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最 高 行 政 法 院 裁 定
105年度裁字第1571號
抗 告 人 不當黨產處理委員會
代 表 人 顧立雄
訴訟代理人 高涌誠 律師
翁國彥 律師
魏潮宗 律師
相 對 人 社團法人中國國民黨
代 表 人 洪秀柱
上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國105年11月4日臺北高等行政法院105年度停字第103號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人於民國105年9月20日以臺黨產調一字第1050000224號函（下稱原處分1），命永豐商業銀行股份有限公司（下稱永豐銀行）配合，針對相對人於永豐銀行中崙分行第00000000000000號帳戶（下稱系爭帳戶）內款項，除有政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第9條第1項但書所列情形者外，禁止處分之，並說明該條項但書所稱「履行法定義務」，可參考政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例施行細則草案（下稱施行細則草案）第5條，另該條項但書所稱「其他正當理由」及得向抗告人申請許可之情形，可參考政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第9條第1項正當理由及許可要件辦法草案（下稱許可要件辦法草案）第2條及第3條；
抗告人復於同年月日另以臺黨產調一字第1050000225號函（下稱原處分2，以下與原處分1合稱為原處分），命臺灣銀行股份有限公司（下稱臺灣銀行）配合，針對該函附表所列編號2至10號之9紙支票（下稱系爭支票），於有人向金融機構提示請求兌領時，應依黨產條例第9條第4項後段規定辦理。
相對人不服，於105年9月30日對原處分依黨產條例第9條第6項前段提起復查，並向臺北高等行政法院（下稱原審）聲請停止原處分之執行，經原審105年度停字第103號裁定（下稱原裁定）原處分於其行政爭訟終結確定前，均停止執行。
抗告人不服，遂提起本件抗告。
三、相對人聲請意旨略以：㈠原處分無視相對人維持營運，支付員工薪資之必要，遽邇斷絕相對人受憲法財產權保障之銀行存款，顯有違比例原則。
且原處分所依據之黨產條例第9條第1項有眾多違法不當之處，業經提送司法院大法官釋憲，其合法性顯有疑慮。
㈡遭凍結之永豐銀行系爭帳戶係相對人做為收支之戶頭，其中包含黨員繳納之黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等，縱經推定為不當取得之財產，依黨產條例第9條第1項但書規定，為履行法定義務或其他正當理由，仍不在禁止處分之列。
㈢原處分2有關支票部分係為支付員工薪資、勞健保、勞退新制提繳、勞工退休金提撥等法定義務之支出，原處分倘予執行，相對人存續堪慮，且影響員工經濟來源，致生難以回復之損害，且具有停止執行之急迫性，爰依法聲請停止原處分之執行等語。
四、原裁定略以：㈠原處分乃抗告人單方行政行為，對相對人之財產已發生規制永豐銀行與臺灣銀行之作用，且對相對人發生不利之法律效果，自屬行政處分，非觀念通知；
㈡原處分1主要意旨在禁止相對人提領或匯出系爭帳戶內款項，形同「扣押」相對人系爭帳戶內存款，而原處分所附之「履行法定義務」條件，其意義及範圍未明，抗告人以當時尚未發布施行之施行細則草案作為依據，且命永豐銀行配合，並自行依法律規範就相關提款行為認定是否符合原處分所附之條件，自屬欠缺行政處分之明確性，其合法性顯有疑義；
㈢原處分2所揭9紙系爭支票係由相對人聲請永豐銀行為發票人，委託臺灣銀行擔任付款人，臺灣銀行所以願意兌付系爭支票，係基於永豐銀行之委託，非相對人，臺灣銀行未必為相對人之債務人，自無黨產條例第9條第4項規定適用餘地，然原處分僅列臺灣銀行為正本收受者，相對人為副本收受者，復未對系爭支票之執票人為處分，於法未合，其合法性亦有疑義；
