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最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第123號
上 訴 人 騰昌企業股份有限公司
代 表 人 史碩仁
訴訟代理人 陳鼎正 律師
被 上訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 鄭華合 律師
上列當事人間有關營建事務事件，上訴人對於中華民國103年11月6日臺北高等行政法院103年度訴字第928號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、民國99年9月17日，上訴人以申請書並檢附計畫書等資料，向被上訴人申請設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」，經被上訴人以99年10月8日府工建字第0990368461號函復上訴人，申報收容處理營建混合物部分，應依「營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法」相關規定申請辦理。
上訴人不服，提起訴願，經內政部審查後，以該函僅屬通知性質，核非行政處分，乃以100年6月22日台內訴字第1000048760號訴願決定不受理。
上訴人仍不服，提起行政訴訟，案經原審法院100年度訴字第1166號判決駁回，上訴人提起上訴，案經本院101年5月23日101年度判字第460號判決：「原判決關於駁回上訴人下列第2、3項之訴及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。
被上訴人對於上訴人申請設置營建混合物資源分類處理場，應依本判決之法律見解另為處分。」
101年11月26日，被上訴人再以府工建字第10103000768號函駁回上訴人之申請。
上訴人不服，提起訴願，經內政部102年3月28日台內訴字第1020105397號訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由原處分機關另為適法之處分。」
102年9月26日，被上訴人再以府工建字第1020238838號函復上訴人，駁回上訴人之申請（下稱原處分），上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院以103年度訴字第928號判決駁回，上訴人猶不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：依本院101年度判字第460號判決意旨，被上訴人僅得審核上訴人之系爭土資場是否具回收分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，而適合收容處理營建混合物，詎竟反於前述見解，未就上訴人之處理場是否適合收容處理營建混合物為具體審查，顯有違誤。
又被上訴人前曾以92年3月26日府工建字0000000000號函同意上訴人啟用系爭土資場，核准系爭土資場得申報收容處理土資場代碼B1-B7類「營建剩餘土石方」，嗣被上訴人再以92年9月9日府工建字第0920154910號函核准上訴人申報收容處理土資代碼B8「營建混合廢棄物」，兩者分別係兩個獨立的營運許可，基於上揭92年9月9日營運許可，上訴人系爭土資場當即已取得營建混合物資源分類處理場之資格，詎被上訴人卻以95年1月18日府法一字第0950018216號令公布施行桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例，未經議會三讀通過即逕行刪除原經桃園縣議會三讀通過桃園縣營建剩餘土石方暨營建混合物處理管理自治條例關於營建混合物之規範，導致上訴人申請辦理營建混合物資格的展延一再受阻。
且被上訴人怠於訂定營建混合物自治法規，亦未曾指導上訴人應如何辦理申報收容處理營建混合廢棄物資格的展延程序，是被上訴人以99年6月9日府工建字第0990219715號函稱上訴人經營之系爭土資場營運期限業於99年3月25日到期而停止營運，停止營運部分應係92年3月26日府工建字0000000000號函同意上訴人啟用系爭土資場核准系爭土資場得申報收容處理土資場代碼B1-B7類「營建剩餘土石方」部分，不包括營建混合物（即土資代碼B8類）部分；
更何況倘依據現行公告之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例被上訴人僅能停止營運，無法源依據可撤銷上訴人之營運許可，且在現行公告之桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例無營建混合物（即土資代碼B8類）規範下，卻擴大解釋被上訴人92年9月9日府工建字第0920154910號函核准上訴人申報收容處理土資代碼B8「營建混合廢棄物」部分一併停止，顯有違論理法則及誠信原則。
