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最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第119號
上 訴 人 中華航空股份有限公司
代 表 人 孫洪祥
訴訟代理人 張少騰 律師
龔新傑 律師
被 上訴 人 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國103年10月9日臺北高等行政法院103年度訴字第147號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人前依職權調查結果，以上訴人於航空票務代理旅行社現退辦法中，針對兩岸直航及轉機航線，利用航空票務代理旅行社後退金機制，訂定顯低於全球其他航線之後退金額，為不正當限制交易相對人之事業活動，而有限制競爭之虞，違反行為時公平交易法第19條第6款規定；
此外，上訴人對外宣稱自民國99年4月起進行降價，卻藉由調變經濟艙各艙等比例，以達未實質降價之效果，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反行為時同法第24條(104年2月4日修正公布生效條次變更為第25條) 規定，乃依行為時同法第41條前段規定，以100年3月22日公處字第100032號處分書（下稱前處分）命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並分別處罰鍰新臺幣（下同）1,200萬元及800萬元，合計2,000萬元。
上訴人不服，訴經行政院100年12月15日院臺訴字第1000109050號訴願決定將前處分撤銷。
案經被上訴人重行審查，以上訴人對外宣稱99年4月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，違反行為時公平交易法第24條規定，乃依行為時同法第41條前段規定，以102年4月15日公處字第102047號處分書（下稱原處分）命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰400萬元。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，再經臺北高等行政法院（下稱原審）103年度訴字第147號判決（下稱原判決）駁回。
上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）行為時公平交易法第24條僅是「補充原則」之規定，構成要件抽象不具體，故應先檢視其他法律之規範是否未窮盡上訴人之行為，才容有本條之適用餘地。
依據行為時公平交易委員會對於公平交易法第24條處理原則(104年2月16日修正為「公平交易委員會對於公平交易法第25條案件之處理原則」，下稱處理原則)，並參照訴願決定所揭示上訴人違法之態樣暨應為之行為（惟上訴人否認有應為而未為之違法），本件非公平交易法第24條適用之對象。
綜觀被上訴人歷次答辯內容，更可證被上訴人依行為時公平交易法第24條規定對上訴人予以裁罰，明顯悖離該條為「概括補充規定」之本質。
（二）被上訴人於原處分及訴願程序中皆未具體說明非難之態樣及重點為何，致上訴人一直無法具體指摘訴願之重點，直至上訴人收受訴願決定書之送達，才明確知悉原處分非難之重點所在，對於上訴人之程序保障顯有疏失。
（三）訴願決定書所載被上訴人主張之非難重點及應為之第1種態樣，其實係在迫使上訴人公告上訴人之「預測」，並且揭露不必要之訊息，過度干涉上訴人之營業自由。
（四）針對訴願決定所載非難重點之第2種具體態樣「透過調控座位管理系統，維持與降價前之相當比例」，被上訴人在欠缺具體依據之下，恣意認定應以「比例數量」之方式提供艙位，未考量對於全體消費者之公平性與市場秩序之長久維護，其認事用法不僅違誤，反致市場秩序與全體消費者權益之不一致，被上訴人殊不得因特定民怨訴求而作出影響更多數人權益之認定，而有違公益性。
（五）被上訴人既認為上訴人「故意」違反行為時公平交易法第24條規定，則上訴人對於「客觀構成要件要素」之認知，以及對於「構成要件實現」之意志，即應具體查明與認定。
被上訴人所認定上訴人之主觀責任態樣應為「隱匿座位管理系統運作造成經濟艙各艙位比例劇烈變化之資訊」，惟上訴人並無對於客觀構成要件要素之認知與對於構成要件實現之意志。
上訴人自始均係主張「無法事前知悉實際銷售機位之速度」，故並無在事先即可認知「實際銷售機位之比例劇烈變化」之情事，因此無所謂隱匿或未揭露之情事。
（六）原處分關於市場占有率之計算如除去該港澳中轉航線之計算公式，將影響處分認定結果甚鉅，原處分殊有率斷之嫌。
