最高行政法院行政-TPAA,105,判,29,20160121,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第29號
上 訴 人 內政部
代 表 人 陳威仁
上 訴 人 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
共 同
訴訟代理人 何志揚 律師
被 上訴 人 蕭瑞邦
蕭瑞騰
蕭瑞謀
共 同
訴訟代理人 羅豐胤 律師
蘇仙宜 律師
楊俊樂 律師
上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國103年10月30日臺中高等行政法院102年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、被上訴人之代表人原為卓伯源，已於103年12月25日變更為魏明谷，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、緣被上訴人（即原審原告）所共有坐落彰化縣和美鎮○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地），因位於上訴人彰化縣政府（即原審參加人）辦理「和美紡織博物館」需用之9筆土地範圍內，經上訴人彰化縣政府報請上訴人內政部（即原審被告）以民國100年11月10日台內地字第100022398 6號函（下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物後，上訴人彰化縣政府遂以100年11月11日府地權字第1000361141號公告，同日並以府地權字第1000361141A號函通知被上訴人及其他所有權人。

被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟。

案經原審法院以101年度訴字第213號判決駁回，被上訴人不服，提起上訴，經本院以102年度判字第719號判決（下稱前程序本院判決）廢棄，發回原審法院更為審理。

嗣原審法院以102年度訴更一字第24號判決：訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。

上訴人內政部及彰化縣政府不服，遂提起本件上訴。

三、本件被上訴人主張：上訴人內政部100年11月9日土地徵收審議委員會第270次會議，有關本件土地徵收案件檢核表填列之法令依據為土地徵收條例第3條第10款、都市計畫法第48條、促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第3條第1項第6款、第8條第1項第1款。

是以，本件既係依促參法申請徵收土地興辦文教設施，自須符合促參法第16條第1項規定為重大公共建設，即必須規模達新臺幣（下同）5億元以上，本件建設經費確實未達標準，自無徵收之法律依據，惟上訴人內政部未就此徵收要件加以審查，原處分自屬違法。

又系爭土地係於94年11月17日由都市計畫批發市場用地變更為博物館用地，依都市計畫法第19條規定舉行說明會之時間點係在「送該管政府都市計畫委員會審議前」，則所謂替代公聽會之都市計畫法說明會，僅有在94年11月17日主要計畫送請審議通過前之說明會，始符合101年6月27日修正前土地徵收條例施行細則（下稱行為時土地徵收條例施行細則）第11條第1項第2款之規定。

本件主要計畫審議通過後，迄至上訴人彰化縣政府申請徵收時，已超過5年6個多月，無以說明會替代之可能，況本件並無在主要計畫送請審議前之說明會，故依101年1月4日修正前土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條例）第10條第2項前段規定，應召開公聽會，需用土地人卻僅以補辦說明會代之，其徵收程序即非合法。

另依100年9月14日和美博物館用地協議價構會議紀錄，協議價購價格「依今（100）年土地公告現值加計4成」計算，顯屬以行為時土地徵收條例第30條第2項加成補償之價格作為協議價購之買價，並無進行實質協商價格。

上訴人彰化縣政府雖讓地主當場或會後有陳述意見之機會，惟在結束會議時即已表明同意者移轉登記不同意者辦理徵收，唯有此二途徑，並無價格上轉圜之空間，可見該協議價購會議乃形式上宣布其徵收價格以符合土地徵收必須協議價購之程序而已，並非有實質協議價購之意圖，尤無協議價格之空間至明，顯已違反行為時土地徵收條例第11條及內政部93年3月25日台內地字第0930060635號函釋意旨，與正當法律程序有違。

且被上訴人陳情請上訴人彰化縣政府以區段徵收或市○○○○○段為之，上訴人彰化縣政府卻不予考量，此點上訴人內政部在審核本件徵收案時，亦曾提出質疑。

雖上訴人彰化縣政府認為本件徵收案與人民陳情案無關，以此矇混，致上訴人內政部在有此質疑下仍予通過徵收。

惟法規雖授權政府機關得以徵收、區段徵收或市地重劃之方式取得需用土地，然係授權依比例原則以最適於達成目的及損害人民最小之手段時可為之，而非如本件之裁量權濫用。

再者，土地徵收條例於101年1日修正公布，修正為應以市價與土地所有權人協議價購或徵收。

上訴人內政部在立法院即將修法通過之1個月前，在無急迫性之情形下，不顧被上訴人之陳情，強行徵收系爭土地，已違反行政程序法第8條誠實信用原則及同法第9條之規定。

且系爭土地僅係作為地方性之紡織博物館之用，欠缺公益性要件。

復依彰化縣和美鎮公所（下稱和美鎮公所）於93年1月29日函請上訴人彰化縣政府將其補正資料核轉上訴人內政部，其補正資料紡織博物館整體開發方案及財務計畫所載，興建紡織博物館亦只需使用其中基地0.14公頃即可，並無需所有0.96公頃之批發市場用地全部變更為博物館用地。

且從「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）示意圖」可發現在和美都市計畫土地內，尚有「文小3」A區、「文高」B區、「文中2」C區等文教區，目前均為閒置土地，可供作博物館用地，實無徵收被上訴人所有系爭土地之必要。

顯見本件徵收處分違反比例原則之最小損害原則，自非合法。

又「變更和美鎮都市計畫（第3次通盤檢討）」案初始係要將系爭土地變更為住宅區用地後，其釋出之公共設施用地即足以作為博物館用地，嗣後竟僅憑無變更都市計畫提案權之和美鎮公所乙紙陳情函即將全部土地變更為博物館用地，是變更系爭博物館用地過程是否符合比例原則實為可議。

