最高行政法院行政-TPAA,106,判,225,20170504,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第225號
上 訴 人 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 李盈佳 律師
被 上訴 人 魏德和（兼魏俊雄、魏鴻傑及魏志勤之被選定當事 人）

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年3月10日
臺中高等行政法院104年度訴更二字第7號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣訴外人交通部鐵路改建工程局為辦理臺中都會區鐵路高架捷運化計畫（前臺中縣潭子鄉、臺中縣豐原市）工程，案經交通部報請內政部以民國99年8月4日臺內地字第0990158516號函及98年11月9日臺內地字第0980208900號函核准徵收後，經改制前臺中縣政府（嗣因臺中縣、市於99年12月25日合併後，改制前臺中縣政府業務由上訴人臺中市政府承接續辦，以下逕稱上訴人）分別以99年8月30日府地權字第09902683921號公告徵收改制前臺中縣○○鄉（下稱臺中市○○區）○○○段0○0○號等226筆土地，及以98年11月11日府地權字第09803504641號公告徵收改制前臺中縣○○市（下稱臺中市○○區）○○○段0000○0○號等222筆土地，公告期間分別自99年8月31日起至99年9月30日止，及98年11月12日起至98年12月14日止。
被上訴人、選定人及陳惠美（下稱被上訴人等）共有之臺中市○○區○○段0○0○號、臺中市○○區○○段000○000○0○號等3筆土地（下稱系爭土地），位於上開徵收範圍內，被上訴人等於公告期間內向上訴人提出公告現值過低之異議，均遭駁回。
被上訴人等不服，復提起復議，上訴人遂依據土地徵收條例第22條第2項規定，先後提經99年第3次改制前臺中縣地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）復議決議：「本案○○鄉○○段0○0○號等土地既經雅潭地政事務所查明其99年公告現值之訂定，悉依平均地權條例、地價調查估計規則等規定辦理，其地價訂定尚屬合理，仍維持原劃分之地價區段及區段地價。」
及100年第1次臺中市地價及標準地價評議委員會復議決議：「本案經各委員充分表達意見並提問後，因作業單位查明本案土地之地價區段劃分與區段地價訂定均依相關規定辦理並無違誤，故委員會討論後決議依提案單位初核意見（維持原公告土地現值）通過。」
上訴人並以100年2月18日府授地用字第0000000000號函（下稱原處分1，即關於臺中市○○區○○段0○0○號土地）及100年8月22日府授地用字第0000000000號函（下稱原處分2，即關於臺中市○○區○○段000○000○0○號土地）通知被上訴人等。
被上訴人等仍不服，向內政部提起訴願，主張週邊土地公告現值都在新臺幣（下同）14,800元/平方公尺以上，系爭土地只有4,100元/平方公尺及4,900元/平方公尺，落差太大，系爭土地應單獨劃定地價區段，公告現值比照北邊相鄰土地，或將系爭土地併入北邊相鄰土地為同一地價區段云云，惟遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺中高等行政法院（下稱原法院）101年度訴字第33號判決駁回被上訴人等之訴，復經本院101年度判字第1125號判決廢棄該判決，發回原法院更為審理，於更審中陳惠美死亡，由繼承人即選定人魏志勤承受訴訟。
嗣經原法院102年度訴更一字第3號判決（下稱更一審判決）撤銷原處分1及其訴願決定，且上訴人對被上訴人及選定人共同請求作成以每平方公尺18,751元加四成即26,251元徵收補償被上訴人及選定人原共有坐落臺中市○○區○○段0○0○號土地（面積391.95平方公尺）行政處分部分，應依更一審判決之法律見解另為處分，並駁回被上訴人及選定人其餘之訴。
兩造均不服，各自對更一審判決不利於己部分提起上訴。
經本院104年度判字第48號判決（下稱原發回判決）將更一審判決廢棄，發回原審更為審理，更審中選定被上訴人擔當訴訟。
經原審法院判決撤銷訴願決定及原處分（1及2），並駁回被上訴人其餘之訴。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張略以：㈠被上訴人共有系爭土地徵收價格應參考其南北邊土地價格及環境始符真實。
本件○○火車站至○○火車站，南北5公里，遭徵收之農地中，99％之徵收價格約均為原土地公告現值4.5至6倍（每坪至少6萬餘元），惟獨被上訴人共有系爭土地例外（僅占1％，長約120公尺，徵收價格約每坪2萬元），為原土地公告現值1.4倍，上訴人顯有雙重標準，原處分顯有違反比例原則、平等原則，並有裁量瑕疵。
㈡本件癥結點在於地價區段之劃分。
鐵路保留地既與鐵路用地不同，依地價調查估計規則第18條第1項規定，自不能將兩者合併，混為一體，劃為同一個地價區段。
次依地價調查估計規則第18條第4項規定，顯見長條狀公共設施保留地的左右兩側都是農業用地，或者都是住宅用地，且其區段地價相同，此時三者（公共設施保留地、右側土地、左側土地）可合併為同一個地價區段。
又同規則第19條前段規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準……」是以，本規則規定的是行政機關在劃設地價區段的前置作業上，把地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段，若碰到道路、溝渠、使用分區不同、編定使用地類別不同，或碰到其他管制線（適當之地籍線），任一狀況存在，這時都要以之為界，不能跨越而合併為一個地價區段。
