最高行政法院行政-TPAA,106,判,285,20170608,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第285號
上 訴 人 鼎甫資產管理股份有限公司
代 表 人 賴健治
訴訟代理人 謝天仁 律師
被 上訴 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫

上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年6月2日
臺北高等行政法院104年度訴字第1000號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決關於駁回上訴人請求撤銷被上訴人104年6月1日新北府城更字第1043434914號函處分及該訴訟費用部分均廢棄。
被上訴人104年6月1日新北府城更字第1043434914號函處分撤銷。
其餘上訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；
駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人於民國96年12月20日申請報核「擬訂新北市○○區○○段0000○號等56筆土地都市更○○○○○○○○○○○○市○○區○○段0000○號等56筆土地都市更新權利變換計畫」案（下稱系爭都更計畫案），被上訴人受理後，自97年4月18日起公開展覽30日，並於97年5月2日舉辦公辦公聽會，迨公開展覽期滿後，依程序進行5次專案小組審議，並提送新北市都市更新審議委員會（下稱都更審議委員會）第25次、第39次及第43次大會審議。
系爭都更案審議期間，因上訴人內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，102年9月27日、103年11月14日都更審議委員會第25次及第39次會議決議，均要求上訴人再行檢討，並賦予上訴人向所有權人充分溝通之機會，上訴人雖內部組織有所調整，並調降共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達之狀況下，104年2月25日聽證會當日仍有多數所有權人表達反對意見，後續並有計90多位所有權人以書面主張撤銷系爭都更案，上訴人仍未能取得多數所有權人信任，已無續行之可能。
是都更審議委員會於104年3月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，決議駁回系爭都更計畫案，被上訴人爰依都市更新條例第19條、第29條及同條例施行細則第9條之1規定，以被上訴人104年6月1日新北府城更字第1043434914號函（下稱原處分）駁回，上訴人不服，提起行政訴訟，經判決駁回，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：關於系爭都更計畫案之必要性、合理性及可行性等因素，原處分俱未記載，違反行政程序法第96條第1項規定，於法不合。
上訴人另已依都更審議委員會要求提供由合眾建築經理股份有限公司（下稱合眾公司）信託續建機制及調降系爭都更案共同負擔比例，均考量都更戶之意見修改提報，系爭都更計畫案已具必要性、合理性、可行性。
且重新送件申請都市更新須依現行規定核給獎勵，無法保留系爭都更案原容積獎勵，可見由上訴人辦理本件都市更新對都更戶最為有利。
原處分未對所有權人詳為說明，都新審議委員會駁回本件申請，係為接手進行之合環建設股份有限公司（下稱合環公司）舖路，原處分顯於法不合。
又被上訴人貿然駁回系爭都更計畫案，將使都更戶日後再進行都市更新之容積降低，無視以上訴人為實施者對都更戶最為有利，難認原處分具備公益、合理、可行及必要性。
又由都更審議委員會104年3月30日第43次會議錄音譯文，可知該次會議僅由主任委員1人針對本案作出結論，並未由全體委員針對議案行使同意權作出決議，無疑由主任委員個人取代委員會多數決功能，明顯違反新北市都市更新審議委員會設置要點第5點規定，顯有重大瑕疵，原處分基此決議內容，作出不利於上訴人之處分，自屬違法云云。
為此，求為判決：原處分撤銷，被上訴人就上訴人96年12月20日申請系爭都更計畫案，應作成准予核定之行政處分。
三、被上訴人則以：關於系爭都更計畫案，上訴人未依被上訴人歷次要求配合修正，且上訴人內部股東間之糾紛、財務問題及延宕審議期間等情事，實因可歸責於上訴人事由，致使本案多數所有權人喪失對上訴人之信賴，甚至於聽證會後尚有高達90餘位所有權人連署表達對上訴人之強烈反對。