而本件紡織博物館之興建，非屬都市計畫法第48條之公用事業設施，不得依該條規定予以徵收，亦非屬促參法之重大公共建設，自不得在價購不成之情形下辦理徵收。

況本件徵收所據之「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案並未確定，其合法與否仍有審查之必要，而有違法承繼性之問題。

且依上訴人彰化縣政府提出之101年4月30日和美鎮都市計畫委員會第82次會議紀錄，顯見其在申請徵收之前，並未考量一般徵收以外之土地取得方式，其逕予核准徵收，並非適法云云。

為此，求為判決：原處分有關被上訴人部分及訴願決定均撤銷。

四、上訴人內政部則以：系爭博物館用地為原計畫批發市場用地，於59年發布後閒置，故提案變更為博物館用地，經上訴人彰化縣政府94年11月17日公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案變更，惟應補辦公開展覽，上訴人彰化縣政府於100年5月24日公告「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」事業計畫概況，同日函送前開公告將舉辦說明會之日期、地點及公開展覽期間，張貼公告於上訴人彰化縣政府、和美鎮公所及其里辦公室之公告處所，刊登新聞紙，並於100年6月8日舉行說明會，土地所有權人及利害關係人並無人員出席，公告期間亦無人提出異議。

案送上訴人內政部都市計畫委員會審議通過後，上訴人彰化縣政府於100年10月6日公告即日起實施。

本案用地既已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會，則依行為時土地徵收條例第10條及行為時同條例施行細則第11條規定，即屬已舉行公聽會或說明會。

又上訴人彰化縣政府為辦理用地取得，於100年8月31日函知土地及土地改良物所有權人於100年9月14日舉行協議價購會議，會中說明協議價購事宜並詳述其權利，另於100年9月16日函寄予案內土地及土地改良物所有權人。

被上訴人於陳述意見之期限內提出意見，建議併同毗鄰農業區之市地重劃或區段徵收方式整體開發，並經上訴人彰化縣政府函復無辦理市○○○○區段徵收之適用。

且本件於徵收前即與所有權人協議價購，惟協議不成，上訴人彰化縣政府始申請徵收，並無於100年年底徵收意圖規避土地徵收條例修正施行後以市價徵收之新規定之情形。

又徵收係依法律規定，並踐行相關法定程序，並無違反公益性、必要性及比例原則。

另上訴人彰化縣政府依都市計畫法第48條規定，以徵收方式取得所需用地，而其開發方式並於徵收土地計畫書內敘明依促參法第8條第1項第1款開發方式，故本件用地於徵收後，自得提供民間機構投資建設云云，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

五、上訴人彰化縣政府則以：上訴人內政部都市計畫委員會專案小組於93年3月2日第2次審查會議同意採納「批發市場用地0.96公頃變更為博物館用地」（即方案二），此與和美鎮公所提方案一博物館基地需求為0.14公頃，因變更內容過大，上訴人內政部都市計畫委員會93年4月13日第583次會議決議退請縣政府補辦公開展覽及說明會，並請和美鎮公所以補陳情之方式，提送內政部都市計畫委員會審議。

則和美鎮公所93年3月10日函送上訴人內政部補提陳情案，僅係依其要求完成程序，上訴人彰化縣政府及和美鎮公所依指示補辦公開展覽及說明會，並無獲陳情意見，旋依上訴人內政部指示「公展期間倘無陳情意見者則報部逕予核定，免再提內政部都市計畫委員會審議」辦理，程序上並無瑕疵。

又都市計畫法第48條規定非僅限於政府自行開發方得適用，再都市計畫法第53條之規定屬原獎勵投資辦法之配套規定，其係私人取得需用土地所有權之情況方得適用，與本件情形亦不相符，則被上訴人主張上訴人彰化縣政府並非自行開發，不能依據都市計畫法第48條為徵收，應依都市計畫法第53條踐行收買程序等節，恐有誤會。

又都市計畫法第26條乃明揭都市計畫經發布實施後仍得變更之旨，而就其變更權設限以防浮濫，都市計畫法第27條則為於特殊情況下該都市計畫既已不敷實際情況所需，故規定行政權應迅行介入變更，並非指僅於該特殊情況下方得變更。

是被上訴人主張和美鎮公所並無都市計畫法第27條第1項各款之情形而無提案權，顯屬誤解。

另被上訴人所提「文小3」、「文高」、「文中2」等土地，衡量其面積、權責單位及使用現況等情，皆不宜作系爭博物館用地之使用。

本件土地徵收計畫係依土地徵收條例第3條第10款、都市計畫法第48條之規定辦理一般徵收，非以促參法規定辦理，此依上訴人彰化縣政府和美紡織博物館徵收土地計畫書、上訴人彰化縣政府100年8月24日內部簽呈及上訴人彰化縣政府100年11月11日公告所載依據為「土地徵收條例第3條、第18條、第24條及土地徵收條例施行細則第21條」，興辦事業之種類載明為土地徵收條例第3條第10款用詞之「其他依法得徵收土地之事業（博物館）」，皆可證明。

另於100年9月「變更和美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）」案中，亦針對嗣後辦理時經費之來源增加3項內容以供選擇，即足證本件開發方式之選擇與徵收無涉。

又促參法第3條第1項之規定僅係就該法所稱之公共建設為名詞定義，並非徵收依據，其徵收仍須依同法第13條以下之規定辦理。

此外由促參法第8條第1項關於民間機構參與公共建設方式之規定，可知其並無僅於依促參法取得用地之情形方得適用該條辦理之限制，另觀之同法第13條以下之第二章章名為用地取得及開發，亦可知促參法所指之用地取得與開發係分屬不同事項。