顯見，道路用地即使其左右兩側都是農業用地，也不能把三者（道路用地、右側農地、左側農地）合併為同一個地價區段；
鐵路用地，鐵路保留地，鐵路東、西側非保留地，應分別劃設地價區段，不得任意合併，方屬合法。
被上訴人共有系爭土地位處鐵路東側，並未穿越鐵路西側，劃分地價區段應把鐵路東西兩側分開劃分，不應把鐵路東西兩側合併為同一地價區段，是上訴人將000-0、000地價區段，在沒有劃設公共設施保留地之前，將鐵道用地與農業用地合併為一個地價區段，顯誤解地價調查估計規則第18條第5項規定意旨，於法不合。
蓋本案公共設施保留地西側毗鄰鐵路用地，東側毗鄰農業用地，兩者使用分區不同，依地價調查估計規則第19條前段規定，不可合併。
㈢劃設地價區段係依據買賣實例地價而不是宗地公告現值，是把鄰近土地買賣實例價格接近者劃為一個地價區段，鐵道用地與農業用地難謂買賣實例地價相近；
且上訴人自稱鐵軌（路）用地無實例買賣價格，更是自己招認鐵道用地與農業用地難謂價格相近，上訴人在劃設地價區段的前置作業上已屬不合法。
㈣上訴人將鐵路東西兩側不毗鄰的非公共設施保留地地價持以加權平均作為保留地地價，若解釋為行政機關自定之地價查估基準，或者行政機關對於各項查估辦法，得自行任意據之適用，則加權平均後之地價亦需經地價及標準地價評議委員會審查通過、公告，始具法律效力。
而本件地價並未經評議委員逐一評定，為違法行政等語，為此請求判決⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉應命上訴人作成以每平方公尺18,751元加4成即26,251元徵收補償被上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段0○0○號土地（面積391.95平方公尺）；
及每平方公尺15,993元加4成即22,390元徵收補償被上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段000○號土地（面積329.29平方公尺），及同段0○0○地號土地（面積257.35平方公尺）之行政處分。
三、上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠被上訴人共有○○區○○段0○0○、0○0○地號等2筆土地因位於「臺中都會區鐵路高架捷運化計畫（臺中縣豐原市）工程」之工程用地範圍內，屬公共設施保留地範疇，依平均地權條例施行細則第63條、地價調查估計規則等規定，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留地地價區段，惟因毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬都市計畫農業區，且均劃屬相同地價區段，單獨劃分地價區段之區段地價計算結果與未單獨劃分地價區段並無二致，乃依地價調查估計規則第18條第4項規定，未予單獨劃分地價區段；
而被上訴人共有之上開○○區○○段0○0○地號等土地為豐原區第000-0地價區段，屬都市計畫農業區範疇，該地價區段於98年公告土地現值作業期間並無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第2項、第23條規定，從系爭土地所屬地價區段選取2個相同使用分區（同為農業區）修正估計出區段地價（98年公告土地現值為每平方公尺4,900元），再以該區段地價做為系爭土地之宗地單位地價；
另被上訴人所共有○○區○○段0○0○地號土地，其使用分區原屬都市計畫農業區，劃屬○○區第000地價區段，該地價區段98年公告土地現值為每平方公尺4,100元，98年間因變更豐原都市計畫（配合臺中都會區鐵路高架捷運化計畫案）發布實施，其地價訂定依平均地權條例施行細則第63條、地價調查估計規則等規定，原需以毗鄰非保留地之區段地價加權平均計算並單獨劃設公共設施保留地地價區段，但上開土地與毗鄰兩側非公共設施保留地土地均屬相同地價區段，而依上開規定將其併入同屬農業區土地之地價區段（即○○區第000地價區段）內，而未單獨劃設公共設施保留地地價區段，上訴人於辦理99年公告土地現值作業，因上開○○區第000地價區段並無買賣實例，依地價調查估計規則第21條規定以鄰近地區之地價區段推估，作為訂定本地價區段之區段地價依據。
㈡可見上訴人辦理前開兩地號土地之當期土地公告現值評定事項時，均已評估：⑴相同土地狀況（左邊均為鐵道）；
⑵相同土地使用分區（毗鄰農業區）；
⑶相同估價原則、法律依據與辦理程序，即系爭各該土地均適用地價調查估計規則第18條第4項但書「將系爭土地併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段」之規定，再依上開規則第21條、第22條、第23條等規定，據此計算土地個別單價。
又地價調查估計規則第18條第4項但書中所稱之「地價區段」，乃指已依同條第1項至第3項劃分地價區段者而言。
因此，地價調查估計規則第18條第4項所規定之公共設施保留地，其毗鄰之非公共設施保留地，經劃分為相同區段地價之地價區段時，該公共設施保留地即得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，而不再單獨劃分地價區段，並不因是否有鐵道穿越而有異。
㈢觀諸歷年地價區段圖，系爭豐原區合作段0○0○、0○0○地號土地，及其相毗鄰之各筆非公共設施保留地，均是劃分在○○區000-0地價區段；
另系爭○○區○○段0○0○地號，及其相毗鄰之各筆非公共設施保留地，均是劃分在○○區000地價區段。