被上訴人雖然提出「經香港前往中國內地」之統計資料企圖證明「港澳中轉」比例為5成，然依據該統計資料之具體數字，更可證明被上訴人所「推估」的「港澳中轉」人數明顯有誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）航空運輸業者相對於消費者，顯居於市場交易資訊之優勢地位，其隱匿重要交易資訊行為將導致消費者認為已降價，但實際上消費者卻難以購得降價後之低價艙位機票，反而因行程因素及市場供給具有高度侷限性下，不得不訂高價艙位之機票，肇致旅客未能享有所宣稱之降價實益，故上訴人利用資訊不對稱市場相對優勢地位從事不公平交易之行為，核屬行為時公平交易法第24條足以影響交易秩序之顯失公平行為，且上訴人系爭行為並未經該法第21條評價，亦無法經由該法其他個別條文窮盡規範其不法內涵，故被上訴人自得就其前開違法行為引用行為時公平交易法第24條規定予以論處。
（二）被上訴人於訴願階段歷次答辯內容亦係依處分書之內容摘陳說明，故上訴人行為違反行為時公平交易法第24條之事實及理由明確載於原處分，非如上訴人所指其直至收受訴願決定書才知悉原處分非難重點，所辯顯係混淆視聽。
原處分就上訴人所為欺罔及顯失公平行為援引公平交易法第25條予以論處並無違誤，上訴人截取訴願決定書部分理由，忽略其前後文之論述，指稱本案並非公平交易法第25條所適用之對象，核不足採。
（三）於本案中實殊難想像上訴人如適當揭露該公司各艙等艙位比例，會因其自身座位管理系統的運作而產生劇烈變化此等重要交易資訊，與其營業自由會有任何扞格之處？至於訴願決定書所例示「調控座位管理系統，維持與降價前之相當比例」，參諸訴願決定書理由前後文可知，係在肯認原處分認定「未適當揭露該公司各艙等艙位比例會因其自身座位管理系統的運作而產生劇烈變化」該當行為時公平交易法第24條之欺罔行為，上訴人以此指對其不公，實屬斷章取義，而不可採。
（四）上訴人對於降價前後艙位比例變化至為劇烈顯有支配能力及能預先知悉，復隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，只追求經濟效益實則忽略競爭手段之正當性，實屬悖於商業競爭倫理及效能競爭，核屬違反行為時公平交易法第24條規定。
（五）上訴人對於自身訂位管理控制系統邏輯係如何設定及運作知之甚明，按兩岸直航市場的供需機能發揮本有其高度侷限性，上訴人明顯能得知按其訂位管理控制系統運作之結果，將造成艙位比例劇烈變化，卻任由其座位管理系統自行運作，以致發生高價艙位比例大幅提高之結果，上訴人主觀上對於隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊核屬明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意，故上訴人以無法事前得知「實際銷售機位」辯稱無法事前得知各艙位比例會因為降價而劇烈變化，核無可採。
（六）原處分所採認事實基礎並無違誤，縱使除去港澳中轉之載客人數，上訴人利用資訊優勢地位，隱匿及未充分揭露重要資訊，該行為本質上對競爭秩序產生危害，違法行為持續期間長達近1年，對兩岸直航市場之市場占有率（27.33%）甚至高於原含港澳中轉航線載客人數所計算出之市場占有率（27.2%）。
況被上訴人綜合考量公平交易法施行細則第36條規定之因素，尚非僅以「載客人數」單一數據，作成原處分罰鍰考量因素。
上訴人單純以原處分記載載客人數308萬人除去港澳中轉載客人數之781,385人（此數字係上訴人誤算），而指原處分罰鍰所考量之數據有誤，顯不可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）就上訴人各訂位系統簽約之有方國際股份有限公司之副總經理、臺灣亞瑪迪斯有限公司之總經理及先啟資訊系統股份有限公司之副總經理陳述，可知上訴人對於自身機位管理控制系統如何設定及運作並無不能掌控情形，上訴人對之亦不否認，其自能得知按其訂位管理控制系統運作之結果，將造成艙位比例劇烈變化，卻任由其座位管理系統自行運作，以致發生高價艙位比例大幅提高之結果。
上訴人忽略其宣布降價後，對於「經濟艙各艙位比例變化劇烈」之事實，屬其能預見判知之範圍，卻「任由其座位管理系統自行運作」發生「經濟艙各艙位比例變化劇烈」，乃不違背其主觀上所能預見判知之範圍，而有間接故意之情事，尚不因上訴人是否事前知悉實際銷售機位之速度而生影響，其因該主觀意思，進而消極隱匿及未充分揭露自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，致影響交易秩序欺罔及顯失公平行為，即難謂無主觀上之故意。
