最高行政法院行政-TPAA,104,裁,2168,20151224,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第2168號
抗 告 人 吳武明
上列抗告人因與相對人宜蘭縣政府間廢棄物清理法事件，對於中華民國104年7月7日臺北高等行政法院104年度訴更一字第24號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、相對人依據行政程序法第154條第1項及廢棄物清理法第27條第11款規定，作成民國103年3月11日府環廢字第1030006615號公告（下稱系爭公告），公告事項略為：「一、本縣境內高速公路兩側路權邊界外200公尺及交流道兩側200公尺區域內土地定著物不得繫掛廣告物，違者視為污染環境之行為，依廢棄物清理法第50條第3款規定裁處。

二、如因公益需要，經道路主管機關同意繫掛廣告物者，不在此限。

三、本公告自103年5月1日起生效。」

抗告人就系爭公告提起訴願，經訴願不受理，而提起行政訴訟，求為撤銷系爭公告，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第1243號裁定駁回。

嗣抗告人提起抗告，經本院廢棄上開裁定，發回更審，原審法院104年度訴更一字第24號裁定（下稱原裁定）更為裁判仍予駁回，抗告人不服，提起本件抗告。

三、本件原裁定以：系爭公告所示定著物不得繫掛廣告物區域，大致均經相對人轄區內12個鄉鎮市公所（三星鄉、大同鄉、五結鄉、冬山鄉、壯圍鄉、宜蘭市、南澳鄉、員山鄉、頭城鎮、礁溪鄉、羅東鎮、蘇澳鎮）依廢棄物清理法第3條規定，以執行機關之地位就各該鄉鎮市分別為「指定清除地區」之公告（僅部分水利地及山坡地除外），此有相對人104年2月10日函檢附轄區內計12個鄉鎮市公所之公告可稽。

是系爭公告屬就已確立之指定清除區域內，再劃分特定區域為個別化、特色化之規範，而為該區域內特定污染環境行為之公告，應單純認係經廢棄物清理法第27條第11款授權相對人制定之法規命令，訴願決定不予受理，並無不合。

抗告人對於非屬行政處分之系爭公告提起本件撤銷訴訟，其起訴即屬欠缺訴訟要件，且無從補正，應予駁回。

四、抗告意旨略謂：系爭公告適用範圍包含未經相對人轄區內鄉鎮市公所指定清除區域之除外地區（水利用地或山地），就該區域而言，系爭公告即具有指定清除區域之規制效力，而為一般處分，自得為行政訴訟救濟。

復且該公告於指定清除區域內，再劃分特定區域而為差別待遇，亦違反平等原則等語。

五、本院查：㈠按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」

「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；

在直轄市為直轄市政府；

在縣(市)為縣（市）政府。」

「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」

「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」

為廢棄物清理法第3條、第4條、第5條第1項及第27條第11款分別訂有明文。

經執行機關指定清除地區，一般廢棄物由執行機關清除之；

執行機關得視其特性增訂一般廢棄物分類、貯存、排出之規定；

縣（市）主管機關執行一般廢棄物之清除、處理，應依清除處理成本，向指定清除地區內家戶及其他非事業徵收費用；

並禁止為同法第27條各款行為，違者依同法第50條第3款論處（廢棄物清理法第11條、第12條、第24條、第27條及第50條第3款參照）。

此種指定清除地區之公告係對物（特定區域）為規制，以作為人之權利義務之根據，而具有對多數人之效力，核為一般處分。

至於同法第27條第11款污染環境行為之公告，則係主管機關基於法律授權，對不特定人民就一般事項所作抽象之對外法律效果之規定，乃為法規命令性質，現行法制尚不容許以此為對象而爭訟（行政訴訟法第4條參照）。

㈡系爭公告乃相對人就特定地區（宜蘭縣境內高速公路兩糙路權邊界外200公尺及交流道兩造200公尺區域內土地）為特定「污染環境行為」（於上開土地定著物上繫掛廣告物）之禁止公告，原不無認該公告兼具廢棄物清理法第3條「指定清除區域」一般處分，及同法第27條第11款「公告污染環境行為」法規命令二性質之疑慮，而此前經本院發回原審法院續行調查。

經審酌相對人於原審提出轄區內12個鄉鎮市公所指定清除區域之公告，足徵系爭公告中特定區域，除少數山坡地及水利地外，確經上開鄉鎮市公所指定為清除區域﹔另參諸系爭公告既已載明「依據廢棄物清理法第27條第11款」授權而作成，並未述及同法第3條之指定清除區域乙節以觀，應認系爭公告乃就業經指定之清除區域內，再依特定區域個別化需要，而為特定污染環境行為之禁止。

揆諸前揭法文及說明，可認系爭公告為相對人依據廢棄物清理法第27條第11款授權制定之法規命令。

至於特定地區內若干水利地及山坡地，未經相對人轄區內鄉鎮市公所指定為清除區域，相對人遽將之納入特定區域而為特定污染環境行為之禁止，是否逾越廢棄物清理法第27條第11款授權範疇，確有疑義﹔惟相對人原無指定清除地區之權限，其復自承並無指定清除區域之法效意思，此部分非不可視為系爭公告可區隔之一部，其合法性與其他部分可分離觀察，但仍不失為法規命令之性質，而非行政處分。

職是，抗告人以系爭公告為撤銷標的而為起訴，其撤銷之訴不備要件，原裁定予以駁回，並無違誤。

抗告意旨爭執系爭公告關於部分水利地及山坡地涵蓋於禁止懸掛廣告物之特定區域內，為指定清除區域之一般處分云云，已無可採﹔另爭執系爭公告之合法性部分，則因系爭公告為法規命令，其合法性非得逕以之為訴訟標的，求為法院受理裁判。

是抗告人之抗告為無理由。

㈢惟司法院大法官於104年12月18日作成釋字第734號解，解釋文謂：「（第1段）廢棄物清理法第27條第11款規定：『在指定清除地區內嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。』

與憲法第23條之法律授權明確性原則尚無違背。

（第2段）臺南市政府中華民國91年12月9日南市環廢字第09104023431號公告之公告事項一、二（該府改制後於100年1月13日以南市府環管字第10000507010號公告重行發布，內容相當），不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認該設置行為為污染行為，概予禁止並處罰，已逾越母法授權之範圍，與法律保留原則尚有未符。

應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿3個月時失其效力。」

而相對人系爭公告泛將轄區內高速公路兩側路權邊界外200公尺及交流道兩側200公尺區域內土地定著物繫掛廣告物行為，均視為污染環境之行為之宣示，與上開臺南市政府公告：「公告事項：一、本市清除地區內，未經主管機關核准，於道路、牆壁、樑柱、電桿、樹木、橋樑、水溝、池塘或其他土地定著物張掛、懸繫、黏貼、噴漆、粉刷、樹立、釘定、夾插、置放或其他方法設置廣告物者，為污染環境行為。

二、前項所稱之『道路』，指公路、街道、巷弄、安全島、人行道、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。

……」泛以轄內道路設置廣告物即屬污染環境行為，同有前揭大法官解釋所質疑不問設置廣告物是否有礙環境衛生與國民健康，及是否已達與廢棄物清理法第27條前10款所定行為類型污染環境相當之程度，即認係污染行為，概予禁止並處罰，有違法律保留原則之違憲疑義。

相對人宜儘速就系爭公告之合憲性為通盤檢討，併此指明。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 12 月 24 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 沈 應 南
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 12 月 24 日
書記官 吳 玫 瑩