顯見，系爭土地及其相毗鄰之各筆非公共設施保留地，歷年來皆經主管機關認定屬地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地，因而劃設為同一地價區段，且毗鄰系爭土地之○○區○○段0○0○、0○0○地號土地及○○區○○段0○0○地號土地，均屬鐵道用地（即公共設施用地），依一般常情，並不具有一般市場需求的買賣或收益實例價格，上訴人考量本案豐原大道高架端以南已徵收之鐵道兩側均為農業區，及上開鐵道用地僅屬個別宗地，難以單獨劃設一地價區段，且臺灣地區之縱貫鐵道長達數百公里，難以不分所在地區之繁榮程度，一律劃設為同一地價區段，而應採分段劃分地價區段原則，故上訴人審酌上開鐵道用地與系爭土地及其相毗鄰之各筆宗地，在上開徵收之前，歷來皆經主管機關認定屬地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地，並依據地價調查估計規則第18條第1項規定將鐵道（○○區○○段0○0○、0○0○地號土地）劃入○○區000-0地價區段；
另○○區亦屬鐵道兩側均為農業區，將鐵道用地（○○段0○0○地號土地之部分土地）劃入○○區000地價區段，並未另外劃設地價區段，與法並無不合之處。
㈣劃分地價區段係依據買賣實例地價分布圖（包含上期地價區段略圖）、地籍圖及地價區段勘查表，針對「地價相近、地段相連、情況相同或相近」之多數土地進行估價及劃設區段，並非針對「單一宗地」估價，本院係以「宗地」概念進行比較及論述，其對前述劃分地價區段作業之理解明顯有誤。
㈤系爭土地係依地價調查估計規則第23條計算其區域地價，地評會則依平均地權條例第40條與第46條規定評定區段地價，並非基於錯誤之事實而使地評會將擬評區段地價5,100元/平方公尺修正為4,100元/平方公尺。
前臺中縣地評會98年第4次會議既無基於錯誤之事實做出判斷，其針對「地價評定綱要原則」（即決議一關於估計區段地價及計算宗地地價、與決議二有關劃分地價區段）之判斷，應屬行政機關之「判斷餘地」事項而應受尊重，應非行政法院之司法審查範圍等語，為此請求判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分（1及2），並駁回被上訴人其餘之訴，其理由略以：㈠按「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。
…。」
為土地法施行法第40條授權訂定之行為時地價調查估計規則（92年3月14日修正）第19條所規定，查毗鄰系爭土地之○○區○○段0○0○1、0○0○地號土地及○○區○○段0○0○地號土地，既均屬鐵道用地（即公共設施用地，已非保留地），其上為鐵路，依地價調查估計規則第19條規定，自應以該鐵路作為地價區段之界線。
然上訴人並未將鐵路用地（其上有鐵路）作為地價區段之界線。
又地價調查估計規則第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應…斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。
…（第4項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。
但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。
（第5項）帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」
因此於劃分地價區段時即應遵守「地價相近、地段相連及情況相同或相近之土地」原則。
然查毗鄰系爭土地之○○區○○段0○0○、0○0○地號土地及○○區○○段0○0○地號土地，既均屬鐵道用地（即公共設施用地，已非保留地），與其兩側之農業區之地價難謂相近，情況亦不相同或相近，上訴人將已作鐵道使用之豐原區合作段0○0○、0○0○地號土地與其東側土地（包括系爭○○區○○段0○0○、0○0○地號土地及其他農業區土地）、西側農業區土地合併劃為○○區000-0地價區段；
將已作鐵道使用之○○區○○段0○0○地號土地之部分土地與其東側土地（包括系爭○○區○○段0○0○地號土地及其他農業區土地）、西側農業區土地合併劃為○○區000地價區段，依上開規定即有未洽。
則上訴人據此再以系爭○○區○○段0○0○及0○0○地號土地，其西邊毗鄰同段0○0○地號土地（鐵道用地）屬000-0地價區段，另其東邊毗鄰同段0○0○地號土地亦屬000-0地價區段；
而系爭○○區○○段0○0○地號土地，其西邊毗鄰同段0○0○地號土地（鐵道用地）之毗鄰部分屬000地價區段，另其東邊毗鄰同段0○0○地號土地亦屬000地價區段等情為由，引據地價調查估計規則第18條第4項但書規定，將系爭土地併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，並據以計算系爭土地個別宗地單價（即公告土地現值），亦有未合。
㈡上訴人係將系爭臺中市○○區○○段000○000○0○號土地北邊之豐原區合作段288地號土地（指經徵收後分割之同段0○0○、0○0○、0○0○、0○0○地號土地），與其西側已作鐵道使用之土地劃入原○○市第000地價區段，並認原○○市第000地價區段與其東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地，分屬都市計畫農業區與都市計畫住宅區，以其所屬豐原區第000地價區段毗鄰兩側非保留地之住宅區、農業區（屬原○○市第000、000地價區段）地價加權平均計算，經計算後為每平方公尺15,341元，然對於系爭○○區○○段0○0○、0○0○地號及○○區○○段0○0○地號土地卻未以其分別所屬○○區000-0地價區段、○○區000地價區段毗鄰兩側非保留地之區段地價予以加權平均計算，而逕認其直接毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段，併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。
