最高行政法院行政-TPAA,105,判,439,20160825,1

最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第439號
上 訴 人 林昭任
訴訟代理人 林石猛 律師
蘇偉哲 律師
羅明通 律師
被 上訴 人 科技部
代 表 人 楊弘敦
訴訟代理人 黃欣欣 律師
劉昌坪 律師
陳君薇 律師
上列當事人間有關教育事務事件，上訴人對於中華民國104年5月5日臺北高等行政法院102年度訴字第1042號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人係國立中正大學（下稱中正大學）專任教授，由該校向被上訴人（原為行政院國家科學委員會，於民國103年3月3日改制為科技部）申准補助執行89年度「壓力對泥漿鼓泡床內熱傳之研究」、94年度「於氣舉式反應器中利用兩種固定化酵素生產高濃度果寡糖」、95年度「開發超臨界CO2流體的成膜技術應用在白光OLED照明面板與有機太陽能電池」及「超臨界流體乾燥製備奈米微孔SiO2薄膜之系統開發與研究」專題研究計畫（計畫編號NSC89-2214-E-194-013-、NSC94-2214-E-194-008-、NSC95-2221-E-194-070-、NSC95-2622-E-194-005-CC3），並已獲核付研究補助費。

嗣被上訴人依臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）99年度上訴字第839號刑事判決所載，上訴人執行上開4件補助計畫，為規避政府採購法以購置研究所需之儀器設備，勾結廠商開立金額均為新臺幣（下同）10萬元以下，名目為耗材或指定品名之不實發票供其核銷，造成該等設備未能適時編入校產，所購置之設備缺乏控管，其以不實支出單據報支補助經費，有浮報虛報經費情事，依行為時行政院國家科學委員會補助專題研究計畫作業要點（現已更名為科技部補助專題研究計畫作業要點，下稱補助要點）第25點規定，於101年11月22日以臺會綜二字第0000000000B號函（下稱原處分）處上訴人停權2年處分，停權期間不得申請及執行被上訴人各類補助計畫，並請中正大學繳回該4件計畫不實報支經費1,173,943元。

上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）以102年度訴字第1042號判決（下稱原判決）駁回。

上訴人仍不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：（一）原處分關於停權部分之規制效力，雖業因2年停權期間經過而消滅，惟因停權原因事實（即上訴人虛報、浮報經費之行為）之存否，涉及上訴人個人名譽、品德及社會評價，是上訴人就該部分自有即受確認判決之法律上利益，依行政訴訟法第196條第2項規定，聲請就原處分關於停權部分，變更聲明為：「確認原處分關於停權部分違法」。

另原處分依行為時補助要點第25點第2項第2款第4目規定，對上訴人追回1,173,943元之研究經費部分之規制效力仍然存在，上訴人提起本件撤銷訴訟之實益無疑。

（二）因原處分係為達制裁上訴人過去違法行為目的，而限制上訴人工作權之行政罰，至少應以法律明確授權行政機關訂定之法規命令為依據，始為適法。

迺原處分竟係以被上訴人職權訂定之行政規則為據，顯已違反法律保留原則。

（三）原處分作成前，被上訴人未合法通知上訴人提出說明，剝奪上訴人就原處分陳述意見之機會，則原處分之作成自與行政程序法第102條規定之程序相悖，違反正當法律程序原則。

（四）被上訴人認定上訴人有「虛報」、「浮報」之情事，無非係以臺南高分院99年度上訴字第839號刑事判決為據，迄今均未提出其他證據佐證。

惟上開刑事判決業經最高法院102年度台上字第1448號刑事判決撤銷、發回更審，是原處分關於認定上訴人有「虛報」、「浮報」情事之基礎顯已不復存在，其於認定事實部分之合法性自有疑義。

（五）上訴人就研究計畫固有填製不實會計憑證、使公務員登載不實之犯行，惟均係公款公用，並無任何請領經費供己私用，或「虛報」、「浮報」等詐領補助經費之情，業據刑事確定判決認定在案。

迺被上訴人竟對上訴人作成原處分予以制裁，並追回上訴人購置公物供學生公用之相關經費，顯已自相矛盾，而有違誠信原則；

且全國因假發票涉案之其他教授不勝枚舉，與上訴人相同未有「虛報」、「浮報」等詐領補助經費等情之人，均未見有如同上訴人一般，經被上訴人施以如原處分之制裁，益見原處分之作成實與平等原則相違等語，求為判決確認原處分關於停權部分違法；