其次，原處分又以上訴人之場址土地位於住宅區，不符合相關規定云云，惟查，被上訴人究竟所指何筆土地位於住宅區？迄無任何審查資料或會勘記錄，且被上訴人以其並未訂定相關營建混合物資源分類處理場之自治法規，上訴人申請設置該項營建混合物再利用處理機構，被上訴人亦屬無從准許為由，否准上訴人之請求，惟本院101年度判字第460號判決中已認該桃園縣營建混合物處理管理要點為有效之地方自治法規，被上訴人亦並未有合法公告廢止該處理要點之行為。
另上訴人於本件訴訟時主張本件申請，並非以原逾期土資場之設置許可仍有效為前提，而係依「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」之「再利用種類編號7營建混合物」第3點㈡經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可設立之營建混合物資源分類處理場規定，重新申請許可收容處理營建混合物之土資場，是原處分顯然違法等語，求為判決撤銷訴願決定、原處分，並命被上訴人應依上訴人99年9月17日申請書，作成准許設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人主張因其原土資場之營運期限到期，未及時辦理展延手續，致遭撤銷原土資場之營運許可後，以其土資場之設置許可仍為有效，而重新申請許可收容處理營建混合物。
被上訴人本應依相關規定審核該土資場是否具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，是否仍適合收容處理營建混合物。
惟上訴人之土資場是否仍適合收容處理營建混合物，尚未經被上訴人審查，上訴人請求判命被上訴人應就其申請設置營建混合物資源分類處理場（即營建混合物收容處理場）作成核准之處分，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，上訴人僅在請求命被上訴人遵照本院判決之法律見解對上訴人作成處分範圍內為有理由，超過部分尚難准許。
況探究本院101年度判字第460號判決意旨，可知本院僅肯認行政機關在程序上應進行實體之審核始可確定應否核准，並未肯認上訴人之申請，行政機關應依法核准而未核准，更未肯認上訴人就申報土資代碼為B8類營建混合廢棄物部分並無營運期限之限制。
且本院101年度判字第460號判決提及之桃園縣營建混合物處理管理要點，業經被上訴人以95年5月25日府工建字第09501501601號函廢止在案，所稱之桃園縣營建混合物處理管理要點僅為管理要點，並無「許可設立」或「展延許可」營建混合物資源分類處理場之相關規定，被上訴人確無營建事業廢棄物再利用種類及管理方式再利用種類「編號7、3㈡」類型所指之地方自治法規。
至於上訴人另案提起國家賠償請求，業經臺灣桃園地方法院101年度國字第29號民事判決於102年7月31日予以駁回確定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人於99年9月17日申請設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」，係依據內政部公告之營建事業廢棄物再利用種類及管理方式編號7、3、㈠「經直轄市、縣（市）政府所核准設立可兼收容處理營建混合物之土資場。」
嗣被上訴人為本件原處分後，上訴人不服循序提出行政訴訟，復乃再主張，本件並非以之前土資場之設置許可仍為有效為前提，而是重新申請許可並以營建事業廢棄物再利用種類及管理方式編號7、3、㈡規定提出申請，自顯與前案程序之主張事實及法律、理由等相反。
上訴人就同一申請案，於不同訴訟上為相反之主張，顯有違誠信原則，依訴訟上禁反言原則，本件上訴人之訴，本難認有理由。
其次，上訴人以內政部公告之營建事業廢棄物再利用種類及管理方式編號7、3、㈡經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可設立之營建混合物資源分類處理場之規定，於99年9月17日申請「新」設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」，設置基地外緣地界與住戶5戶以上、學校之水平距離未達150公尺，並不符合「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」第5條第5款規定，故被上訴人前曾以100年6月23日府工建字第1000246057號函，駁回上訴人另案申請，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第1764號判決駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，復經本院以101年裁字第1573號裁定駁回上訴人上訴確定，被上訴人抗辯上訴人本件申請「新」設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」，被上訴人審認後認不符合「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」第5條第5款規定，故否准上訴人之申請，經核並未違法。