似有差別待遇，而有違平等原則，原處分此部分有違誤。
㈢本件系爭土地原屬農業區，西側毗鄰已作鐵道使用之土地（非保留地），阻斷橫向通行，是其交通、位置情形似屬特殊，兩者本不相當，且系爭土地與其北邊之○○區○○段0○0○地號土地（指經徵收後分割之同段0○0○、0○0○、0○0○、0○0○地號土地，亦毗鄰鐵路）串連成帶狀保留地，經分段計算其區段地價後，後者所屬○○區第000地價區段，其地價高達每平方公尺15,341元，而系爭土地之區段地價僅分別為每平方公尺4,900元、4,100元，顯不相當。
依臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準第6點規定，即應視實際之情形，擴大分段範圍，以毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其地價，方不致造成如上開所述差別待遇有違平等原則之情事。
上訴人未予適用臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準相關規定，亦有未合。
㈣法院對於地價評議委員會之土地現值之評定，係依行政機關有「判斷餘地」之原則進行低密度之審查。
但於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更。
而本件之爭點在於地價區段之劃分是否合法。
依前所述，系爭土地可認係屬特殊保留地，依行為時「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」（99年12月25日廢止）第6點規定，應視實際之情形，擴大分段範圍，以毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其地價。
然上訴人未予適用該臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準相關規定，可認上訴人對地價區段之劃分係屬不合法，則地評會依據不合法之資料所為評定，自難認為合法，行政法院對此自得加以審查。
㈤本件原處分（1及2）既有上開違誤，於法不合，訴願決定予以維持亦有可議，被上訴人就此部分起訴請求撤銷即有理由，應予准許。
又本件原處分（1及2）雖有違誤，應予撤銷，惟是否應依被上訴人請求判決應命上訴人作成以每平方公尺18,751元加4成即26,251元徵收補償被上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段0○0○號土地（面積391.95平方公尺）；
及每平方公尺15,993元加4成即22,390元徵收補償被上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段000○號土地（面積329.29平方公尺），及同段330-1地號土地（面積257.35平方公尺）之行政處分部分，尚待上訴人按平均地權條例第46條規定，重新辦理上開土地99年度公告土地現值之評定及公告，上訴人就此部分仍有行政裁量決定權，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，原審自應認被上訴人上開起訴部分，尚未達全部有理由之程度等語。
五、上訴意旨略謂：㈠地價調查估計規則第18條第4項規定：「公共設施保留地應單獨劃分地價區段。
（但書）但其毗鄰非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」
系爭潭子區土地依據地價調查估計規則第18條第4項但書規定，應無庸單獨劃分地價區段，原審法院認定前地評會基於錯誤之事實而作成判斷，顯有誤會。
乃原審以地評會未適用「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」認地評會判斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，明顯混淆「事實資料錯誤或不完全」與「所循法規」之不同，違背論理法則且理由相互矛盾。
㈡計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。
前臺中縣地評會98年第4次會議之會議紀錄針對「地價評定綱要原則」（即決議一關於估計區段地價及計算宗地地價、與決議二有關劃分地價區段）之判斷，應屬行政機關之「判斷餘地」事項。
依實務見解所述，行政法院之司法審查範圍，僅限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。
原審判決以地評會未適用「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」為由，作為介入「如何劃分區段」及「區段劃分是否擴大分段」之審查，即介入「地價調查估計規則第18條」專業判斷之理由，顯然先行介入審查，取得結果後將之作為突破判斷餘地之原因，顯然導因為果，自有違論理法則。
蓋原審乃對抗地評會眾委員之專業意見，自行認定區段劃分之因素並決定如何劃分區段，復未說明地評會適用地價調查估計規則有何違誤，其理由與介入行為間顯然欠缺正當關聯性，有違論理法則，實有判決不備理由、理由矛盾之違背法令。