訴願決定及原處分關於追回研究經費部分均撤銷。

三、被上訴人則以：（一）原處分業已執行完畢，且該特定專題研究計畫之補助係針對特定主題，並非反覆發生之權利，上訴人提起本件撤銷訴訟，顯欠缺權利保護必要；

且被上訴人命追繳補助款之對象為中正大學，要非上訴人，至上訴人與中正大學間之法律關係，就本件以言至多僅屬間接之經濟上或事實上之利害關係，上訴人就此部分亦欠缺權利保護之必要。

（二）補助要點係以被上訴人組織條例為依據，上訴人主張之研究計畫案件經費補助事項，其性質係屬於給付行政措施，非人民為維護其人性尊嚴生活中所不可或缺事項，且未涉及重大公共利益，適用法律保留原則時之審查密度應採寬鬆標準，自得由被上訴人以行政命令訂定補助要點，且補助要點之內容亦可包括被上訴人補助與否之積極或消極要件，是補助要點並未違反法律保留原則。

（三）被上訴人為保障上訴人之程序利益，於將本浮報、虛報案移請「專題計畫補助經費浮報虛報專案小組」（下稱專案小組）會議進行複審前，仍於101年9月20日以臺會計字第1010063716號函請上訴人提出說明，俾使專案小組委員於審議時能充分審酌上訴人之主張及立場。

是被上訴人於作成原處分前，已賦予上訴人陳述意見之機會，並充分斟酌上訴人之前所提出之完整主張，原處分之作成並無違反行政程序法第102條規定。

（四）以本件情形而論，上訴人虛報經費是否成立「公務員利用職務上機會詐欺取財罪」而應負刑事責任，與其有無虛報經費違反補助要點，應負行政責任，兩者之性質並不相同，即使上訴人未違反貪污治罪條例，亦不表示其虛報研究經費之行為無違背行為時補助要點。

上訴人利用負責採購驗收之機會，明知為不實採購、驗收事項，仍以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票辦理虛偽採購，業已違反行為時補助要點第25點規定，則被上訴人依前開事實作成原處分，自無違反誠信原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）原處分關於停權2年之部分，業已執行完畢，無回復原狀可能。

惟因停權原因事實（即上訴人有虛報及浮報經費之行為），涉及上訴人個人名譽、品德及社會評價等，故上訴人就該部分自有即受確認判決之法律上利益。

又中正大學因原處分關於追回研究經費部分，已另行對上訴人提起民事訴訟，足認原處分就追回研究經費部分之規制效力，對上訴人仍然存在，且有回復原狀之可能，故上訴人就此部分，提起撤銷訴訟，仍具有訴之利益。

（二）本件上訴人依據行為時補助要點規定，向被上訴人申請專題研究計畫相關補助，事屬給付行政，並非人民為維護其人性尊嚴生活中所不可或缺事項，又非涉重大之公共利益，自非應以法律或法律所授權之命令始得限制之事項，得逕以行政命令為之，則該行政命令之內容自得涵蓋作成給付或取消給付之要件。

申請機構及計畫主持人有虛報、浮報執行研究計畫之各項支出者，予以停權處分，係作為日後申請補助或獎勵之消極要件，與一般行政秩序罰非可同視，應屬被上訴人執行其設置目的之細節性、技術性事項，尚符其設置之立法意旨，自無違法律保留原則。

（三）臺南高分院以102年度上更㈠字第26號刑事判決，仍認定上訴人觸犯刑法第214條使公務員登載不實罪、修正前後商業會計法第71條第1款明知為不實事項而填製會計憑證罪、刑法第216條、第215條行使業務上登載不實文書罪等罪。

是上訴人有以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，堪予認定。

被上訴人依行為時補助要點第25點規定，以原處分處上訴人停權2年處分，停權期間不得申請及執行被上訴人各類補助計畫，並請中正大學繳回不實報支經費1,173,943元，並無違誤。

又上訴人虛報經費是否應負刑事責任，與其有無浮報、虛報經費而違反補助要點，應負行政責任，兩者本質及作用不同，判斷要件各別，即使上訴人觸犯貪污治罪條例，亦不表示其浮報、虛報研究經費之行為，並未違反行為時補助要點之規定。

（四）被上訴人於作成原處分前，曾以99年12月14日臺會綜二字第0990088877號及101年9月20日臺會計字第1010063716號函請中正大學及上訴人提出說明，並經中正大學以100年1月10日中正研發字第1000000299號函附附件二之上訴人書面說明，即上訴人僅就前函提出說明，主要辯以所為基於研究資源短缺及經費使用制度彈性不足，非蓄意濫用經費或虛報經費，並未否認有前述刑事判決所認事實。

