最高行政法院行政-TPAA,104,判,780,20151230,1

最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第780號
上 訴 人 陳文德（即葉昭勳等之被選定當事人）

陳金德（即葉昭勳等之被選定當事人）
共 同
訴訟代理人 林石猛 律師
戴敬哲 律師
被 上訴 人 經濟部水利署
代 表 人 楊偉甫
訴訟代理人 王政一
楊申田 律師

上列當事人間獎勵金事件，上訴人對於中華民國104年6月11日臺
中高等行政法院103年度訴字第497號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人所屬第六河川局（下稱第六河川局）為辦理「典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程」（下稱系爭工程），需用高雄巿橋頭區中崎段374-1地號等51筆土地，擬與土地所有權人（含本件上訴人）協議價購其土地及土地改良物，乃於民國102年5月16日邀集土地所有權人召開用地取得協議會議，並說明出具土地使用同意書先行提供施工且未阻撓施工者，依「經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點」（下稱經濟部核發獎勵金要點）得另發給配合施工獎勵金。
嗣因協議價購不成，被上訴人乃報經內政部以102年10月9日台內地字第1020324121號函核准徵收後，交由高雄巿政府於102年11月7日以高巿府地徵字第10233311401號公告徵收（下稱系爭公告）。
其後，第六河川局為辦理前揭配合施工獎勵金發放事宜，提供「土地使用同意書」供土地所有權人填寫，上訴人未依該土地使用同意書之格式填寫，而其自行出具「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，惟其中記載之「區段徵收」事項，與系爭徵收公告不符，被上訴人乃未發給配合施工獎勵金。
上訴人於103年1月2日向被上訴人請求依經濟部核發獎勵金要點發放配合施工獎勵金，經被上訴人以103年1月24日經水地字第10353011720號函請渠等儘速於規定期限內（即於未領取之徵收補償費存入保管專戶前）出具相關文書，俾領取配合施工獎勵金，上訴人仍未提出，嗣上訴人之徵收補償費於103年3月10日存入保管專戶，被上訴人乃以103年3月19日經水地字第10351034410號函（下稱原處分）否准上訴人所請。
上訴人對被上訴人103年1月24日經水地字第10353011720號函及原處分不服，提起訴願，經訴願決定以關於103年1月24日經水地字第10353011720號部分不受理；
關於原處分部分則經訴願駁回。
上訴人不服原處分及該部分訴願決定，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人雖未依被上訴人提供之「土地使用說明書」格式填寫，但已明確表示願意配合被上訴人系爭工程，可先行無償使用土地，同時提出註明願意配合「區段徵收」之「土地使用同意書」及「配合施工切結書」。
被上訴人未明確說明不依既定格式填寫土地使用說明書之效果，遽然以原處分否准上訴人請求，違反行政程序法第5條、第7條、第10條、土地徵收條例第11條、水利法第82條、第83條第1項、第83條之1規定，及經濟部核發獎勵金要點第2點規定等語，求為判決撤銷原處分及該部分之訴願決定，被上訴人應作成如附表准予發放配合施工獎勵金之行政處分，及自102年12月31日起至給付日止之利息。
三、被上訴人則以：本件上訴人所有土地屬「典寶溪排水整治工程」之用地範圍，被上訴人有取得用地之需要，申經內政部同意辦理高雄新市鎮特定區主要計畫個案變更，並經高雄市政府公告發布實施「變更高雄新市鎮特定區主要計畫（配合典寶溪排水整治工程）案」，將典寶溪排水流經高雄新市鎮特定區範圍內之沿岸土地使用分區配合變更為河川區，私有土地取得方式係採「一般徵收」，此觀諸系爭公告內容甚明。
然上訴人等出具之「土地使用同意書」或「配合施工切結書」所載之「區段徵收」條件，與事實不符，且顯為被上訴人所無法實現，自難認上訴人等已同意被上訴人依現有徵收方式於其土地徵收前或徵收補償費存入保管專戶前，即先行提供土地供被上訴人進行施工而無阻撓依現況施工之情事，被上訴人以上訴人等所出具之書面不符經濟部核發獎勵金要點之規定，拒絕核發配合施工獎勵金，於法自無不合。
四、原判決要旨如下：系爭工程被上訴人係依土地徵收條例第3條第4款及水利法第82條規定，報經內政部核准徵收後，交由高雄市政府公告，以「一般徵收」方式徵收上訴人等所有之土地，並非依水利法第83條之1及土地徵收條例第4條規定以區段徵收方式辦理，上訴人如不服土地徵收方式，自應針對土地徵收部分，另循救濟途徑解決，而非強將「土地使用同意書」或「配合施工切結書」，刻意與「區段徵收」方式連結。
上訴人等所出具之書面顯不符經濟部核發獎勵金要點之規定，被上訴人拒絕核發配合施工獎勵金，於法相合。
是將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略以：㈠原判決未調查上訴人確實願意提供土地先行配合施工之事實，即判定上訴人所立之文書不符經濟部核發獎勵金要點之要求，顯有違法。