㈢原審判決介入地價評議委員會之判斷餘地，認定應將鐵路（公共設施用地）單獨劃設，將導致系爭土地所在區段地價計算改以「公共設施用地(鐵路)」及「農業用地」加權平均計價，反而導致被上訴人所在區段地價低於原區段價格，無疑係強要上訴人為更不利被上訴人之處分而有違行政訴訟法第195條第2項不利益變更禁止原則及信賴保護原則。
㈣劃分地價區段係依據買賣實例地價分布圖（包含上期地價區段略圖）、地籍圖及地價區段勘查表，針對「地價相近、地段相連、情況相同或相近」之多數土地進行估價及劃設區段，並非針對「單一宗地」估價。
惟原審判決係以「本件系爭土地原屬農業區，西側毗鄰已作鐵道使用之土地（非保留地），阻斷橫向通行，是其交通、位置情形似屬特殊，兩者本不相當」等語，顯然誤解「宗地」以及「區段」之概念，係以「宗地」概念進行比較及論述，其對前述劃分地價區段作業之理解明顯有誤，逕以系爭土地套用至「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」第6點之區段概念，適用法規有嚴重錯誤，顯然判決違背法令。
㈤就特殊公共設施保留地，作業機關容有行政裁量判斷餘地。
而所謂特殊公共設施保留地係指毗鄰河川、陡坡或相類情形，本案並無相類情形。
原審駁斥地價評議委員會決議意見，理應按地價調查估計規則第18條說明本案於土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他因素具有高度特殊性，而應特例處置，並提出具高度專業之地政評估或專業研究以為支持，然原審判決僅以「物理阻斷」單一理由作為擴大分段之依據，標準粗疏漫無邊際，亦未更就前揭多方影響地價因素深入評估，無異將高度行政複雜性之地政事務過度簡化，形成判決之理由尚欠完備，適用地價調查估計規則亦顯有違法。
又原審判決既認西側毗鄰鐵路，情形顯不相當，即應優先適用上開查估基準第3點，而非第6點，原審判決即有不適用法規之違誤，未說明不適用之理由，亦屬判決不備理由。
再者，擴大分段亦非毫無限制之擴張，原審未衡酌是否已達「裁量收縮至零」，遽認應適用「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」第2點及第6點規定擴大分段，其適用法規應有違誤，且有判決不備理由之違法。
另細譯被上訴人於原審之主張，均未就「未適用臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」乙事為舉證或為適當之說明，原審判決遽以被上訴人未舉證之證據為判決認定之基礎，顯然違背判斷餘地舉證責任之分配，而有判決違背法令之違誤。
㈥本案豐原大道北側同一徵收案土地（指○○區0○0○、0○0○地號等土地）之公共設施保留地區段地價，係以毗鄰非公共設施保留地之住宅區、農業區等地價區段加權平均計算而來，較系爭土地毗鄰均為農業區土地之徵收補償地價為高乃當然之理，且為上訴人依法辦理之結果。
況且，臺中都會區鐵路高架捷運化工程，北自○○車站以北約1.5公里，南至○○車站以南約1.4公里，全長約21.7公里，倘因系爭土地地價偏低而擴大分段範圍導致徵收範圍均為同一價格，除與土地法施行法第40條及地價調查估計規則要求分段劃分地價區段之立法意旨相違外，亦可能嚴重損害民眾權益。
准此，上訴人之請求實屬合法有據等語，為此請求判決廢棄原判決不利於上訴人部分。
六、本院查：
㈠按行為時土地徵收條例第18條規定：「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。
前項公告之期間為三十日。」
第22條第1項及第2項規定：「土地權利關係人對於第十八條第一項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。
該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。
被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」
第30條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。
前項徵收補償地價，必要時得加成補償；
其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」
次依行為時平均地權條例第10條規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。
在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價，其地上建築改良物，應參照重建價格補償。」
第46條規定：「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年一月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；
並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」
又依平均地權條例施行細則第63條規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關依本條例第四十六條規定查估土地現值時，對都市計畫公共設施保留地之地價，應依左列規定辦理：一、保留地處於繁榮街道路線價區段者，以路線價按其臨街深度指數計算。
但處於非繁榮街道兩旁適當範圍內劃設之一般路線價區段者，以路線價為其地價。
二、保留地毗鄰土地均為路線價道路者，其處於路線價區段部分，依前款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。