㈣相對人已依法申請復查，而依據黨產條例第9條第6項規定，此程序相當於訴願，而依該條規定復查機關為抗告人，顯難期待抗告人允許相對人停止執行之申請，是原審自得審查本件停止執行之聲請；
㈤原處分合法性既有疑義，而相對人復遭臺北市政府勞動局發函指其未定期給付勞工薪資而有違反勞動基準法情形，將依法裁處等情，是本件亦有急迫情形，自應准許停止執行之聲請等語。
五、抗告意旨略謂：㈠按黨產條例第5條及第9條第1項可知，政黨及其附隨組織之財產乃推定為不當取得之財產，且有禁止處分之效力，抗告人依此規定即得分別通知登記機關及金融機構辦理，如政黨及其附隨組織認有黨產條例第9條第1項但書情形，應依許可要件辦法草案提出申請，如對申請之決定不服，得循黨產條例第9條第6項規定提起復查。
經查原處分僅重申黨產條例第5條及第9條之規定，並不涉及黨產條例第9條第1項但書範圍之認定，於相對人未依許可要件辦法草案提出申請，抗告人亦未作出是否符合黨產條例第9條第1項但書情形之認定，此時並無適法之復查標的存在，亦難認原處分有黨產條例第9條第6項適用之餘地。
原裁定以相對人就原處分應依黨產條例第9條第6項規定提出復查為由，認為本件無欠缺特別權利保護必要，顯有錯誤適用黨產條例第9條第6項規定。
㈡原處分僅係抗告人於依黨產條例第6條第1項規定作成終局處分前，為落實黨產條例第9條第1項之保全效果，而將黨產條例第9條第1項創設之禁止處分效果，通知永豐銀行及臺灣銀行，核其性質屬觀念通知，原裁定認定為行政處分，顯與黨產條例第9條第1項規定立法目的有違。
㈢相對人既係向行政法院聲請停止執行，行政法院即應適用行政訴訟法為判斷依據，惟原裁定既認本件無庸踐行訴願前置程序，卻又援引訴願法為其判斷之唯一依據，認為依訴願法第93條第2項規定原處分合法性顯有疑義，然縱認原處分內容未臻明確，抗告人仍得於訴願或本案訴訟程序中追補理由或依據，原裁定之認定於法即有未洽。
實則原處分內容當屬明確，蓋：⒈行政機關為求處分內容明確，本得於處分書中援引相關資料，此與該援引之資料是否曾對外公布或是法律依據為何，殊屬無關，從而縱原處分1援引之施行細則及許可要件辦法尚未生效，亦無礙原處分1符合明確性之要求，原處分1僅係貫徹黨產條例第9條第1項之保全效果，於此階段尚無人能知悉及預見系爭帳戶款項有何實際用途，另按黨產條例第9條第1項但書、第2項及許可要件辦法草案第2條立法說明可知，相對人如以「履行法定義務」理由動用款項，抗告人並無事先作成許可之權限，故無公法上權限移轉之問題，至永豐銀行若因適用黨產條例第9條第1項但書第1款有疑義時，可提請抗告人釋疑，亦難認此與公法上權限移轉情況相當，是原裁定以原處分1未明確說明「履行法定義務」之意義及範圍，將之交由永豐銀行行使，有違明確性，當屬誤解。
⒉按黨產條例第9條第4項僅規定以登記機關及金融機構為法定受通知對象，且本條項並無排除基於票據法律關係所生債權之適用，另本件與強制執行法係以一般私人間債權之實現不同，原裁定以強制執行法第115條規定，推論原處分2應以執票人及金融機構為共同處分對象，顯有未洽；
又原處分2既已送達臺灣銀行及相對人，按行政程序法第110條第1項規定即已發生效力，原裁定以未送達第三人為由，推論原處分2違法，有違行政程序法第110條第1項規定。
㈣原裁定准予停止執行後，抗告人為避免黨產條例第9條第1項創設之保全效果產生罅隙，另已作成抗證4、5之處分送達相對人以資取代原處分，是原處分既被取代而消滅，原裁定停止執行之標的已不復存在，相對人於原審之聲請自無權利保護必要，自非適法。
㈤觀諸原審相證11及相證14足見相對人並非無資金運用，實無任何情況緊急之情事，原裁定採認上開證據認定相對人尚有資金，卻又認定因原處分致無法給付員工薪資而有緊急情況，顯有理由矛盾；
另觀諸相證2、相證5、相證15及相證29可知相對人確有穩定之合法收入可運用，並可藉由募款、借貸及收取黨費方式籌措經費以支應日常開支及黨工薪資，不因原處分有任何情況緊急之情事，原裁定逕認情況緊急有權利保護必要云云，亦屬理由不備云云。