是我國法令並未禁止徵收土地與開發方式依據不同法令規定辦理。

又土地徵收案件檢核表僅為行政機關審查流程中之內部文書，並不生對外之效力，自難據此即認本件徵收處分有以促參法規定辦理徵收。

另促參法第16條規定重大公共建設徵收之部分，則係立法者為促進民間參與公共建設所提供不同土地取得管道其中之一種，並非謂不符合該條規定即不得徵收取得土地，復為行政院公共工程委員會93年1月13日工程技字第09300016260號函所明示。

至本件上訴人彰化縣政府援引促參法相關規定，係指由民間機構投資興建並為營運之意，而與系爭土地之徵收取得無涉。

又本件協議價購價格係依100年土地公告現值加計4成計算，已比照當時之一般正常交易價格。

且被上訴人自始至終僅係就價格泛言無法接受，重點訴求仍係建議用市○○○○區段徵收之方式辦理，則上訴人彰化縣政府當無可能就價格部分有何著墨，故協議價購因被上訴人不同意而未能達成協議，尚難驟認上訴人彰化縣政府未曾進行實質之協議價購。

另被上訴人所提建議用市○○○○區段徵收之方式辦理部分，和美紡織博物館為農業區內單點之公共設施保留地，周圍皆為農地，並無以市○○○○區段徵收辦理取得之條件，即其無法交換分配土地而與市○○○○區段徵收制度設計所欲處理之情況不符，自不適以市○○○○區段徵收方式辦理。

又土地所有權人陳情案涉及本件徵收範圍0.96公頃外之農業區土地1公頃之用地變更部分，仍應經其用地變更相關程序為之（即「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案），並非本件徵收案所能辦理。

上訴人彰化縣政府確實已就被上訴人所提意見及上訴人內政部之疑問斟酌後仍認本件應以一般徵收辦理，而上訴人內政部對上訴人彰化縣政府就此部分之補正說明未再有質疑，進而通過徵收計畫，自難僅以結果未採被上訴人所提方案而遽認上訴人內政部未對其他取得需用土地之方式為審酌云云，求為判決駁回被上訴人之訴。

六、原判決以：㈠有關徵收前應辦理公聽會之爭議部分：系爭博物館用地，經上訴人彰化縣政府於94年11月17日公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案，由原計畫批發市場用地變更為博物館用地，惟應補辦公開展覽，上訴人彰化縣政府遂於100年5月24日公告「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」事業計畫概況，於100年5月24日函送前開公告將舉辦說明會之日期、地點及公開展覽期間（100年5月30日至100年6月29日），張貼公告於上訴人彰化縣政府、和美鎮公所及其里辦公室之公告處所，並刊登新聞紙（聯合報100年5月30日、31日、6月1日），隨後並於100年6月8日舉行說明會，於說明會時土地所有權人及利害關係人並無人員出席，公告期間亦無人提出異議，經案送上訴人內政部都市計畫委員會審議通過後，上訴人彰化縣政府於100年10月6日公告即日起實施。

系爭博物館用地既已依都市計畫法舉辦公開展覽及說明會，則依行為時土地徵收條例第10條及行為時同條例施行細則第11條規定，即屬「已舉行公聽會或說明會」，核與本院101年度判字第419號及101年度判字第41號判決意旨並無違背。

被上訴人指稱上訴人彰化縣政府僅以補辦說明會代之，與法律規定不合，其徵收程序即非合法云云，委非可採。

㈡有關本件徵收案所涉及之變更都市計畫案是否違法部分：系爭博物館用地經上訴人彰化縣政府94年11月17日公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案，依變更內容明細表，原計畫為批發市場用地，新計畫為博物館用地，該表內備考欄備註載「補辦公開展覽」。

又依上訴人彰化縣政府100年7月25日府建城字第1000250400號函附之公開展覽計畫書內彰化縣都市計畫委員會第200次會議紀錄，審議案第1案：上訴人彰化縣政府為「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」案之決議：本案准照公開展覽草案通過，縣政府轉上訴人內政部審議。

嗣經上訴人內政部函送上訴人內政部都市計畫委員會100年8月9日第761次會議「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）案」會議紀錄，請上訴人彰化縣政府依決議辦理。

該決議為：「本案除下列各點外，其餘准照上訴人彰化縣政府核議意見通過，並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由上訴人內政部逕予核定，免再提會討論。

一、為符合實際變更計畫內容，將案名修正為：『變更和美都市計畫（修正博物館用地事業及財務計畫）案』。

二、請將本案開發構想、交通動線規劃示意圖及基地空間配置概要等基本資料納入計畫書敘明，以資完備。」

上訴人彰化縣政府遂於100年10月6日公告「變更和美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）案」計畫書，並自即日起實施。

可見，系爭博物館用地都市計畫變更案之作成，係經由各層級不同屬性代表所組成獨立專家委員會之判斷，法院為司法審查時，即應尊重其所為之專業判斷。

又依都市計畫法第13條第1款規定，本件既為和美都市計畫之擬定變更，則由擬定機關和美鎮公所依核定機關即上訴人內政部指示擬具紡織博物館整體開發方案及財務計畫報上訴人彰化縣政府轉呈上訴人內政部審議，即無程序上之違失。

被上訴人主張系爭土地原計畫變更為住宅區，遭上訴人彰化縣政府以1紙函文逕行變更為博物館用地，上訴人內政部竟違背都市計畫法之法定程序，同意修正要求補辦公開展覽，於法無據云云，難謂可採。

