，惟該作為義務之大部分內容，非屬一次性，而是具繼續性。

換言之，系爭附款所課予上訴人具繼續性之作為及不作為義務，不因上訴人曾一次履行而告消滅。

因此，上訴人雖曾履行該等義務，然嗣後不再履行時，例如上訴人法人股東榮麗公司指派於上訴人之法人董事、監察人代表，再度兼任中視之董事、監察人；

或上訴人部門經理以上之人員，再兼任中視之職務；

或上訴人廣告、業務部門與中視有節目聯合招攬情事；

或上訴人解散倫理委員會，不再每3個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告；

或上訴人各頻道不再設置獨立節目編審人員，被上訴人尚得強制上訴人履行。

原判決認上訴人不履行系爭附款，至多效果止於廢止原處分而不及於其他；

上訴人已履行全部系爭附款，被上訴人亦不得廢止原處分等，法律見解有誤，其據以認上訴人請求撤銷系爭附款，無權利保護必要，而駁回上訴人請求撤銷系爭附款之先位訴訟，適用法規錯誤。

上訴意旨執以指摘原判決駁回先位訴訟部分，並求予廢棄，為有理由，原判決此部分應予廢棄。

另備位訴訟，係以先位訴訟經駁回作為受裁判之停止條件，原判決駁回先位之訴部分，既經廢棄，則原判決駁回上訴人請求確認系爭附款違法之備位訴訟部分，亦應併予廢棄。

又因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判斷，爰將本事件發回原審法院更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 104 年 3 月 31 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 楊 惠 欽
法官 姜 素 娥
法官 許 金 釵
法官 吳 東 都

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 3 月 31 日
書記官 莊 子 誼