六、本院查：㈠按「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。
行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。
但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。
（第2項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。
但於公益有重大影響者，不在此限。」
行政訴訟法第116條第1項、第2項定有明文；
又「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」
「依第五條第一項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。」
行政程序法第92條第1項及黨產條例第9條第1項本文分別設有規定。
㈡次按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條設有明文；
又行政執行，應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度。
經查，本件原處分1正本受文者係永豐銀行，函文說明明載相對人設於系爭帳戶內款項依黨產條例第5條第1項規定推定為不當取得之財產，除有黨產條例第9條第1項但書規定所列履行法定義務、其他正當理由或符合抗告人許可要件，並經抗告人決議同意等情形之一者外，禁止處分之；
同一函文說明並就黨產條例第9條第1項但書所稱何謂「履行法定義務」一節，表示可參考抗告人公告預告之施行細則草案第5條規定，就所謂「其他正當理由」以及得向抗告人申請許可之情形，可參考抗告人公告預告之許可要件辦法草案第2條、第3條規定，要求永豐銀行就相對人系爭帳戶內款項僅得於前揭規定範圍內支用，除此之外，應暫停提領或匯出（不包含存入），同時要求永豐銀行於函到3日內，函復抗告人辦理之結果（參原審卷第19頁、第20頁）。
另原處分2之正本受文者則為臺灣銀行，函文說明明載永豐銀行系爭帳戶內款項業經抗告人依法推定為不當取得之黨產，並禁止處分；
說明則表示相對人於105年8月11日自系爭帳戶提領新臺幣（下同）5億2,000萬元，並向永豐銀行申請轉開10紙付款人均為臺灣銀行且面額均為5,200萬元之支票，故該10紙支票均屬推定不當取得之財產，除有黨產條例第9條第1項但書所列情形之一者外，禁止處分，又因其中1紙業經提領兌現，目前尚餘9紙支票未經提示兌領，因此若有人向金融機構提示請求兌領，臺灣銀行應依黨產條例第9條第4項後段規定，就各該9紙支票之金額向清償地之法院提存所辦理提存，並向抗告人陳報，且非經抗告人同意，提存物受取權人不得領取等語（參原審卷第21頁、第22頁）。
其後永豐銀行於105年10月3日發函抗告人，謂相對人以支應勞工薪資為由函請該行同意領取款項，請求抗告人答覆是否符合原處分1之意旨（參本院卷抗證1），抗告人隨即於同年月6日函復永豐銀行謂勞工薪資並不符合黨產條例第9條第1項但書規定等語（參本院卷抗證2），永豐銀行乃於同年月12日發函相對人謂無法同意相對人領款以支付勞工薪資之旨（參本院卷抗證3），同時永豐銀行另以作心詢字第1050921116號函向抗告人陳報「已依貴會函示將該黨於本行開立之帳號00000000000000凍結……」（參原審卷第104頁）；
而臺灣銀行則依原處分2意旨將部分款項提存於臺灣臺北地方法院，並將105年度存字第12331號提存通知書陳報抗告人（參原審卷第432頁）。
由是可知，原處分確實已直接對外產生法律效果，致相對人僅得在黨產條例第9條第1項但書規定範圍內支用系爭帳戶內款項，亦即相對人顯已因原處分之規制作用致其權利直接受到限制，從而原處分自屬行政處分。