另按，都市計畫法第26條第1項及第27條第1項第4款規定可知，都市計畫經發布實施後，原則上即生規範效力，不得任意變更之。

但為兼顧行政權之彈性，擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，並於符合一定要件時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所應視實際情況迅行變更。

本件上訴人彰化縣政府為振興地方產業、促進傳統產業升級，且審酌和美紡織博物館係彰化縣縣政藍圖推動十大博物館計畫之一，本案主辦單位為和美鎮公所，因公所財務困難，故改由縣府辦理，乃依都市計畫法第27條第1項第4款暨同條第2項規定由該府辦理都市計畫逕為變更，經核尚無不合。

是被上訴人主張和美鎮公所並無提案權，顯誤解上開規定。

㈢有關原處分有無依據促參法規定辦理徵收部分：1、依據前程序本院判決之法律見解可知，依都市計畫法第48條規定辦理之一般徵收，與依促參法第16條第1項規定所為之徵收，二者並不相同；

如所需用地為公有土地者，主辦機關得依促參法第15條規定辦理撥用；

如所需用地為私有土地時，需用土地人得依都市計畫法第48條規定辦理土地徵收，即便依促參法為投資興建營運時，仍可依都市計畫法第48條規定辦理土地徵收；

民間機構依促參法第8條第1項第1款規定參與公共建設所需用之私有土地，非屬公共設施保留地時，則非屬都市計畫法第48條規定得辦理土地徵收之情形，如依促參法第16條第1項規定辦理土地徵收即須合於該條所規定之要件。

次按土地徵收條例第56條規定，並參酌上開法律見解，可知徵收土地與引進民間資源之開發方式，兩者不能混為一談，非謂徵收土地計畫書記載引進民間資源開發必然係適用促參法之規定辦理徵收。

經查，本件於100年9月變更和美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）案中，曾針對嗣後辦理時經費之來源增加3項內容以供選擇，並於本件和美紡織博物館徵收土地計畫書記載將依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理，足證「依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理」，僅是土地開發方式之選擇，與徵收依據無涉，非因此認定原處分已依促參法之規定辦理徵收。

再者，從上訴人彰化縣政府和美紡織博物館徵收土地計畫書所載、上訴人彰化縣政府100年8月24日內部簽呈所載及上訴人彰化縣政府100年11月11日公告所載依據為「土地徵收條例第3條、第18條、第24條及土地徵收條例施行細則第21條」，興辦事業之種類載明為土地徵收條例第3條第10款用詞之「其他依法得徵收土地之事業（博物館）」，俱可明瞭本件土地徵收計畫係依土地徵收條例第3條第10款、都市計畫法第48條規定辦理一般徵收，非以促參法規定辦理徵收。

至徵收土地計畫書援引促參法之相關規定，係指紡織博物館此一文教設施之開發方式，欲採取引進民間參與之方式進行，即由民間機構投資興建並為營運之意，而與系爭土地之徵收取得無涉。

系爭博物館用地既為公共設施保留地，擬依促參法第8條第1項第1款規定由民間機構投資興建並為營運，且所需用地為私有土地，則需用土地人以都市計畫法第48條規定辦理土地徵收，符合前程序本院判決意旨。

2、雖被上訴人主張上訴人內政部審查本件土地徵收案件之初審意見表及檢核表記載促參法第3條第1項第6款、第8條第1項第1款等規定，可認定本件徵收包含促參法之依據云云。

然土地徵收案件之初審意見表及檢核表，僅為行政機關審查流程中之內部文書，並不生對外之效力，自難據此認定本件徵收處分係以促參法之規定辦理徵收。

況經比對前揭初審意見表及前次初審意見表所載，即可得知前揭初審意見表所載係針對開發方式所提之意見，本件上訴人彰化縣政府申請徵收之方案內本即包含以促參法第3條第1項第6款及第8條第1項第1款規定辦理之方式開發。

至於被上訴人主張上訴人彰化縣政府並非自行開發，不能依據都市計畫法第48條為徵收一節。

依都市計畫法第48條及土地徵收條例第56條規定可知，都市計畫法第48條並非只限於政府自己辦理開發方得適用，是被上訴人此部分主張，應有誤解。

再者，都市計畫法第53條係屬私人或團體獲准投資辦理都市計畫事業之情形方有適用，與本件之情形並不相符，是被上訴人主張上訴人彰化縣政府並非自行開發，不能依據都市計畫法第48條為徵收，應依都市計畫法第53條踐行收買程序云云，應有誤解。

另系爭博物館之文教設施，除土地外之經費約為2億多元，並未達5億元之規模，此情並為上訴人內政部所不爭執。

惟本件系爭土地徵收並未依促參法之規定辦理，則本件徵收並無促參法第16條重大公共建設、促參法之重大公共建設範圍等相關金額限制規定之適用，附此敘明。

㈣有關「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」都市計畫土地內尚有「文小3」、「文高」、「文中2」等文教土地可供作博物館用地爭議部分：被上訴人所提「文小3」用地，其中由和美國中代管者僅0.0212公頃（和南段937-1地號），目前為一條溝渠，不利於開發使用，而其中2.1747公頃之土地雖為國有學產地，目前租借作為耕地使用，惟其管理機關為教育部，就權屬而言應非上訴人彰化縣政府得供作紡織博物館使用；