（二）被上訴人參據交通部觀光局網站觀光統計年報、99年10月15日上訴人當時董事長接受商業周刊專訪、上訴人於99年9月28日陳述紀錄等相關資料，採酌臺北市旅行商業同業公會推估港澳中轉至大陸之旅客約有5成，並非無據。
上訴人以被上訴人固提出「經香港前往中國內地」之統計資料證明「港澳中轉」比例為5成之推估有誤，進而主張被上訴人採認事實有誤等語，既與查證事實有忤，自屬無足憑採。
（三）被上訴人係認定上訴人對外宣稱99年4月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，未涉上訴人表達或傳播具商業價值之訊息或觀念之行為，有虛偽不實或引人錯誤之情事，故無行為時公平交易法第21條規定之適用。
（四）上訴人對於降價前後艙位比例變化劇烈情形屬能判知範圍，卻任由其座位管理系統自行運作，復消極隱匿及未充分揭露自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，忽略航空機位交易競爭手段之正當性，足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，自有未合。
（五）上訴人主觀上對於隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，核屬明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意，而有故意行為，已如前述。
被上訴人因而認定其所為違反行為時公平交易法第24條規定，依據同法施行細則第36條規定，審酌上訴人違法行為之動機、目的及預期之不當利益；
違法行為對交易秩序之危害程度；
違法行為危害交易秩序之持續期間；
因違法行為所得利益；
事業之規模、經營狀況及其市場地位；
違法類型曾否經中央主管機關導正或警示；
以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；
違法後悛悔實據及配合調查等態度；
並考量整體市場規模，依行為時公平交易法第41條第1項前段規定處400萬元罰鍰，並命自原處分書送達之次日起，應立即停止其違法行為，並無違誤等語，為其論據。
因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：(一)按「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」
「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；
……」行為時公平交易法第24條、第41條前段分別定有明文。
同法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。
二、違法行為對交易秩序之危害程度。
三、違法行為危害交易秩序之持續期間。
四、因違法行為所得利益。
五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。
六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。
七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。
八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」
又按行為時處理原則第2點規定：「……本條與公平交易法其他條文適用之區隔，應只有補充原則關係之適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為，若公平交易法之其他條文規定對於某違法行為已涵蓋殆盡，即該個別規定已充分評價該行為之不法性，或該個別規定已窮盡規範該行為之不法內涵，則該行為僅有個別條文規定的問題，而無由再就本條加以補充規範之餘地。
反之，如該個別條文規定評價該違法行為後仍具剩餘的不法內涵，始有以本條加以補充規範之餘地。」
本件經原審本於職權調查證據後，認定上訴人對外宣稱99年4月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，被上訴人重行審查，以上訴人違反行為時公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以原處分命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰400萬元等情，且為兩造所不爭執，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。
