最高行政法院行政-TPAA,104,裁,1379,20150827,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
104年度裁字第1379號
抗 告 人 陳永俠
法定代理人 陳達成
訴訟代理人 蕭名言 律師
上列抗告人因與相對人教育部間聲請假處分事件，對於中華民國104年7月29日臺北高等行政法院104年度全字第66號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主 文

抗告駁回。

抗告訴訟費用由抗告人負擔。

理 由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件原裁定以：㈠「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。

（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。

……。」

「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」

行政程序法第92條、第150條第1項分別定有明文。

據此，法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相對人雖非特定，然依一般性特徵可得確定其範圍，且其內容係就具體事件所為之決定或措施，即其事實關係須為具體而明確。

而判斷是否為具體事件，原則上亦可依規範效力是否「一次性或反覆性」作為判斷標準，即凡規範效力屬一次性者，可認定為具體之事實關係；

若屬反覆性者，則為抽象事實關係。

㈡中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」

又「本法所稱主管教育行政機關︰在中央為教育部；

……。」

「第6條各類高級中學之課程標準或綱要及設備標準，由中央主管教育行政機關定之。」

亦為高級中學法第2條、第8條第2項所明定。

是相對人據此法律授權，於民國97年1月24日以台中㈠字第0970011604B號令修正發布「普通高級中學課程綱要」（下稱系爭高中課綱）（自99學年度開始實施；

惟其中國文、歷史課程綱要則自101年度開始實施），作為高級中學規畫課程、編選教材、實施教學、評量及增進教師專業之規範。

嗣相對人基於修訂高中課綱之職權，於103年2月10日以臺教授部字第1030012497號令發布修正「普通高級中學課程綱要」（下稱系爭103年高中課綱）國文、地理、歷史、公民與社會課程綱要（原裁定誤植為「領域課程綱要」），並自104學年開始實施。

而參諸相對人訂定之系爭高中課綱內容，分為總綱與各科課程綱要，總綱內容含有「壹、目標；

貳、科目與學分數；

參、實施通則。」

其中實施通則包含5個項目：課程設計與發展、教材編選、教學實施與教師專業成長、學習評量、行政配合；

至各科課程綱要內容，除教科書之審定與編定外，亦包含必修與選修科目之配置、修習學分數等規定。

可知，系爭高中課綱規範之對象，包括全國各類高級中學及其教師、學生；

且該課程綱要之規制效力，並非僅於發布時發生一次性效力，凡嗣後於高級中學任教、就讀之不特定教師、學生，及各類高級中學每年規畫實施之課程，均應遵循該課程綱要之規定，而持續反覆發生其規制效果，自屬一般性之抽象規範，與依一般性特徵可得確定相對人範圍、規範具體事實關係之一般處分，即有不同。

故核諸上開規定及說明，相對人依高級中學法第8條第2項授權所訂定之系爭高中課綱，應屬法規命令，非一般處分。

則相對人於103年2月10日發布系爭103年高中課綱，其內容係修正系爭高中課綱關於國文、地理、歷史、公民與社會領域等科目之課程綱要，自仍屬法規命令性質。

抗告人請求相對人就系爭103年高中課綱，不得於104年8月1日開始實施一事為假處分，因法規命令本身，核與對具體事件或係就一般抽象事項而為之行政處分有別，基於權力分立原則，抗告人非得以法規命令之有效性與否直接訴請行政法院裁判，而抗告人之請求事項係涉及法規命令是否應予修正及應如何修正之範疇，並非行政訴訟法第298條第2項所稱之公法上法律關係，自不許為假處分，而駁回抗告人之聲請。

三、抗告意旨略謂：㈠系爭高中課綱絕非行政程序法第150條第1項所定之「法規命令」：⒈系爭高中課綱若係如相對人所稱的「法規命令」，則依行政程序法第157條第3項規定，相對人即有義務將該法規命令發布之，即應「刊登在政府公報或新聞紙」，惟相對人並未依法刊登，顯自認為該課綱修正僅係一般處分，非法規命令。

⒉又相對人認系爭103年高中課綱係依「高級中學法」第2條、第8條第2項法律授權發布的「法規命令」，則依立法院職權行使法第60條以下規定，該修正案之「法規命令」即應發布後提報立法院備查，惟相對人至今仍未提報立法院審查，則其非法規命令或行政規則明矣。

⒊行政程序法第150條第1項就「法規命令」亦有明確之定義規定，即法規命令係對「多數不特定人民」就「一般事項」所作抽象之對外發生法律效果之規定。

而系爭103年高中課綱係針對「特定的」高中教師（實質上乃編定高中本之出版廠商）為對象，而且係針對「具體特定」的高中國文暨社會領域課程內容所修正，不符前揭「多數不特定人民」及「一般事項」之定義規定，系爭103年高中課綱顯非法規命令，並無疑義。