另該和南段937-1地號土地實已於93年12月撤銷徵收，並於94年1月17日函請和美鎮公所將和美文小3變更為非學校用地列入和美鎮都市計畫通盤檢討。

而「文高」之公共設施用地，其中1.1521公頃之土地為國有學產地，惟其管理機關為教育部，自非得由上訴人彰化縣政府使用；

另其中0.2181公頃之土地為國有地，其管理機關則為國有財產局，亦非得由上訴人彰化縣政府使用；

又其中2.6431公頃之土地所有權人固為彰化縣，惟其為徵收土地，並業已開發為和東國小第二校區曲棍球場，亦非上訴人彰化縣政府可任意供作系爭博物館使用。

又「文中2」之公共設施用地，面積為2.4505公頃，所有權人為彰化縣，管理權人為彰化縣立和美國中，惟其亦為徵收土地，目前為和美國中第二校區規劃網球、籃球、壘球、槌球場及夜間照明等設施，供附近居民及社團使用，上訴人彰化縣政府亦不得擅自變更為系爭博物館之用。

是被上訴人訴稱尚有「文小3」、「文高」、「文中2」等文教區之閒置土地，可供作博物館用地，本件無徵收被上訴人系爭土地之必要性云云，應非可採。

又上開主張縱然屬實，亦屬裁量行使妥當性之問題，亦非可撤銷原處分之原因。

再者，土地徵收條例第3條之1第1項固規定應優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地，然此要屬原處分作成後新修正之法律，並無溯及適用之效力，自亦難據此認定原處分違法。

㈤有關本件徵收案是否確實踐行協議價購之前置程序部分：1、上訴人彰化縣政府於100年5月24日公告公開展覽「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」案計畫書後（公開展覽期間100年5月30日至100年6月29日），被上訴人即於100年6月28日向該府提出陳情書，陳情採市地重劃方式開發等語。

另上訴人彰化縣政府為辦理前揭用地取得，於100年8月31日函知土地及土地改良物所有權人於100年9月14日舉行協議價購會議，詳述其權利，如對協議價購不成或徵收有意見者，得於100年9月21日前以書面向該府提出事實上及法律上之陳述意見。

本件被上訴人於100年9月20日陳述意見之期限內提出陳情書，表明以市○○○○區段徵收之方式，配合整體開發等語，並經上訴人彰化縣政府於100年10月12日函復略以：用地取得方式都市計畫規定以一般徵收取得，則無辦理市○○○○區段徵收之適用等語。

隨後上訴人彰化縣政府即報請上訴人內政部以原處分核准徵收，並一併徵收其土地改良物後，上訴人彰化縣政府並於100年11月11日公告。

2、惟關於被上訴人陳情提議以市○○○○區段徵收辦理乙節，上訴人彰化縣政府都市計畫委員會100年7月8日第200次會議，除同意該府之變更外，亦同時要求「人民或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討案）』內研議。」

顯見彰化縣都市計畫委員會對於用地，已提出區段徵收取得系爭博物館用地之檢討方案。

上訴人彰化縣政府建設處於100年9月14日協議價購會議時亦答覆如上。

另上訴人內政部在審核是否通過本案徵收時，亦曾質疑上訴人彰化縣政府之聲請徵收是否符合彰化縣都市計畫委員會第200次會議決議，該決議內上訴人彰化縣政府建設處答覆係指該處於100年9月26日之便箋意見，建議依彰化縣都市計畫委員會第200次會議決議辦理。

顯見，上訴人彰化縣政府建設處亦認同都市計畫委員會之決議，本案應納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，此部分亦有該府於上開補正後之用地徵收計畫書之記載可資佐證。

而上訴人彰化縣政府建設處及都市計畫委員會，具有都市計畫規劃之專業，是被上訴人及毗鄰地所有人所提整體開發方案，應屬可行之方案。

本件被上訴人主張尚有其他替代方案可取得需用土地之主張，並非全無可採。

3、雖上訴人彰化縣政府事後於7日內即於100年10月20日檢送補正後用地徵收計畫書予上訴人內政部，經以原處分核准徵收，然其理由中，有關「毗鄰地約1公頃鄰地納入第4次通盤檢討，與本用地徵收案無涉」部分，顯然忽略被上訴人所建議區段徵收及市地重劃等方案均具有區域性整體開發之功能，本應整體規劃及建設，且既稱納入和美都市計畫第4次通盤檢討，即有整體規劃及建設之內涵，豈能稱與「本用地徵收案無涉」？況且，被上訴人及毗鄰地所有權人共12人早在100年6月28日即提出陳情書要求就該地區約20公頃土地為市地重劃，並表示渠等願意提供2公頃土地作為博物館用地，且同意先行提供土地供縣政府施作博物館，亦大大增加市地重劃之可行性，上訴人彰化縣政府及上訴人內政部為何不加以調查？難謂已詳酌被上訴人及相毗鄰土地所有權人所建議以市地重劃等方式取得土地之方案。

另依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第25條規定，經依都市計畫法劃設而未取得之公共設施用地，並非應一律以一般徵收方式取得土地，經檢討實際需要後，仍可以市○○○○區段徵收方式辦理土地取得。

是上開補正後之用地徵收計畫書所持理由，難認充分。

再者，依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第36條規定，可見農業區並非不可改變為其他使用分區，甚至可以改變為住宅區，只要其基地面積達1公頃以上，且能規劃適當公共設施（如本案博物館）者即可變更，惟此須經通盤檢討始得竟其功。

另土地徵收條例第4條第1項規定，益徵立法者並無意就農地以區段徵收方式辦理加以限制。

是上訴人內政部及彰化縣政府訴稱農地並無以市○○○○區段徵收辦理取得之條件等云，應有誤解。

雖上訴人彰化縣政府於徵收計畫書稱：「本縣和美鎮公所100年8月30日召開『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案政府機關及事業單位協調會』會中仍維持博物館用地開發計畫……」但依該會會議結論僅記載有關博物館用地開發計畫，請上訴人彰化縣政府教育處提供相關資料等語，並無維持開發計畫之結論，是上訴人彰化縣政府前開補正後之用地徵收計畫內容並非實在，上訴人內政部之土地徵收審議委員會即有基於錯誤之事實為判斷之可能性。