足見被上訴人於作成原處分前，已賦予上訴人陳述意見之機會，並充分斟酌上訴人所提出之書面說明，自難認有違反行政程序法第102條規定之情事。

（五）被上訴人認定上訴人以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，業已違反行為時補助要點第25點規定，上訴人之違規行為，自不得因任何媒體報導或聲明而有所改變，則被上訴人依事實而作成原處分，並無違反誠信原則。

至被上訴人是否未對其他與上訴人情節相同之人，與上訴人為相同之處置，係屬另一問題，實與本件無涉，且該主張實係「不法平等」，不足採據，故原處分亦未違反平等原則等語，為其論據。

因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略以：（一）參照司法院釋字第443號解釋理由書意旨，係因行政機關為給付行政時對人民有利，故可放寬法律保留原則之拘束，而如行政機關基於裁罰人民之目的，剝奪或限制人民因前給付行政行為既得之法律地位或利益，仍屬不利性處分而應受法律保留原則之拘束，原判決顯然誤解上開解釋之意旨，亦與司法院釋字第313號、第394號、第402號、第619號解釋意旨及行政罰法第4條規定相悖，實屬違法。

（二）原判決對於行為時補助要點第25點之虛報、浮報定義，及如何涵攝上訴人之行為為虛報、浮報等節，於判決理由中均付之闕如，僅以上訴人以不實統一發票報支研究支出，即謂上訴人有虛報、浮報研究支出之行為，顯有判決不備理由之違法。

（三）原判決就本案相關事實之認定，純依刑事判決所認定之事實為依據，原審實則並未履行其本身之調查程序，其審理及裁判顯然違反本院44年判字第48號判例意旨，顯已構成行政訴訟法第242條規定之判決違背法令事由。

（四）被上訴人專案小組作成原處分，受臺南高分院99年度上訴字第839號刑事判決結果之不當影響，誤認本案之情節輕重程度，從而導致上訴人所受裁罰與其應負之責任不相當。

又臺南高分院102年度上更㈠字第26號刑事判決已明指上訴人並無虛報、浮報經費、及「未依補助用途支用」等情，顯見原判決認定之事實與真相不符，實有判決不適用行政訴訟法第4條及第201條，及適用行為時補助要點第25點第1項、第2項第2款第2目、第4目不當之違法。

（五）上訴人因辦理科學技術研究發展之採購行為而發生之爭議，實屬私法性質，而應由普通法院審理，行政法院並無審判權。

然原審法院未察仍為判決，即有行政訴訟法第243條第2項第3款規定「行政法院於權限之有無辨別不當」之判決當然違背法令。

（六）行為時補助要點第25點第2項第2款第2目規定「對計畫主持人終身停權或停權若干年」，已逾越科學技術基本法及科學技術研究發展採購監督管理辦法之規定，對上訴人之權利增加法律所無之限制，違反法律保留原則，而與憲法第23條規定不合。

（七）被上訴人已聲明除中飽私囊、詐領研究費外，教授以不實單據核銷經費，毋寧係制度之弊，迺被上訴人竟仍對上訴人施以原處分之行政罰，亦未對其他與上訴人情節相同之人為相同處置，顯與誠信原則相違。

且原處分未依行為時補助要點第25點第2項規定「得按情節輕重作成下列處分」，即對情節輕微之上訴人施以極嚴厲之停權處分，已違反行政程序法第10條規定「合法裁量原則」等語，為其論據。

六、本院查：(一)本件上訴人係中正大學專任教授，由該校向被上訴人申准補助執行89年度「壓力對泥漿鼓泡床內熱傳之研究」、94年度「於氣舉式反應器中利用兩種固定化酵素生產高濃度果寡糖」、95年度「開發超臨界CO2流體的成膜技術應用在白光OLED照明面板與有機太陽能電池」及「超臨界流體乾燥製備奈米微孔SiO2薄膜之系統開發與研究」專題研究計畫，並已獲核付研究補助費。

嗣被上訴人以上訴人執行上開4件補助計畫，為規避政府採購法以購置研究所需之儀器設備，勾結廠商開立名目為耗材或指定品名之不實發票供其核銷，造成該等設備未能適時編入校產，所購置之設備缺乏控管，其以不實支出單據報支補助經費，有浮報虛報經費情事為由，依行為時補助要點第25點規定，處上訴人停權2年處分，停權期間不得申請及執行被上訴人各類補助計畫，並請中正大學繳回該4件計畫不實報支經費1,173,943元，乃原審本於職權調查後認定之事實，且為兩造所不爭執，自得執為本院判決之基礎，合先敘明。