㈡原判決對於被上訴人是否確實不能提供「配合施工切結書」乙節，未盡調查義務，有判決不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條職權調查證據義務規定，以及民法第101條之違背法令。
㈢原判決就上訴人與「其他簽立被上訴人所提供之土地使用同意書之土地權利人」同樣實質提供土地予需用土地人，二者何以因為簽立文書與否而有得否領取獎勵金之差別待遇，未予說明，有判決不備理由之違法。
㈣原判決認為被上訴人未提供「配合施工切結書」之作法有可議之處，卻採寬容之態度，有悖於行政程序法第4條所揭示之依法行政原則。
㈤原判決未辨明本件屬土地徵收條例第27條但書之情形，卻適用土地徵收條例第27條本文，誤判被上訴人無法先行使用系爭土地，而認定上訴人請求獎勵金無理由，有適用土地徵收條例第27條不當之違法。
㈥原判決認為被上訴人所提供之制式「土地使用同意書」未加註關於區段徵收之用語，不致影響上訴人請求區段徵收之權益，卻又認為上訴人不同意一般徵收而簽立土地使用同意書或配合施工切結書，即不得領取獎勵金，前後立場不一，判決理由矛盾。
六、本院核原判決並無違誤，茲再就上訴意旨論述如次：
㈠按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，依法徵收人民之財產，以給予合理補償為要件，其額度，土地徵收條例等規定設有明文；
逾此額度者，人民原對國家即別無其他金錢上請求權可言。
只是，我國行政業務運作上，中央部會為期所興辦公用事業開發用地順利徵收取得，減緩抗爭對立，乃另編列預算，於法定額度補償費之外，再給予金錢，以求原土地所有人能得配合公益而提供土地；
其名目大致定為「獎勵」或「救濟」，其形式殆以未經法律授權之行政規則以行之，其內容則在指示執行機關應如何核定及給付獎勵。
此等行政規則因行政機關之適用，因而發生事實之外部效力，再透過行政自我拘束及平等原則之推演，而有法律外部效力，人民固因此得根據上開規則請求相關給付，然此已非財產受國家徵收所取得之法定對應補償。
㈡經濟部水利事業工程用地核發獎勵金及救濟金要點（業於103年4月16日廢止）第1點、第3點第1項第1款分別規定：「經濟部為加速推動水利事業工程興辦，鼓勵民眾先行提供土地配合施工，紓緩土地取得之阻力，特訂定本要點。」
「徵收或協議價購私有土地與公有出租土地之獎勵項目及標準如下：㈠工程用地徵收前，土地所有權人出具土地使用同意書先行提供施工，或於未領取徵收補償費存入保管專戶前出具配合施工切結書，且均未阻撓施工者，按每公頃120萬元計算發給配合施工獎勵金。」
即為上開類型行政規則之適例。
故而，因水力事業工程用地而徵收土地之原所有權人於法定補償費外，原無其他金錢上給付之權益可主張，僅因經濟部為求土地順利取得而自我妥協退讓，始有上開之額外給付。
既然上開規定僅係為有效滿足特殊目的所設置，機關自非不得藉由對被徵收土地人民若干「制式」要求－－如固定格式之土地使用同意書提出，資為土地使用正當性之確保，以為日後法律紛爭之杜絕；
否則，被徵收土地人民雖配合施工而提供土地，但仍主張徵收不法，預留爭執空間，難認有同意依徵收條件而提供土地配合使用之真意，不僅無法達成前述「紓緩土地取得阻力」之行政目的，更因徵收條件認知不同而為日後抗爭之源起，勢必延宕工程進度，當非上開行政規則設定之本旨，自不應為獎勵金之發給。
㈢本件第六河川局辦理系爭工程，需用上訴人土地，報經內政部准予一般徵收，而經高雄市政府為系爭公告。
上訴人就其土地之徵收仍主張應為「區段徵收」而非「一般徵收」，是於徵收補償費存入保管專戶前，未填寫提出第六河川局所提供之土地使用同意書，而自行出具以「區段徵收」為法律基礎之「土地使用同意書」及「配合施工切結書」，求為經濟部核發獎勵金要點第3點第1項第1款獎勵金之給付等節，業經原審詳予推究，核與卷證資料相符，而為確定之事實。
揆諸前揭法文及說明，上訴人土地雖經徵收為水利工程用地，但既未於經濟部核發獎勵金要點第3點第1項第1款所示期限前，依需用土地人第六河川局所提供之制式「土地使用同意書」而為填寫提出，即難認有同意依徵收條件而提供土地配合使用之真意，無從依上開規定為獎勵金之請求，此為實現經濟部核發獎勵金要點之行政目的所必然。
據此，被上訴人否准上訴人獎勵金所請，原判決因此維持原處分及原決定，並無違誤。
至於上開判斷獎勵金請求權是否成立之準據與其基礎事實，核與上訴意旨所指稱：上訴人是否提供土地先行配合施工；
被上訴人是否提供「配合施工切結書」，未予提供是否可議；
上訴人與其他出具同意書之土地權利人於獎勵金之領取，有何異同；
本件是否為水力事業因公共安全急需先行使用土地，而有土地徵收條例第27條但書適用；
「土地使用同意書」加註關於區段徵收之用語是否影響系爭土地徵收之法律關係等等質疑，均屬無涉，於判決之結論要無影響，以此指摘原判決未予審查上開各點，乃為違背法令，自無可採。
㈣綜上，上訴人之主張並無可採。
原判決將原處分及訴願決定關於原處分部分均予維持，駁回上訴人在第一審之訴，並無違誤。
上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 12 月 30 日
書記官 吳 玫 瑩