最高行政法院行政-TPAA,104,裁,2156,20151223,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第2156號
抗 告 人 華泓建設股份有限公司
代 表 人 黃泓鈞
抗 告 人 郭俊哲
共 同
訴訟代理人 陳文禹律師
陳泰溢律師
莊 仲律師
上列抗告人因與相對人財政部國有財產署北區分署間申租公有土地事件，對於中華民國104年11月4日臺北高等行政法院104年度訴字第1213號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、緣抗告人於民國101年7月27日申請承租坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○○號國有土地（下稱系爭土地），經相對人認未符得逕予出租之規定，以101年11月20日台財產北管字第1018003654號函註銷編號101AA0000000號申租案（下稱系爭函文）。

抗告人不服，遂提起行政訴訟。

臺北高等行政法院（下稱原法院）以兩造間之爭議屬私權爭執，應由民事法院審判，而以原裁定移送至臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院），抗告人復行抗告。

三、抗告意旨略謂：㈠相對人依國有財產法第42條第4項及國有非公用不動產出租管理辦法等規定，註銷抗告人承租系爭土地之申租案。

然衡諸國有財產法及國有非公用不動產出租管理辦法之立法目的具有處分國家財產之公益目的考量，依司法院釋字第348號、第553號、第690號等解釋意旨，相對人拒絕與抗告人締結契約，並非單純處理私人間財產利益之規定，若有爭執，應以行政爭訟途徑而非循民事訴訟程序為救濟。

況相對人確實有表示准許或拒絕之締約決定，本件申租程序未能進入訂約階段，相對人應如司法院釋字第540號解釋中之主管機關般，就人民申租作成准駁之行政處分，進而影響抗告人公法上承租公有土地之權利，現其以行政契約方式替代行政處分，核屬與上開解釋相同之公法性質，應循行政救濟方式解決爭議。

㈡100年之前，抗告人曾多次申租系爭土地，相對人皆通知抗告人須補正文件，顯見相對人自始認為抗告人只須補正文件，並非拒絕締約之意思，而抗告人亦積極辦理補正申租事項，請求相對人配合辦理，詎相對人卻以101年6月7日台財產北管字第10100137391號函，援引85年4月8日台財產局二字第85007326號函（下稱85年4月8日函），復知抗告人之申租案件屬該函「關係預算收入重大或具有警示作用認為有繼續訴訟排除侵害必要之標的」之情形，不符逕予出租規定而拒絕抗告人之申租請求；

本次抗告人重新申租系爭土地，相對人仍以系爭函文否准，顯違反行政自我拘束之要求及誠實信用原則。

況85年4月8日函業經財政部國有財產署104年5月13日台財產署管字第10440006690號函宣布停止適用，相對人拒絕抗告人申租之依據已不存在。

本件實為公法案件，相對人之行政行為以公法遁入私法之手段，使普通法院有無權審究其是否違反行政自我拘束及誠信原則之虞，造成法律審判之漏洞，原裁定顯有違背法令等語。

四、本院查：㈠按國有財產法第42條至第45條係規定國有非公用財產以出租方式而收益之內容，乃由國有財產管理機關基於非公用財產管理之需要，代表國家與私人間成立租賃契約，無為公益之目的，本質上為財產權對價利用之私權關係。

是以該法第42條明定「非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。

但合於左列各款規定之一者，得逕予出租︰原有租賃期限屆滿，未逾6個月者。

82年7月21日前已實際使用，並願繳清歷年使用補償金者。

依法得讓售者。

非公用財產類之不動產出租，應以書面為之；

未以書面為之者，不生效力。

非公用財產類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承租人應於規定期限內訂定書面契約；

未於規定期限內訂定書面契約者，管理機關得終止租賃關係。

前項期限及非公用財產類不動產出租管理辦法，由財政部擬定報請行政院核定後發布之。」

而財政部依同條第4項規定授權訂定「國有非公用不動產出租管理辦法」則屬處理出租之私權關係事務之內容。

適用該辦法處理國有非公用財產之出租事宜，與人民發生之爭執，無論為租約應否成立，如何履行，是否解除或終止，性質上均屬私權爭執，非公法上之爭議，不屬行政法院之審判權限。

次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」

「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。」

亦為行政訴訟法第2條、第12條之2第2項前段所明定。

又「……依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第297號解釋在案。

我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。

關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。

行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。

行政法院58年判字第270號及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。」

「憲法第16條規定人民有訴訟之權，旨在確保人民得依法定程序提起訴訟及受公平之審判。

至於訴訟救濟究應循普通訴訟程序抑或依行政訴訟程序為之，則由立法機關依職權衡酌訴訟案件之性質及既有訴訟制度之功能等而為設計。

我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律之規定，分由不同性質之法院審理，係採二元訴訟制度。

除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；

因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之。

……」亦經司法院釋字第448號、第466號解釋在案。

足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。

再，觀之釋字第695號「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」

解釋意旨可知，並非所有各林區管理處與人民訂立之租賃契約及續約事宜，皆由行政法院管轄，僅有依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」訂立之租約方由行政法院管轄。

㈡經查，系爭土地係相對人所管理之國有土地，抗告人以相對人曾發函要求其配合補件辦理申租事項，依民法第160條第2項規定，相對人即應受其上開意思表示之拘束，負有依法締結出租系爭土地契約之義務，乃據以請求相對人為一定之意思表示，屬行政訴訟法第8條所定之一般給付訴訟類型，並有藉提起行政訴訟之方式，排除損害之可能，故有權利保護之必要，且依行政訴訟法第15條第2項之規定，系爭土地位於臺北市中正區，故應由原法院管轄並為實體審理等語。

惟，相對人既為系爭土地之管理機關，對系爭土地之管理及運用乃屬其本諸管理機關之職權，茍為出售、出租或其他處分行為，性質上係屬代表國庫處分官產，依前揭說明，係私法上契約，苟有爭議即應循私法民事訴訟途徑解決。

原裁定據以論斷抗告人訴請申租系爭土地，相對人係立於私人地位，代表國家決定是否將公有土地出租予抗告人，雙方立於平等地位，同受私法之支配，有關系爭土地之租賃係由抗告人向相對人為申租之要約，相對人審酌是否就該要約為承諾，並無特定行政目的，亦不具強烈公益色彩，與一般私人間土地出租事件之本質尚無不同，非屬公法上之決定或公權力措施，是相對人以系爭函文註銷抗告人之申租案，乃係基於私法關係所為之意思表示，並非基於公法關係以官署地位向人民所為之行政處分，抗告人如有不服自應循民事訴訟程序爭執。

至於司法院釋字第540號解釋理由係指國民住宅條例中申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之情形；

而司法院釋字第695號解釋則係以國有林地濫墾地補辦清理作業要點，或涉安定國民生活、增進社會福祉之目的，或涉國土保安之重大公益，與本件單純為公有土地之申租不同，未可逕予援引適用等情，論明無訛，亦無違誤。

抗告意旨無非執其對於公法、私法關係之歧異見解指摘原裁定違背法令，並求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 江 幸 垠
法官 林 文 舟
法官 胡 國 棟
法官 姜 素 娥

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 12 月 23 日
書記官 賀 瑞 鸞