原審進而援用行為時補助要點之相關規定說明原處分並未違法，遞予維持原處分及訴願決定，並於判決詳細載明得心證之依據及認事用法之理由，經核於法並無違誤，茲就上訴意旨再行補充論斷如下：1.上訴人主張：中正大學與行政院國家科學委員會（改制後為被上訴人）所簽定委託或補助研究計劃契約，僅使上訴人獲得向行政院國家科學委員會請求補助金以進行研究之權利，非屬於直接服務於人民而無涉公共事務，並無公權力，性質上應屬私法契約，本件應由普通法院管轄云云。

經查，本件上訴人因不服原處分，提起訴願經駁回後，復提起行政訴訟並聲明請求撤銷原處分及訴願決定，嗣變更訴之聲明，請求確認原處分關於停權部分違法，於原審由始至終均主張原處分為違法之「行政處分」，詎原審為上訴人敗訴之判決後，上訴人提起本件上訴，竟為前開矛盾之主張，實有可議。

惟審判權之有無本屬行政法院應依職權調查之事項，不受當事人主張之拘束，先行敘明。

次查補助要點之訂定係以被上訴人組織條例為依據，授與被上訴人審核計劃補助之權限，為細節性、技術性之規定，並未違反法律保留原則；

上訴人與中正大學簽訂之委託或補助研究計劃契約，性質上固屬行政契約，惟上訴人與被上訴人間並未締結行政契約，而無契約關係存在。

上訴人提出研究計劃再由中正大學向被上訴人申請研究補助費，被上訴人再依補助要點之相關規定審查核付，應屬給付行政之措施。

其後被上訴人因上訴人有行為時補助要點第24點第1項、第2項所列之情形，依同點第3項之規定作成原處分，非因辦理採購事項而發生爭議，上訴人援引本院93年2月份庭長法官聯席會議決議文有關發返押標金爭議之審判權之決議，主張本件後階段上訴人因辦理科學技術研究發展之採購行為，為私法爭議，自屬引喻失義而無可採。

上訴人另舉最高法院102年度台上字第1448號刑事判決內容，主張與本院97年5月份庭長法官聯席會議㈡決議內容不同，發生法律見解歧異，認屬涉及公益事項，而聲請行言詞辯論。

然查本件並無行政訴訟法第253條第1項所列各款情形，亦非同一案件有審判權認定歧異之爭議，顯與公益無涉，上開刑事判決亦無拘束本院之效力，上訴人前開主張均非可採。

2.再按「刑事判決所認定之事實，及其法律上之見解並不能拘束本院。

本院應本於調查所得，自為認定及裁判。」

本院著有44年判字第48號、59年判字第410號判例可循，故行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。

本件上訴人有以耗材、零件等名目及金額不實之統一發票報支補助經費，而有浮報、虛報經費情事，原判決基於調查證據結果並斟酌全辯論意旨，認定上訴人已違反行為時補助要點第24點第1項、第2項所列之情形，被上訴人依行為時同要點第25點為停權及追回研究經費之處分並非全以臺南高分院99年度上訴字第839號判決所載之事實為據，自不因其後該判決經最高法院撤銷，即得認原審未依職權調查證據。

況原判決亦於理由欄乙㈦1說明：以本件情形而論，上訴人虛報經費是否成立「公務員利用職務上機會詐欺取財罪」而應負刑事責任，與其有無浮報、虛報經費而違反補助要點，應負行政責任，兩者本質及作用不同，判斷要件各別，即使上訴人觸犯貪污治罪條例，亦不表示其浮報、虛報研究經費之行為，並未違反行為時補助要點之規定等情。

則上訴人主張最高法院撤銷發回後，臺南高分院102年度上更㈠字第26號刑事確定判決已明指上訴人並無「以無報有」、「以少報多」之虛報、浮報經費及「未依補助用途支用」等情，並執以指摘原判決受臺南高分院99年度上訴字第839號判決影響，致誤認本案之情節輕重程度，從而導致上訴人所受之裁罰與應負之責任不相當，且原處分認定之事實與真相不符，有濫用裁量權及判斷餘地之違法云云，尚屬無據。

(二)上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷，並無違背論理法則或經驗法則，又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 105 年 8 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 吳 東 都
法官 林 樹 埔
法官 鄭 忠 仁

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 8 月 25 日
書記官 蘇 婉 婷