再者，彰化縣都市計畫委員會100年7月8日第200次會議決議人民陳情以區段徵收或市地重劃方式取得博物館用地乙節，建請和美鎮公所納入第4次通盤檢討計畫研議。

然而，100年8月30日彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會會議紀錄，有關博物館用地開發計畫部分，係請上訴人彰化縣政府教育處提供相關資料，而該處事後於100年9月21日以便箋請建設處及地政處提供意見。

建設處初以100年9月26日便箋，肯認本案應納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議；

嗣後改以100年10月18日便箋表示上開變更都市計畫案僅變更其事業及財務計畫，以一般徵收取得土地之開發方式並未變更，彰化縣都市計畫委員會建議納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議與本用地徵收案無涉等語。

另上訴人彰化縣政府地政處100年9月28日以便箋表示前開博物館用地，如都市計畫規定以一般徵收取得，則無辦理市○○○○區段徵收之適用等語。

隨後教育處100年9月29日以會簽表示本件依上訴人內政部都市計畫委員會第761次會議審議通過之都市計畫係以一般徵收方式取得土地，無辦理市○○○○區段徵收之適用等語，上訴人彰化縣政府即於100年10月12日函覆被上訴人。

姑不論上開有關局處認定本件因都市計畫規定以一般徵收取得，系爭博物館用地即不納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議之理由是否充分，惟100年8月30日彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會會議紀錄，既然未見博物館用地以區段徵收或市地重劃方式取得之研議內容，上訴人彰化縣政府未予探究，竟迅速地於翌日通知地主於100年9月14日召開協議價購會議，隨後更於100年10月間向上訴人內政部申請以一般徵收方式取得博物館用地，顯然已預設立場。

蓋上訴人彰化縣政府非不可暫緩向上訴人內政部提出徵收系爭博物館用地之申請，以查明彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案」日後決議情形。

縱然上訴人彰化縣政府不遵守其都市計畫委員會第200次會議決議，惟上訴人內政部已明知彰化縣都市計畫委員會有將博物館用地取得納入第4次通盤檢討之決議，對於上訴人彰化縣政府未及審酌事後將和美鎮公所納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，亦非不可退回要求上訴人彰化縣政府於第4次通盤檢討確立如何辦理開發後再行申請徵收。

尤其上訴人彰化縣政府已接獲和美鎮公所100年8月30日召開變更和美都市計畫第4次通盤檢討案政府機關及事業單位協調會及會議紀錄之公文，其內容包括開闢有關博物館用地開發計畫，請教育處提供相關資料。

更見上訴人內政部及上訴人彰化縣政府均未詳酌被上訴人及其他土地所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之方案，即逕自認定不可採行，而以公告地價加4成之金額進行協議價購，其有違行為時土地徵收條例第11條規定以其他方式取得程序，以達成最少損害之原則甚明。

4、又上訴人彰化縣政府未審酌其他取得需用土地之方式，迅速地於100年10月間向上訴人內政部申請以一般徵收方式取得博物館用地。

而彰化縣和美鎮公所迄至101年4月30日始召開和美鎮都市計畫委員會第82次會議，由鄰近博物館用地之地主陳順益等32人於第4次通盤檢討案規劃期間陳情建議將博物館用地及其鄰近農業區土地納入整體規劃，將農業區變更為住宅區，並以共同負擔公共設施方式，取得博物館用地之土地。

另被上訴人亦陳情建議併同鄰近農業區採市地重劃或區段徵收方式整體開發。

但彰化縣和美鎮都市計畫委員會第82次會議決議僅以「因博物館用地縣府已徵收取得，故未便採納」為由即否決毗鄰地主之陳情。

姑不論其否決之理由是否充分，但其於101年4月30日始作成決議，顯然係上訴人內政部作成原處分時所未及審酌。

又依都市計畫法第13條第1款規定，本件既為和美都市計畫之擬定變更，即應由擬定機關和美鎮公所擬具紡織博物館整體開發方案及財務計畫報請上訴人彰化縣政府轉呈上訴人內政部審議，但本件上訴人內政部及上訴人彰化縣政府本應詳為斟酌被上訴人及其他土地所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之方案，即應待彰化縣和美鎮都市計畫委員會有所決議後再進行協議價購及徵收程序，始稱允當，然其竟不待該都市計畫委員會決議即進行本件徵收程序，益見上訴人彰化縣政府於100年9月14日召開協議價購會議，及於100年10月間向上訴人內政部申請以一般徵收方式取得博物館用地時，並未詳為斟酌上情，至臻明確。

㈥有關本件徵收案是否違反誠信原則部分：土地徵收條例之修正，早在99年11月17日提出，行政院亦於100年8月29日提出修正草案，並副知上訴人內政部，上訴人內政部為主管部會不得諉為不知。

觀諸土地徵收條例第11條、第30條修正理由，足認立法者亦認市價係最公平合理之基準。

本件徵收案之時程固可認定為密接緊湊，但立法院之議案眾多且議事繁瑣，何時能通過法案經常存有變數，難以預料，是尚難以土地徵收條例在本件徵收處分作成2個月後修正通過，即得反推上訴人內政部及上訴人彰化縣政府均有規避適用新法規之故意，而認定彼等已違反誠實信用原則。