抗告人主張原處分僅屬觀念通知，非行政處分，原裁定認屬行政處分，顯與黨產條例第9條第1項規定立法目的有違云云，顯非可採。
㈢抗告人另主張原處分僅係重申黨產條例第5條及第9條之規定，並未涉及黨產條例第9條第1項但書範圍之認定，於相對人未依許可辦法提出申請，抗告人亦未作出是否符合黨產條例第9條第1項但書情形之認定，此時並無適法之復查標的存在，自無黨產條例第9條第6項適用之餘地云云。
惟查，原處分說明明揭：「依政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱本條例）第9條第1項規定辦理。」
說明復稱：「……依本條例第9條第1項規定，……禁止處分之。」
足徵原處分業已將相對人於永豐銀行系爭帳戶內之款項及10紙台支支票推定屬同條例第5條第1項之「不當取得之財產」，並禁止相對人領取；
另依永豐銀行向抗告人函詢可否准許相對人以支付勞工薪資為由領取系爭帳戶內款項經抗告人函復否准一節，以及臺灣銀行將支票款項提存等情，可知原處分業已就相對人之行為是否符合黨產條例第9條第1項但書之除外情形作出認定，難謂其非行政處分，相對人得依據黨產條例第9條第6項規定對其申請復查。
抗告人主張本件並無復查標的存在云云，顯非的論，自不足採。
㈣承前所述，本件原處分禁止相對人提領或匯出系爭帳戶內款項，性質上顯具有「扣押」相對人帳戶內存款並限制處分之效果，然因其範圍不明確，致永豐銀行等金融機構對於相對人個案提領行為是否符合原處分所述除外情形之疑義仍須發函詢問抗告人。
雖原處分對於是否得以准許相對人提領款項之例外情形，明示係依據施行細則草案第5條規定，然該施行細則草案於原處分作成時僅完成預告期間，行政院亦尚未核定發布施行，乃屬尚未生效之法規命令，是抗告人援引當時尚未生效之施行細則，顯非有據。
又該施行細則雖於105年10月25日經行政院發布施行，惟因本件之本案訴訟部分性質上屬撤銷訴訟，其裁判基準時應以原處分作成時之法律狀態為準，自不因上開施行細則嗣後發布施行而有不同。
另原處分1一方面禁止永豐銀行允許相對人提領或匯出款項，一方面對於何種情形屬於履行法定義務或其他正當理由之除外情形，僅單純將法條規定臚列供參，無異係將定義及範圍未明之除外要件由永豐銀行認定，進而限制相對人處分系爭帳戶內之款項，對執行原處分之永豐銀行而言，其顯難由原處分內容判斷相對人之提領行為是否符合除外情形。
換言之，原處分對於處分之範圍顯未明確，永豐銀行顯難據以執行。
況永豐銀行與相對人間就存款帳戶乃係成立消費寄託契約關係，其如何能自行判斷存款戶每一次領款用途為何，進而決定是否符合除外條款範圍並限制或允許相對人提領。
此觀永豐銀行嗣後曾就相對人以支付勞工薪資為由提領款項是否符合原處分1所附條件一節向抗告人函詢，即證原處分1因內容不明確致永豐銀行顯難據以執行。
另就原處分2限制臺灣銀行支付票款部分，經查永豐銀行所簽發之10紙台支支票，係基於其與臺灣銀行間之付款委託契約關係，臺灣銀行與相對人間並無契約法律關係，上開未記名支票於經背書轉讓後，執票人持向金融機構或臺灣銀行提示付款，臺灣銀行基於何種法律關係，得以拒絕清償？原處分2命臺灣銀行於執票人提示請求付款時應將款項向清償地之法院提存所提存，對於執票人而言，其基於票據關係所得請求支付之款項何以應受限制，原處分2顯然未說明其理由，此不惟有損台支支票之公信力，亦屬不當限制不特定執票人之權利，原處分2對於執票人行使權利之限制依據為何，顯非明確。
㈤本件抗告人於原處分作成後，復於105年11月7日另以黨產處字第105002號、黨產處字第105003號處分書（參本院卷抗證4、抗證5）分別對相對人、永豐銀行及臺灣銀行為處分，上開2處分之內容除重申原處分之內容外，並對於相對人系爭帳戶資金往來更為詳盡之說明。
抗告人主張上開處分業已取代原處分，原處分既被取代而消滅，原裁定停止執行之標的已不復存在，相對人之聲請自無權利保護必要云云。