(二)本件兩造所爭執者為上訴人對外宣稱於99年4月起進行降價時，其關於經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要資訊是否應與降價資訊一併揭露，如未揭露，是否該當於行為時公平交易法第24條所定「其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」？本件上訴人主張行為時公平交易法第24條處理原則第3點第2項謂「消費者權益之保護固為公平交易法第1條所明定之立法目的，惟為區別兩者之保護法益重點，本條對於消費者權益之介入，應以合致足以影響交易秩序之要件且具有公共利益性質之行為為限，如廠商之於消費者具相對市場優勢地位，或屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴或無選擇餘地而權益受損之情形。」
亦已表明以本條介入消費者權益事項之前提，應以合致「足以影響交易秩序」以及具有公共利益性質之行為為限，並非在單純影響消費者權益時即有本條之適用。
依據訴願決定所載原處分裁罰非難上訴人之重點，為「各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊應與降價資訊一併揭露，並非要求揭露各艙等數量比例」，訴願決定書認為上訴人之具體作法應為下列兩項：上訴人可對外告知所有交易相對人，因座位管理系統之運作，原低價艙位比例將大幅減少，請消費者欲購從速，否則僅能購得較高價艙位機票；
或通過調控座位管理系統，維持與降價前之相當比例，惟上訴人未揭露上開重要交易資訊，亦無進行任何防範作為，備妥應有庫存，以因應消費者需求。
惟上述兩點具體作法，其實為「公平交易委員會於促銷廣告案件之處理原則」處理規範之事項，乃係行為時公平交易法第21條規範之範圍，並非公平交易法第24條適用之對象乙節。
經查，行為時公平交易法第21條處理原則第4點規定：「本法第21條所稱表示或表徵，係指以文字、語言、聲響、圖形、記號、數字、影像、顏色、形狀、動作、物體或其他方式足以表達或傳播具商業價值之訊息或觀念之行為。」
而被上訴人係認定上訴人對外宣稱99年4月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，未涉上訴人表達或傳播具商業價值之訊息或觀念之行為，有虛偽不實或引人錯誤之情事，故無行為時公平交易法第21條規定之適用。
且上訴人於99年1月未降價前，經濟艙售價最高之Y艙占經濟艙所有艙位僅約為20.63%，即上訴人當時所釋出的其他低價艙位的比例高達約80%，惟於99年4月針對上開特定航線進行降價後，99年5月Y艙占經濟艙所有艙位的比例卻大幅提高至79.26%，亦即上訴人所釋出的其他低價艙位僅約20%，而於99年6月、7月、8月間Y艙占經濟艙所有艙位的比例則更進一步提高至80%以上，而此種變化係肇因於上訴人對外宣稱降價後，其座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化，而上訴人對於降價前後艙位比例變化劇烈情形屬能判知範圍，卻任由其座位管理系統自行運作，復消極隱匿及未充分揭露自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，忽略航空機位交易競爭手段之正當性，自足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為。
上訴人忽略其宣布降價後，對於「經濟艙各艙位比例變化劇烈」之事實，屬其能預見判知之範圍，卻「任由其座位管理系統自行運作」發生「經濟艙各艙位比例變化劇烈」，乃不違背其主觀上所能預見判知之範圍，而有間接故意之情事，尚不因上訴人是否事前知悉實際銷售機位之速度而生影響，其因該主觀意思，進而消極隱匿及未充分揭露自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，致影響交易秩序之欺罔及顯失公平行為，即難謂無主觀上之故意等情，原判決於理由欄均已說明綦詳；
且原處分亦係認上訴人對外宣稱99年4月起進行降價，卻挾其交易資訊不對稱，隱匿及未充分揭露降價期間自身座位管理系統所產生之經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，為足以影響兩岸航空旅客運輸服務市場交易秩序之欺罔及顯失公平行為，非在非難上訴人表達或傳播具商業價值之訊息或觀念之行為，有虛偽不實或引人錯誤情事。
上訴人之上開行為並未經行為時該法第21條評價，亦無法經由該法其他個別條文窮盡規範其不法內涵。
簡言之，上訴人之票價確已調降，並未為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵；