然上訴人內政部及上訴人彰化縣政府均未詳酌被上訴人及其他土地所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之方案，即逕自認定不可採行，而以公告地價加4成之金額進行協議價購，有違行為時土地徵收條例第11條所規定應盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則，則上訴人內政部及上訴人彰化縣政府於辦理本件徵收案時，若能落實實質協議價購之精神，就需用土地人有無以其他方式取得用地，及對於土地所有權人建議以市地重劃等方式取得土地，均能詳為斟酌，並等待鎮都市計畫之擬定機關彰化縣和美鎮都市計畫委員會依其職權針對紡織博物館整體開發方案及財務計畫有所決議後再進行協議價購及徵收程序，當有適用上開新修正且屬有利於被徵收人法規之可能性，是上訴人彰化縣政府於進行協議價購時未能詳為斟酌上開事項，而上訴人內政部亦未糾正此一違誤即作成原處分核准本件徵收，而屬重大瑕疵。

原處分尚有違誤，訴願決定未予糾正，遞予維持，亦有未合。

被上訴人求予撤銷訴願決定及原處分有關被上訴人部分，為有理由，爰將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。

七、上訴理由略謂：㈠區段徵收及市地重劃之其特色在於規畫後由原土地所有權人分配、領回一定比例之土地，然本件通過之都市計畫係將批發市場用地變更為博物館用地，屬範圍內整體供作博物館用地使用，並無由原土地所有權人分配、領回一定比例土地之需求，當與市○○○○區段徵收不符，此乃本件採取一般徵收取得土地之緣由。

㈡至被上訴人建議以市○○○○區段徵收方式乙節，首先系爭博物館用地為農業區內單點之公共設施保留地，周圍皆為農地，並無以市○○○○區段徵收取得之條件。

再者，上訴人彰化縣政府都市計畫委員會100年7月8日第200次會議決議建議請和美鎮公所納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，即認定不宜於本件都市計畫範圍內處理；

另經上訴人彰化縣政府內部簽會地政處、建設處及教育處後同意上述意見，並認定本件依上訴人內政部都市計畫委員會第761次會議審議通過之都市計畫係以一般徵收方式取得土地，無辦理市○○○○區段徵收之適用，方於100年10月12日函復被上訴人，足見上訴人彰化縣政府確有對其他取得需用土地之方式為審酌。

㈢上訴人彰化縣政府就上訴人內政部指示本件以徵收方式辦理用地取得是否妥適之問題內部會簽，建設處於100年10月18日便箋載略，系爭博物館用地係於「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案內變更，以一般徵收取得土地之開發方式並未變更；

至陳情農業區土地變更部分，上訴人彰化縣政府都市計畫委員會100年7月8日第200次會議建議納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，與本用地徵收案無涉。

嗣上訴人彰化縣政府據此意見於該補正後之徵收土地計畫書載明，本案仍以一般徵收辦理，更於100年11月9日上訴人內政部土地徵收審議委員會第270次會議簡報時針對此議題說明在案。

可知本件係前經都市計畫委員會敘明理由審議通過採一般徵收之方式取得用地，至於陳情案涉及本件徵收範圍0.96公頃外之農業區土地1公頃之用地變更部分，仍應經其用地變更相關程序方得為之，並非本件土地徵收案所能辦理。

故上訴人彰化縣政府確已就被上訴人所提意見及上訴人內政部之疑問斟酌後仍認本件應以一般徵收辦理，而上訴人內政部對上訴人彰化縣政府就此部分之補正未再有質疑，進而通過本件徵收計畫，自難僅以結果未採被上訴人所提方案而遽認上訴人未對其他取得需用土地之方式為審酌。

㈣和美鎮公所於100年8月30日召開「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會，其中「有關博物館用地開發計畫，請彰化縣政府教育處提供相關資料」之真意，乃係和美鎮公所欲追蹤該原屬和美鎮公所辦理都市計畫之後續情況，故決議請教育處提供相關資料，此由該會議記錄係明載「博物館用地開發計畫」之文字即足佐證。

是其無涉博物館用地徵收範圍0.96公頃外之農業區土地1公頃之用地變更問題，被上訴人對此顯有誤解。

至「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案部分，實乃與本件爭議無涉之另一都市計畫行政程序，尚難援引其結果而認定本件徵收處分為違法云云。

八、本院查：

（一）按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；

徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：……七、教育、學術及文化事業。

……十、其他依法得徵收土地之事業。」

「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；

所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」

行為時土地徵收條例第3條第7款、第10款及第11條定有明文。

又「促進民間參與公共建設，依本法之規定。

本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」

「（第1項）本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：……六、文教設施。

……（第2項）本法所稱重大公共建設，指性質重要且在一定規模以上之公共建設；

其範圍，由主管機關會商內政部、財政部及中央目的事業主管機關定之。」

「（第1項）公共建設所需用地為私有土地者，由主辦機關或民間機構與所有權人協議以一般買賣價格價購。

價購不成，且該土地係為舉辦政府規劃之重大公共建設所必需者，得由主辦機關依法辦理徵收。

（第2項）前項得由主辦機關依法辦理徵收之土地如為國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業因公共安全急需使用者，得由主辦機關依法逕行辦理徵收，不受前項協議價購程序之限制。」

分別為促參法第2條、第3條第1項第6款、第2項、第16條第1項、第2項所規定。

準此，促參法所指公共建設，如屬政府規劃之重大公共建設，主辦機關依同法第16條為一般徵收，屬土地徵收條例第3條第10款所指「其他依法得徵收土地之事業」所為之徵收，除為國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業因公共安全急需使用者外，須經協議價購或以其他方式取得。

本件上訴人彰化縣政府依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理「和美紡織博物館」，該項公共建設屬「文教設施」，即非國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，故所需用地辦理徵收，依前開規定，應經協議價購或以其他方式取得程序。