本件上訴人申請設置之「騰昌營建混合物資源分類處理場」設置基地，部分土地為第2種住宅區、市場用地、道路用地、鐵路用地，參照桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第4條第1款及都市計畫法第42條、第43條及都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第7款等規定，被上訴人否准本件上訴人之申請，依法亦屬有據。
綜上，本件被上訴人否准上訴人之申請，並未違法，上訴人主張依據被上訴人之地方自治法規，申請許可設立之營建混合物資源分類處理場云云，並無所據，顯不足採。
再者，上訴人雖主張99年9月17日申請「新」設置「騰昌營建混合物資源分類處理場」是依據「桃園縣營建混合物處理管理要點」第3條第5項申請云云，然查，上訴人所指之「桃園縣營建混合物處理管理要點」，早經被上訴人於95年5月25日以府工建字第09501501601號函廢止，且本件申請時已廢止之「桃園縣營建混合物處理管理要點」第3條第5項規定：「收容處理場所：指具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，經核准得兼收容處理營建混合物之收容處理場」，參照上開「桃園縣法規標準自治條例」可知，上開已廢止之「桃園縣營建混合物處理管理要點」，應屬地方自治法規中之行政規則，並未直接對外發生效力，故上訴人主張已廢止失效之「桃園縣營建混合物處理管理要點」上開要點第3條第5項規定，為本件申請之法律依據云云，顯不足採。
另參照上開「桃園縣法規標準自治條例」第37條之規定，本件「桃園縣營建混合物處理管理要點」地方自治行政規則之廢止，本無須公告，因此上訴人主張不知上開管理要點已廢止且廢止未公告不合法云云，核不影響本件被上訴人並未訂立「許可設立之營建混合物資源分類處理場之地方自治法規」之事實。
綜上，本件上訴人依「再利用種類編號7營建混合物」第3點㈡規定，申請新設「騰昌營建混合物資源分類處理場」（並以已廢止之「桃園縣營建混合物處理管理要點」第3條第5項為被上訴人地方自治法規），被上訴人原處分說明五，以被上訴人並未訂定有關營建混合物資源分類處理場之自治法規為由，無從准許上訴人之申請，經核亦未違法。
本件上訴人訴訟中明確主張依「再利用種類編號7營建混合物」第3點㈡規定，申請新設「騰昌營建混合物資源分類處理場」，然被上訴人並未訂定有關營建混合物資源分類處理場之自治法規，是原處分並無違法，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略以：依據本院101年度判字第460號判決意旨，被上訴人本應探求上訴人真意，援用適當之法規予以審查，至於上訴人之真意如何，原屬事實審認定之職權，且亦得於申請程序中向上訴人詢問明確，被上訴人前從未向上訴人詢問或確認，原判決就此部分亦未於判決中說明。
上訴人就申請書之法令依據所為之意見，應屬訴訟上之攻擊防禦方法，原審就上訴人真意為何及是否得為本件申請為法律上論斷，僅以上訴人就同一申請案於不同訴訟上為相反主張，違反禁反言原則，駁回上訴人之訴，有判決不備理由之違法。
遍查全卷，並無被上訴人撤銷土資場設置許可確定之證據，原審認定事實與所憑證據不符，有理由矛盾之違法。
若依原審認上訴人之申請真意乃依據「再利用種類編號7營建混合物」第3點㈠，即應予以審查，卻隻字不提，亦有判決不備理由之違法。
桃園縣營建混合物處理管理要點非職權命令，被上訴人未踐行公告程序逕予廢止，上開要點仍屬有效。
且其發布係經公告，為何廢止公告？未見原審詳為審酌，亦有判決不備理由之違法云云。
六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下：㈠按廢棄物清理法第39條規定：「事業廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。
前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報及其他應遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。」
內政部依該條第2項規定之授權，訂定營建事業廢棄物再利用管理辦法，並依該管理辦法第2條第3款：「三、公告再利用：指事業廢棄物之再利用技術成熟且廣為應用，經本部公告其種類及管理方式者。」
之規定，公告「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」，而於其中「再利用種類」編號7「營建混合物」第3點規定：「再利用機構應具備下列資格之一：㈠經直轄市、縣（市）政府所核准設立可兼收容處理營建混合物之土資場。
㈡經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可設立之營建混合物資源分類處理場。