經查，抗告人上揭2處分雖就相對人相同帳戶、相同台支支票為禁止提領或匯出之限制，惟永豐銀行及臺灣銀行於收受原處分後，即已依原處分內容限制相對人提領帳戶內款項，並於凍結相對人之帳戶後隨即陳報抗告人表明已依原處分處理之旨，臺灣銀行亦係依據原處分而將應付票據款項提存於法院提存所，上開金融機構均非依據抗告人嗣後所為之處分限制或禁止相對人提領款項，足見原處分自始即具有對外發生法律效果、且現實上產生限制相對人處分帳戶款項之效力，非抗告人嗣後所為上開2處分所致。
況抗告人嗣後所為上開處分，亦未明示取代原處分之旨，自不能因此認為原處分因嗣後處分之作成而當然失其效力。
是抗告人此部分主張，自非可採。
㈥抗告人復主張相對人並非無資金運用，亦無情況緊急之情事，原裁定既認定相對人尚有資金，卻又認為原處分致無法給付員工薪資而有緊急情況，有權利保護必要，顯有理由矛盾云云。
經查，相對人因系爭帳戶遭凍結無法提領，致無法如期支付員工薪資一節，業經臺北市政府勞動局發函指稱違反勞動基準法，並限期改善，否則依法處理等語（參原審卷第501頁）；
又相對人因無法支付員工薪資，必須轉而向民眾募款或向企業借款，甚且必須解僱數百名員工等事實，經媒體累日大量報導，已屬無庸舉證而為法院知悉之事實。
而有關相對人因原處分限制其對帳戶資金之運用致須解僱員工一節，攸關勞工生計，雖此類損害得以金錢評估其範圍，惟員工因解僱致須另尋生計，或被迫須另為人生規劃，此等突如其來之人生遽變，縱相對人之本案訴訟嗣後取得有利之結果，相對人與其員工所受之損害，亦恐非金錢得以回復。
是抗告人指稱相對人本件聲請並無急迫情事，並非事實。
原裁定就本件聲請停止執行事件是否具有急迫情形，業已敘明理由（參原裁定第17頁），抗告人主張本件並無急迫情事云云，乃其歧異之見解，自非可採。
㈦綜觀前述，本件原處分禁止相對人處分帳戶存款及提領，即屬具有「扣押」性質之禁止處分，其執行方法及執行範圍自應明確、具體可行，惟審諸原處分就應由主管機關判斷之事項及範圍（例如何謂「履行法定義務」之行為）交由金融機構自行判斷，對於限制交易之對象（如台支支票之執票人是否亦在限制範圍內）未予釐清，致原處分內容未臻明確，於實際執行時將造成爭議不斷，此由永豐銀行尚須發函詢問抗告人有關相對人提款支付員工薪資是否為履行法定義務行為即明。
另原處分2所述台支支票其中1紙（票號：0000000）已於105年8月30日經第三人提示兌現領取（參原審卷第434頁），雖其提領時間在原處分作成之前，惟原處分對於執票人行使票據之行為是否亦得以限制，抑或仍有黨產條例第9條第1項除外規定之適用，亦屬未明。
按行政程序法第5條明揭行政行為之內容應明確；
行政執行法第3條亦明指行政執行應依公平合理之原則，兼顧公共利益與人民權益之維護，以適當之方法為之，不得逾達成執行目的之必要限度，上開規定所揭示者，乃行政行為須符合明確性原則、比例原則及正當程序原則，而上開行政法原則所以形成，主要目的係為確保行政行為維持公正之外部形象，以及建立現代法治社會依法行政之公益目的。
倘行政行為未能符合上開現代行政法所揭櫫之原理原則，將可能對人民權利造成損害，並涉及行政法上責任歸屬之爭議。
本件原處分既有上開不明確之處，而相對人確實因原處分致其面臨無法支付員工薪資之窘境，且因此解僱數百名員工，足見原處分之執行，對相對人而言確屬急迫情事，且其自身及相關利害關係人如所屬員工等所受之損害確有難以回復情形，依行政訴訟法第116條第3項規定，自應停止原處分之執行。
本件相對人於原審聲請停止原處分之執行，經原審審理後，以原處分內容不明確，且情況緊急，相對人具權利保護要件，因而裁定准許相對人停止原處分執行之聲請，經核尚無違誤，抗告意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新
法官 程 怡 怡
法官 張 國 勳
法官 汪 漢 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 105 年 12 月 15 日
書記官 莊 子 誼
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