三、保留地毗鄰土地均為路線價區段者，其處於路線價區段部分依第一款規定計算，其餘部分，以道路外圍毗鄰非保留地裡地區段地價平均計算。
四、帶狀保留地處於非路線價區段者，其毗鄰兩側為非保留地時，以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算，其穿越數個地價不同之區段時，應分段計算。
五、前四款以外之保留地，以毗鄰非保留地之區段地價平均計算。
（第2項）前項所稱平均計算，指按毗鄰各非保留地之區段線比例加權平均計算。
（第3項）都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置之情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者，其地價查估基準，由直轄市或縣（市）主管機關定之。」
復依土地法施行法第40條授權訂定之地價調查估計規則第18條規定：「（第1項）劃分地價區段時，應攜帶地籍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，以鄉（鎮、市、區）為單位，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍圖上將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一地價區段。
……（第4項）公共設施保留地應單獨劃分地價區段。
但其毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。
（第5項）帶狀保留地穿越數個地價不同之區段時，應視二側非保留地地價區段之不同，分段劃分地價區段。」
第19條前段規定：「地價區段之界線，應以道路、溝渠等自然界線或使用分區、編定使用地類別等使用管制之界線或適當之地籍線為準。
……」第21條規定：「估計區段地價之方法如下：一、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數為各該區段之區段地價。
二、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取二個以上使用分區或編定用地相同，且依前款估計出區段地價之區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目標地價區段之區段地價。
無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其他地價區段之區段地價修正之。
……」第23條規定：「宗地單位地價之計算方法如下：一、屬於繁榮街道路線價區段之土地，由直轄市或縣（市）地政機關依繁榮街道路線價區段宗地單位地價計算原則計算。
二、其他地價區段之土地，以區段地價作為宗地單位地價。
三、跨越二個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價。
四、宗地單位地價應以每平方公尺新臺幣元表示，計算至個位數，未達個位數四捨五入。」
前臺中縣政府依行為時平均地權條例施行細則第63條第3項規定訂定之行為時「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」(99年12月25日廢止)第2點規定：「本基準所稱都市計畫特殊公共設施保留地（以下簡稱特殊保留地），係指都市計畫公共設施保留地之地形、地勢、交通、位置情形特殊，與毗鄰非保留地顯不相當者而言。」
第6點規定：「帶狀特殊保留地穿越數個地價不同之區段，應分段計算其地價。
但分段計算結果，致地價顯不相當者，應視實際之情形，擴大分段範圍，其地價以毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算。」
㈡原判決以前揭理由，認原處分（1及2）既有上開違誤，於法不合，訴願決定予以維持亦有可議，被上訴人就此部分起訴請求撤銷即有理由，應予准許，而將訴願決定及原處分（1及2）均予撤銷，由上訴人就此部分詳予調查後，另為適法之處分。
並以是否應依被上訴人請求判決「應命上訴人作成以每平方公尺18,751元加4成即26,251元徵收補償被上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段0○0○號土地（面積391.95平方公尺）；
及每平方公尺15,993元加4成即22,390元徵收補償被上訴人原共有坐落臺中市○○區○○段000○號土地（面積329.29平方公尺），及同段330-1地號土地（面積257.35平方公尺）之行政處分」部分，尚待上訴人按平均地權條例第46條規定，重新辦理上開土地99年度公告土地現值之評定及公告，上訴人就此部分仍有行政裁量決定權，依行政訴訟法第200條第4款規定之意旨，自應認被上訴人上開起訴部分，尚未達全部有理由之程度，而駁回其餘之訴。
綜觀原判決前後文義，可知其真意乃認被上訴人起訴請求撤銷訴願決定及原處分（1及2）部分為有理由，應予准許；
起訴請求上訴人為特定內容之行政處分部分，則在請求命上訴人遵照原判決之法律見解對被上訴人作成行政處分部分為有理由，其餘部分難認為有理由，應予駁回。
經核原判決認事用法均無不合，並已詳述其得心證之理由及法律上意見，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。
至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