（二）次按需用土地人踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地，為徵收合法之要件，須已確實踐行此一程序，仍無法取得公共事業所需土地，以徵收方式取得，方屬不得已之最後手段，而具必要性，此無非要求需用土地人應儘可能採取溫和手段，避免強制剝奪人民之財產，以達公共利益與私益之平衡。

又「（第1項）本章所稱公共建設所需用地，係指經主辦機關核定之公共建設整體計畫所需之用地。

含公共建設及其附屬設施所需之用地。

（第2項）前項用地取得如採區段徵收方式辦理，主辦機關得報經行政院核准後，委託民間機構擬定都市○○○○○○○區段徵收開發業務。」

「公共建設所需用地涉及都市計畫變更者，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更；

涉及非都市土地使用變更者，主辦機關應協調區域計畫主管機關依區域計畫法第13條規定辦理變更。」

為促參法第13條、第14條之規定。

依此，民間機構據促參法參與公共建設，所需用地以區段徵收方式取得，並非法律所不許，尚難僅以主辦機關所選定擬興辦公共建設之地點，已由都市計畫主管機關審議通過採一般徵收之方式取得用地，即認無以區段徵收方式辦理之可能。

且公共建設所需用地涉及都市計畫變更時，主辦機關應協調都市計畫主管機關依都市計畫法第27條規定辦理迅行變更。

因此，需用土地人於徵收前，是否已踐行協議價購或以其他方式取得之程序，應視需用土地人是否已經實質協議價購程序，且就取得需用土地是否可以區段徵收或其他方式取得，為確實之評估，並與擬徵收土地之所有權人進行溝通，作為是否已進行實質協議價購或以其他方式取得之判斷依據。

以本件上訴人彰化縣政府辦理「和美紡織博物館」言，上訴人彰化縣政府於徵收前，是否已進行實質協議價購，應以其提出之價購方案內容與理由是否具說服性（包括可能性與合理性）；

至是否有其他方式可取得需用土地部分，至少應對於何以不能以區段徵收方式取得，應提出客觀合理之理由，並於徵收前提出相關資料，與土地所有權人進行溝通，爭取土地所有權人認同，經多方努力終未能達成價購目的，方可謂「儘可能採取溫和手段」。

如僅召開協調會，告知價購條件，不為土地所有權人接受，或土地所有權人未參加協調會，而未達成價購協議，難謂已經實質「協議價購」程序；

此外，僅經需用土地人內部評估，決定不採區段徵收方式取得所需土地，而未能提出以區段徵收方式取得所需土地確有困難之理由，並對土地所有權人為必要之說明與溝通，即難認需用土地人以徵收方式取得需用土地，已具必要性。

（三）原判決以：「……參加人都市計畫委員會100年7月8日第200次會議，除同意參加人之變更外，亦同時要求『人民或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討案）』內研議。』

，顯見彰化縣都市計畫委員會對於系爭公共設施用地之取得策略，已提出區段徵收取得系爭博物館用地之檢討方案。

參加人建設處於100年9月14日協議價購會議時亦答覆稱：『人民或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案』內研議。』

等語。

另被告在審核是否通過本案徵收時，亦曾質疑參加人之聲請徵收是否符合彰化縣都市計畫委員會第200次會議決議，而在該函稱：『二、下列事項請查明補正……（三）……有關協議價購會議中與會所有權人以言詞陳述建議以市地重劃方式辦理，經貴府建設處答復以人民或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案』內研議云云，則本案如尚需納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案』檢討用地取得方式，則此時以徵收方式辦理用地取得是否妥適？』……。

上開參加人建設處答覆係指該處於100年9月26日之便箋意見：『有關蕭瑞邦君等3人陳情和美紡織博物館以市○○○○區段徵收方式整體開發乙案，查本案前業於『變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）』案逾公開展覽期間提出陳情……，並提經本縣都市計畫委員會100年7月8日第200次會議審議，決議：『人民或團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區之檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者應採區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案內研議。』

該都市計畫變更案並已提經被告都市計畫委員會100年8月9日第761次會議審議通過，本府並報部核定中，本案建議依前揭決議辦理。』

。

顯見，參加人建設處亦認同都市計畫委員會之決議，本案應納入『變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）』案內研議，……。

而參加人建設處及都市計畫委員會均屬專責單位或機構，具有都市計畫規劃之專業，是原告及毗鄰地所有人所提整體開發方案，應屬可行之方案。

本件原告主張尚有其他替代方案可取得需用土地之主張，並非全無可採」等情，認上訴人彰化縣政府於100年9月14日召開協議價購會議，及於100年10月間向上訴人內政部申請以一般徵收方式取得博物館用地時，並未詳為斟酌被上訴人及其他土地所有權人所建議以市地重劃等方式取得土地之方案，所為事實認定，尚無未依證據或與經驗法則或論理法則不符之違誤。

基此事實，原判決認上訴人內政部及彰化縣政府均未詳為斟酌被上訴人及其他土地所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之方案，即逕自認定不可採行，而以公告地價加4成之金額進行協議價購，有違土地徵收條例第11條所規定應盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，達成最少損害之原則，以原處分核准徵收系爭土地有重大瑕疵，訴願決定未予糾正，同有違誤，而將原處分及訴願決定關於被上訴人部分撤銷，揆諸首開說明，尚無不合。

上訴論旨，無非就原判決已論駁之理由，以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，以其歧異之法律見解加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，均應予駁回。

九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 1 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠
法官 闕 銘 富
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 1 月 21 日
書記官 吳 玫 瑩