㈢依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法許可並核發登記證之機構。」
；
又依內政部發布之「營建剩餘土石方處理方案」規定：「貳、適用範圍……一、土石方資源堆置處理場（下稱土資場）係指經直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。」
；
次按被上訴人於93年6月29日以府工建字第09301469661號函公告之「桃園縣營建混合物處理管理要點」壹總則三、㈢規定：「營建混合物：指營建剩餘土石方與營建廢棄物在尚未分離處理前之物狀；
同要點壹總則三、㈤規定：「收容處理場所：指具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能，經核准得兼收容處理營建混合物之收容處理場、或經許可從事營建事業廢棄物回收再利用之公民營廢棄物清除處理機構（事業廢棄物代碼：R-0503；
一般事業廢棄物代碼：D-0599）、或依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法許可並核發登記證之共同清除處理機構。」
又依廢棄物清理法第41條第1項前段規定，公民營廢棄物清除處理機構許可文件之核發機關係直轄市、縣（市）主管機關【按即直轄市、縣(市)政府】或中央主管機關委託之機關；
而依廢棄物清理法第28條第3項規定訂定之營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法第4條規定，共同清除處理機構的設置許可與營運登記證核發機關亦係直轄市、縣（市）政府。
準此，申請設置收容處理營建混合物場所者，可以是具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能之事業（例如土資場）申請許可兼收容處理營建混合物；
公民營廢棄物清除處理機構申請許可從事營建事業廢棄物回收再利用；
依營建廢棄物共同清除處理機構管理辦法申請許可設置營建廢棄物共同清除處理機構；
或依地方自治法規申請許可設立營建混合物資源分類處理場。
㈡次按「都市計畫地區範圍內，應視實際情況，分別設置左列公共設施用地：一、道路、公園、綠地、廣場、兒童遊樂場、民用航空站、停車場所、河道及港埠用地。
二、學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。
三、上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。
四、本章規定之其他公共設施用地。
前項各款公共設施用地應儘先利用適當之公有土地。」
「公共設施用地，應就人口、土地使用、交通等現狀及未來發展趨勢，決定其項目、位置與面積，以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境。」
「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；
在省由內政部訂定，送請行政院備案。
」都市計畫法第42條、第43條及第85條分別定有明文。
同法臺灣省施行細則第15條第1項第7款有明文規定：「（第1項）住宅區為保護居住環境而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……七、各種廢料或建築材料之堆棧或堆置場、廢棄物資源回收貯存及處理場所。
但申請僅供辦公室、聯絡處所使用者或資源回收站者，不在此限。」
㈢再按地方制度法第19條第6款及第9款：「下列各款為縣（市）自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：……㈥縣（市）營建廢棄土之處理。
……九、關於衛生及環境保護事項如下：㈠、縣(市)衛生管理。
㈡、縣（市）環境保護。」
第25條：「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。
自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；
自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」
依此規定，關於縣之廢棄土處理、衛生管理及環境之保護，均屬於縣之自治事項，桃園縣本於其自治權就此等自治事項，自得訂定自治法規以為規範。
復按「土資場設置基地，在平地或海埔地不得少於1公頃；
在山坡地不得少於3公頃。
設置收容處理場所，應依都市計畫法、區域計畫法等相關法令規定辦理。」
「下列地區不得申請設置土資場：……四、農業、交通、環保、軍事、水利及其他主管機關依法劃編應保護、管制或禁止設置者。
但經會同主管機關勘查同意者，不在此限。
五、設置基地其外緣地界與鄉村區、住家5戶以上（以門牌計之）、住宅區、古蹟、醫院、學校、文教設施之水平距離未達150公尺者。」
及「本府應依土資場申請計畫核定使用期限為5年。
土資場於使用期滿3個月前，應向本府申請展延後始得繼續營運。」
桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第4條第1項、第5條及第10條定有明文。
上開自治條例之內容既經桃園縣議會審議通過，被上訴人逕行報經中央主管機關內政部核定後公布施行，與地方制度法規定意旨尚無牴觸（本院100年度判字第1691號判決意旨參照），亦未違反法律保留原則，被上訴人自得予以援用。
是土資場設置基地有面積之限制，設置收容處理場所若違反都市計畫法、區域計畫法等相關法令規定，即無從准許。
㈣查原審為明瞭上訴人99年9月17日申請書之真意，經數次確認上訴人明確表示，99年9月17日申請書意旨，並不是以前土資場之設置許可（因逾期經被上訴人撤銷設置許可確定）仍為有效為前提，而是重新申請許可收容處理營建混合物，因此本院上開判決對上訴人申請意旨有所誤解，本件上訴人是依據桃園縣營建混合物處理管理要點第3條第5項申請許可，即依「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」之「再利用種類編號7營建混合物」第3點㈡經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可設立之營建混合物資源分類處理場等情，業據原審依調查證據之結果，認定甚明，核與準備程序筆錄之內容尚無不符（參原審卷第284-285頁），足見，原審已就上訴人申請之真意詳予探究。
而原審據其調查證據之結果，論明本件上訴人申請設置之「騰昌營建混合物資源分類處理場」，設置基地外緣地界與住戶5戶以上、學校之水平距離未達150公尺，並不符合桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5條第5款規定；
上訴人申請設置之「騰昌營建混合物資源分類處理場」設置基地，部分土地為第2種住宅區、市場用地、道路用地、鐵路用地（詳上訴人之申請所附計畫書），參照桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第4條第1項及都市計畫法第42條、第43條及都市計畫法臺灣省施行細則第15條第1項第7款等規定，被上訴人否准上訴人之申請，依法有據；
另桃園縣營建混合物處理管理要點屬地方自治法規中之行政規則，早經被上訴人於95年5月25日以府工建字第09501501601號函廢止，上訴人援用已廢止之地方行政規則為本件之申請，本無理由；
被上訴人以並未訂定有關營建混合物資源分類處理場之自治法規為由，否准上訴人之申請，並未違法等語，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，經核原判決已就維持原處分及訴願決定所持理由，敘明其判斷之依據，並將判斷而得心證之理由，記明於判決，並無理由不備之情事。
系爭土資場址違反桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例及都市計畫法等相關法令規定，已如前述，自無從准許設置收容處理場所。
況原審既認定上訴人真意係依據前揭「營建事業廢棄物再利用種類及管理方式」之「再利用種類編號7營建混合物」第3點㈡經直轄市、縣（市）政府依地方自治法規許可設立之營建混合物資源分類處理場為本件申請，縱就其中第3點㈠部分未予審究，亦非屬判決不備理由之違法。
上訴意旨再就已經原判決詳為論述之事項，復執陳詞為爭議，據以指摘原判決有判決不備理由之違法云云，要無足採。
另原判決有關「上訴人明確表示，99年9月17日申請書意旨，並不是以前土資場之設置許可（因逾期經被上訴人撤銷設置許可確定）仍為有效為前提，而是重新申請許可收容處理營建混合物」之敘述，係引用上訴人訴訟代理人於原審103年9月24日準備程序時之陳述，有原審準備程序筆錄可稽（參原審卷第284-285頁），尚非引用被上訴人撤銷土資場設置許可之事證，故上訴人主張遍查全卷，並無被上訴人撤銷土資場設置許可確定之證據，原審認定事實與所憑證據不符，有理由矛盾之違法云云，委無可採。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，並無理由不備或違背論理法則、經驗法則等違背法令情事。
上訴意旨，或係上訴人以其法律上歧異之見解，指摘原審取捨證據、認定事實之職權行使為不當；
或係重述其在原審業經主張而為原判決不採之陳詞，謂原判決未予指駁，均非可採。
故上訴論旨，求予廢棄原判決，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 12 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 合 文
法官 楊 惠 欽
法官 鄭 忠 仁
法官 劉 介 中
法官 林 惠 瑜
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 3 月 13 日
書記官 王 史 民
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