⑶行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。
⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。
次按，依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之行為時地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等；
依同規程第7條第1項之規定，需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；
可否同數時，由主席裁決。
足見，有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，綜合多元之見解，獨立行使職權，共同作成決定，縱認其享有判斷餘地，行政法院對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更。
㈣上訴人既將系爭臺中市○○區○○段000○000○0○號土地北邊之○○區○○段0○0○地號土地（指經徵收後分割之同段0○0○、0○0○、0○0○、0○0○地號土地），與其西側已作鐵道使用之土地劃入原○○市○000○○區段（本院按0○○0○、0○0○地號似另劃入原○○市第000地價區段，參見原法院更一審卷一第375頁），而認原○○市第000地價區段與其東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地，分屬都市計畫農業區與都市計畫住宅區，有原○○市○○段98年地價區段略圖、原○○市○○段98年地價區段略圖套繪都市計畫圖在卷可資比對（參見原法院101年度訴字第33號卷第231頁、第233頁），且該東側與西側相毗鄰之非公共設施保留地分別劃屬不同地價區段，乃依前揭平均地權條例施行細則第63條第1項第4款及地價調查估計規則第18條第5項規定，將該公共設施保留地區段（本院按應係指前揭0○0○、0○0○地號，屬○○區第000地價區段）地價，以其所屬○○區第000地價區段毗鄰兩側非保留地之住宅區、農業區（屬原○○市第000、000地價區段）地價加權平均計算，經計算後前揭0○0○、0○0○、0○0○、0○0○地號土地均為每平方公尺15,341元（每坪約50,714元，加4成後為每坪7萬餘元），並未以前揭0○0○、0○0○地號所直接毗鄰之西側已作鐵道使用之土地（同段0○0○、0○0○地號）及東側農業區土地所屬地價區段（原○○市第000、000地價區段）之地價加權平均計算（參見原法院101年度訴字第33號卷第231頁、第235頁），亦未逕以000地價區段土地之公告現值作為0○0○、0○0○地號土地之單位地價，然對於系爭○○區○○段0○0○、0○0○地號及○○區○○段0○0○地號土地卻未以其分別所屬○○區000-0地價區段、○○區000地價區段毗鄰兩側非保留地之區段地價加權平均計算，而逕認其直接毗鄰之非公共設施保留地均屬相同區段地價之地價區段，併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，並據以計算系爭土地個別宗地單價。
核其作法有差別待遇，而有違平等原則。
且毗鄰系爭土地之○○區○○段0○0○、0○0○地號土地及潭子區栗林段132地號土地（本地號土地跨越數個不同地價區段，見原法院更一審卷一第175頁、原審卷一第336頁），既均屬鐵道用地（即公共設施用地，已非保留地），其上為鐵路，依地價調查估計規則第19條規定，自應以該鐵路作為地價區段之界線，然上訴人並未將鐵路用地（其上有鐵路）作為地價區段之界線。
又依前揭地價調查估計規則第18條第1項規定，於劃分地價區段時即應遵守「地價相近、地段相連及情況相同或相近之土地」原則。
然查毗鄰系爭土地之○○區○○段0○0○、0○0○地號土地及○○區○○段0○0○地號土地，既均屬鐵道用地（即公共設施用地，已非保留地），已如前述，與其兩側之農業區之地價難謂相近，情況亦不相同或相近，上訴人將已作鐵道使用之○○區○○段0○0○、0○0○地號土地與其東側土地（包括系爭○○區○○段0○0○、0○0○地號土地及其他農業區土地）、西側農業區土地合併劃為○○區000-0地價區段；
將已作鐵道使用之○○區○○段0○0○地號土地之部分土地與其東側土地（包括系爭○○區○○段0○0○地號土地及其他農業區土地）、西側農業區土地合併劃為○○區000地價區段，於法即有未合。
則上訴人據此再以系爭○○區○○段0○0○及0○0○地號土地，其西邊毗鄰同段0○0○地號土地（鐵道用地）屬000-0地價區段，另其東邊毗鄰同段0○0○地號土地亦屬000-0-1地價區段；
而系爭○○區○○段0○0○地號土地，其西邊毗鄰同段0○0○地號土地（鐵道用地）之毗鄰部分屬000地價區段，另其東邊毗鄰之同段0○0○地號土地亦屬000地價區段等情為由，引據前揭地價調查估計規則第18條第4項但書規定，將系爭土地併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段，並據以計算系爭土地個別宗地單價（即公告土地現值），亦有未洽，且論理上有倒果為因之嫌。
何況系爭土地原屬農業區，西側毗鄰已作鐵道使用之土地（非保留地），阻斷橫向通行，是其交通、位置情形似屬特殊，兩者本不相當，且系爭土地與其北邊之○○區○○段0○0○地號土地（指經徵收後分割之同段0○0○、0○0○、0○0○、0○0○地號土地，亦毗鄰鐵路）串連成帶狀保留地，經分段計算其區段地價後，如前所述，後者所屬○○區第000地價區段，其地價高達每平方公尺15,341元，而系爭土地之區段地價僅分別為每平方公尺4,900元、4,100元，顯不相當。