而經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要資訊未併同揭露，使欲訂購降價票之消費者聞風而來，卻不知欲訂購之廉價艙位已大幅度減少，其隱匿重要資訊之結果，可能迫使消費者改訂購較高價之艙位或拒絕訂購，自屬足以影響交易秩序之欺罔且顯失公平之行為。
另上訴人對於自身機位管理控制系統如何設定及運作並無不能掌控情形，其自能得知按其訂位管理控制系統運作之結果，將造成艙位比例劇烈變化，卻任由其座位管理系統自行運作，以致發生高價艙位比例大幅提高之結果，其主觀上對於隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，核屬明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意，而有故意行為。
上訴人主張其無法事前得知「實際銷售機位」銷售速度，亦無法事前得知各艙位比例會因為降價而劇烈變化，其主觀上無故意云云，核無可採。
故被上訴人就前開違法行為引用行為時公平交易法第24條並依同法第41條第1項規定予以論處，即非無稽。
至於公平交易法於104年2月4日修正公布施行(第10條、第11條自公布日後施行)，修正前同法第24條條次變更為第25條，而違反該條規定者，依修正後之現行法第42條規定：「主管機關對於違反第21條、第23條至第25條規定之事業，得限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰；
屆期仍不停止、改正其行為或未採取必要更正措施者，得繼續限期令停止、改正其行為或採取必要更正措施，並按次處新臺幣10萬元以上5千萬元以下罰鍰，至停止、改正其行為或採取必要更正措施為止。」
經比較新舊法後，顯然行為時公平交易法第41條第1項有利於上訴人，依從新從輕之原則，仍應適用舊法，原判決雖未及比較，其適用法規之結果並無不同，自應予以維持。
(三)次按行為時處理原則第6點第2項規定：「前項所稱之重要交易資訊，係指足以影響交易決定之重要交易資訊……。」
原處分係衡酌航空運輸事業之定價行為是否足以使其旅客享有所宣稱之降價實益時，航空運輸事業所釋出之各艙位機位數量及比例亦應與各艙位之票價等同重要，故航空運輸事業之艙位比例為何，自屬消費者判斷是否購買航空機票之重要交易資訊（原處分書第39頁），且航空公司各航線之票價、各艙等及艙位比例均由航空公司所決定，旅行社或消費者僅得透過GDS等航空訂位系統進行訂位，若航空公司所釋出之低價艙位機位已售鑿，則消費者與旅行社須被迫購買其他高價艙位之機票並進行訂位，是上訴人相對於消費者，顯居於市場交易資訊之優勢地位，而上訴人管理系統之邏輯設定本由其掌控，其設定所造成之結果亦為上訴人可得預見，上訴人對於降價前後艙位比例變化顯有支配能力及能預先知悉，復隱匿及未充分揭露經濟艙各艙位比例劇烈變化等重要交易資訊，依原處分之調查事實顯示，上訴人於宣稱降價後，其經濟艙各艙位比例產生劇烈變化，低價艙位比例由80%大幅減少至20%，故消費者並買不到或難買到上訴人宣稱降價後的低價艙位機票而無法享有降價實益，其行為只追求經濟效益實則忽略競爭手段之正當性，實屬悖於商業競爭倫理及效能競爭，核屬違反行為時公平交易法第24條規定。
上訴人主張原判決就原處分所謂「艙位比例劇烈變化」何以構成「重要交易資訊」而必須揭露，並未說明亦有判決理由不備之違法云云，尚非可採。
(四)末按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。
而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。
原判決認原處分認事用法，尚無違誤，維持原處分及訴願決定，而駁回上訴人在原審之訴，所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；
又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。
上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。
本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 楊 惠 欽
法官 劉 介 中
法官 林 惠 瑜
法官 鄭 忠 仁
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 3 月 13 日
書記官 蘇 婉 婷
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