㈡系爭103年高中課綱既非法規命令，亦絕非規範相對人機關內部秩序及運作之行政規則，則該課綱修正只能認定為行政程序法第92條第2項之「一般處分」；

則受該處分「法律效果」影響的抗告人即得以之為聲請假處分之對象。

㈢至該處分雖已於104年8月1日實施，惟全國各高中學校仍未開學，且該課綱修正及實施之行政行為已造成臺灣有史以來最大的學生抗議事件，若本院能立即裁定假處分，不惟能彌平社會動盪，且發揮司法救濟功能；

而受不利影響之教科書編輯廠商等人，既已可預見本案之爭議，應不受「信賴保護原則」之保障，相對人即國家可不負賠償責任。

四、本院按：

(一)於爭執之公法上法律關係，為防止發生重大之損害或避免急迫之危險而有必要時，得聲請為定暫時狀態之處分，為行政訴訟法第298條第2項所規定。

另依同法第302條準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定，假處分請求及原因，應釋明之。

此項釋明，非有特別情事，不得命供擔保以代釋明（行政訴訟法第301條參照）。

因而依行政訴訟法第298條第2項規定聲請為定暫時狀態之假處分，必聲請人有爭執之公法上法律關係，而有防止發生重大之損害或避免急迫之危險之必要時，始得為之。

聲請人對爭執之公法上法律關係及定暫時狀態之必要，應為釋明，否則其聲請即難以准許。

(二)法規命令訂定（修正）發布後，如內容或訂定（修正）程序違法，則視該違法情形以定其是否影響法規命令之效力。

違法之法規命令，僅有不生效力（無效）及有效之別，並無有效但得廢除之情形。

此與違法行政處分，可能發生違法有效但得撤銷之情形不同。

又法規命令係對多數不特定人民為規範，並非單為特定人民而存在，法規命令之存在，對受規範之其他人民具有利害關係。

在具體訴訟中，人民主張法規命令違法無效（或不生效力），即得達到權利保護目的。

行政法院所為對法規命令是否有效之認定，僅在判決當事人間發生效力。

在此情形下，除非法律有明文規定，應不許特定人民得請求主管機關廢除特定之法規命令。

蓋法規命令經廢除者，客觀上已不存在，影響其他非訴訟當事人之人民，此與認定法規命令無效（或不生效力）得僅在訴訟當事人間有拘束力者不同。

至於人民在具體訴訟中，主張法規命令違法無效（或不生效力），係請求行政法院直接以法規命令作為訴訟對象為審查，或僅能在以行政處分或其他法律關係為訴訟對象時，間接由行政法院附帶對法規命令為審查，則屬另一問題。

因此，在法無明文時，人民並不存有請求主管機關廢除法規命令之公法上請求權。

系爭103年高中課綱，係相對人依據高級中學法第8條第2項授權所為，原裁定認其屬法規命令，已詳述其理由，經核並無不合。

相對人主張其為行政規則，和抗告人主張其為一般處分，均不可採。

系爭103年高中課綱既屬法規命令，縱使相對人自認其為行政規則而發布，亦不影響其為法規命令之性質（參見司法院釋字第672號解釋）。

又抗告人於原審以系爭103年高中課綱之審議程序違法，主張其本案訴訟請求是請求相對人應廢棄除系爭103年高中課綱國文及社會領域課程綱要（按應是系爭103年高中課綱國文科及公民與社會科，但抗告人提出之證物為歷史科）。

然依上述說明，在法無明文下，抗告人並不存有請求相對人廢除系爭103年高中課綱之公法上請求權，抗告人自無法釋明其有本案請求所爭執之公法上法律關係，揆諸首揭說明，其聲請本件定暫時狀態之假處分，即無理由，不應准許。

原裁定駁回抗告人之聲請，理由說明雖略有不同，然駁回之結論則無二致，原裁定應予維持。

至抗告人於原審主張審定程序違法，及抗告意旨主張相對人未將系爭103年高中課綱登政府公報或新聞紙，未提報立法院審查等節，核屬關於系爭103年高中課綱是否合法有效之主張，與上述抗告人無法釋明有本案請求所爭執之公法上法律關係之判斷無關。

從而，抗告意旨求予廢棄原裁定，難認有理由，應予駁回。

五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 104 年 8 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 姜 素 娥
法官 許 金 釵
法官 吳 東 都

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 8 月 27 日
書記官 莊 子 誼