依前揭臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準第6點規定，即應視實際之情形，擴大分段範圍，以毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其地價，方不致造成如上開所述差別待遇有違平等原則之情事。
上訴人未予適用該查估基準相關規定，亦有未合。
原判決因而認定原處分（1及2）有上開違反法令情事，誠實有據，揆諸前開說明，並未逾越行政法院對於行政機關裁量或有判斷餘地事項之審查範圍。
且原判決理由係謂上訴人未予適用前揭臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準相關規定，可認上訴人對地價區段之劃分係屬不合法，則地評會依據不合法之資料所為評定，自難認為合法，行政法院對此自得加以審查等語，並非以地評會未適用「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」而認定地評會判斷出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，上訴意旨指摘原判決混淆「事實資料錯誤或不完全」與「所循法規」之不同，違背論理法則，且理由相互矛盾云云，容有誤會。
㈤再行政法院審查原處分是否適法，本不受當事人之主張的拘束，何況被上訴人於原審已主張：臺中市○○區○○段000○0○000○0○號之地價依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定，應以000、000地價區段之區段地價平均計算，則其地價應為10,021元【計算式：（15,341＋4,700）/2＝10,021元】，但上訴人卻將288-1、288-2地號土地之地價定為15,341元，足證上訴人並未依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款之規定，查估上揭0○0○、0○0○地號土地之現值，上訴人應係認為是其地形、地勢、交通、位置有其特殊性，屬特殊公共設施保留地，其市值遠高於毗鄰非保留地之公告地價，而應依同條第3項規定查估其現值，故上開區段土地之公告現值依規定均可不受其所處區段地價之影響。
而被上訴人所有系爭土地鄰近0○0○、0○0○地號土地，且屬同一徵收範圍之帶狀保留地，自應依相同方式查估現值，但上訴人卻對被上訴人為差別待遇，已明顯違反行政程序法第6條、第8條規定，自無可維持等語（參見原判決第5、6頁），亦即主張系爭土地的地價評定，應適用前揭依行為時平均地權條例施行細則第63條第3項規定訂定之行為時「臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」第2點及第6點規定。
上訴意旨指摘被上訴人於原審之主張，均未就「未適用臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準」乙事為舉證或為適當之說明，原審遽以被上訴人未舉證之證據為判決認定之基礎，顯然違背判斷餘地舉證責任之分配，而判決違背法令云云，亦有誤會。
㈥至於行為時臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準第3點雖規定：「帶狀特殊保留地與毗鄰一側非保留地之情形不相當，而與他側非保留地之情形相當者，其地價應以他側非保留地之區段地價為其地價。」
但本件情形，除系爭土地原屬農業區，西側毗鄰已作鐵道使用之土地（非保留地），阻斷橫向通行，是其交通、位置情形似屬特殊，兩者本不相當外，系爭土地尚與其北邊之○○區○○段0○0○地號土地（指經徵收後分割之同段0○0○、0○0○、0○0○、0○0○地號土地，亦毗鄰鐵路）串連成帶狀保留地，經分段計算其區段地價後，如前所述，後者所屬○○區第000地價區段，其地價高達每平方公尺15,341元，而系爭土地之區段地價僅分別為每平方公尺4,900元、4,100元，顯不相當，即符合前揭臺中縣都市計畫特殊公共設施保留地地價查估基準第6點規定「帶狀特殊保留地穿越數個地價不同之區段，應分段計算其地價。
但分段計算結果，致地價顯不相當者」之條件，而「應視實際之情形，擴大分段範圍，其地價以毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算」，方不致造成如上開所述差別待遇有違平等原則之情事，亦不會發生上訴意旨所謂如將鐵路（公共設施用地）單獨劃設，可能導致系爭土地所在區段地價計算改以「公共設施用地(鐵路)」及「農業用地」加權平均計價，反而使被上訴人所在區段地價低於原區段地價之情形，上訴意旨主張原判決既認西側毗鄰鐵路，情形顯不相當，即應優先適用上開查估基準第3點，而非第6點云云，自不足採。
且系爭土地既屬都市計畫公共設施保留地，其交通、位置情形特殊，已如前述，則該當於上開查估基準第2點所稱「特殊保留地」，殆無疑義，並無上訴意旨所指誤解「宗地」以及「區段」概念之情形。
㈦綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由或理由矛盾等違背法令情形。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 5 月 4 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲
法官 鄭 小 康
法官 姜 素 娥
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 5 月 4 日
書記官 陳 映 羽