故上訴人雖有配合修改，調降共同負擔比例，仍無法重拾所有權人之信賴，都更審議委員會據此判斷上訴人已喪失絕大多數人之信任，且本案在駁回前仍無法變更實施者，認定上訴人已無續行系爭都更計畫案之可能，被上訴人乃依都市更新條例施行細則第9條之1規定駁回上訴人之申請，以利本案後續有再行推動都市更新之可能，實兼顧公益及合理考量，實屬合法裁量。
至系爭都更計畫案經駁回後，土地及建物所有權人選擇參與其他實施者辦理之更新事業，與本案無涉，且本案基地後續是否有其他實施者進場整合或另行申請都市更新案，亦非本件考量因素，是原處分並無瑕疵。
若都市更新案件經駁回，另案再申請都市更新事業，依都市更新條例第61條之1規定，都市更新案法規適用係以都市更新事業計畫報核日為準，都更審議委員會已考量使系爭都更計畫案之所有權人知悉本件駁回後續法令適用之相關規定，所有權人仍未就撤銷系爭都更計畫案之主張提出異議，原處分實已充分考量所有權人權益及意願云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件原處分係被上訴人經聽證程序作成，依行政程序法第109條規定，行政救濟程序免除訴願及其先行程序。
㈡依司法院釋字第709號解釋理由書意旨，可知大法官肯認都市更新具有都市計畫之性質，本質上屬於公共事務，應由享有計畫高權之國家或地方自治團體自行為之。
但如依法將相關事務交由人民自行辦理時，國家或地方自治團體仍須負終局責任，公權力仍應為必要之介入及監督，而負起一定的擔保責任。
為了避免國家因私人承擔公行政任務而弱化對於人民之給付及保護義務，國家應依相關管制規範負起適當的監督之責。
準此，主管機關對都更程序之進行，須為必要之監督及對人民負有保護義務。
並藉由該號解釋要求主管機關應設置適當組織以審議都更事業概要及計畫，在專業性的要求下，即得以合議制之審議方式，協助主管機關篩選適格之都更實施者，協助完成都市更新之公共任務，以發揮國家對於承擔公任務履行擔保責任之功能。
是本案依新北市都市更新審議委員會設置要點成立新北市都市更新審議委員會，並舉行聽證會，符合都市更新條例正當行政程序之要求。
㈢經查，上訴人（原名樺福資產管理股份有限公司）於96年12月20日申請報核系爭都更計畫案，公開展覽30日，並舉辦公辦公聽會，迨公開展覽期滿後，依程序進行審議，審議期間因上訴人內部發生狀況，造成審議期間延宕及與所有權人間之信任危機，都更審議委員會第25次及第39次會議決議，均要求上訴人再行檢討，並賦予上訴人向所有權人充分溝通之機會，上訴人雖內部組織有所調整，並調降共同負擔比例及補充信託續建機制等，並已向所有權人表達之狀況下，104年2月26日聽證會當日仍有多數所有權人表達反對意見，後續並有計90餘位所有權人以書面主張撤銷系爭都更計畫案，上訴人仍未能取得多數所有權人信任，已無續行之可能。
是都更審議委員會於104年3月30日第43次會議，考量前述情事並回應所有權人訴求，決議駁回本案，被上訴人依都市更新條例第19條、第29條及同條例施行細則第9條之1規定，以原處分駁回本件申請，於法尚無不合。
㈣上訴人主張原處分未記載駁回本案之必要性、合理性及可行性等因素，違反行政程序法第96條第1項規定云云。
惟觀諸原處分內容，已將本案構成駁回之相關事實、理由及法令依據明確記載，並依該相關事實認定上訴人未有續行本案之可能，已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無違反行政程序法第96條第1項規定之情事。
㈤上訴人另主張其已依都更審議委員會要求提供信託續建機制及調降本案共同負擔比例，均考量都更戶之意見修改提報，系爭都更計畫案已具必要性、合理性、可行性。
新送件申請都市更新無法保留本案原獎勵，俱見由上訴人辦理系爭都更案對都更戶最為有利云云。
經查，依上訴人於104年2月25日聽證會中之答辯內容，可知上訴人已於該聽證會中，向土地所有權人及住戶說明信託續建機制、調降本案共同負擔比例及新送件申請都更無法保留本案原都更獎勵等事項。
而由該聽證會住戶朱先生、周陳女士、程女士、周先生之陳稱，可知在上訴人說明上開事項後，住戶仍明確質疑上訴人之實施能力，並表示希望撤銷本案。
依北新/三陽公寓都更改建委員會104年3月2日函載，可知在104年2月25日聽證會後，仍有高達90多位所有權人，以書面向被上訴人提出反對本案之聯署切結書或聲明書。
都更審議委員會104年3月30日第43次會議，亦有多位所有權人到場旁聽及陳述意見。
綜上，上訴人已於聽證會提議信託續建機制及減少共同負擔比例等優惠條件，並已告知所有權人，若經駁回後依現行法令重提申請，將無法維持本案申請之都市更新容積獎勵額度，惟仍有高達90餘位所有權人明確表示反對之意。
都更審議委員會會中亦有多位委員發言提醒，本案倘經駁回，後續申請新案時，應依都市更新條例第61條之1規定辦理，即都市更新案法規適用係以都市更新事業計畫報核日為準。
足見，系爭都更案所有權人及住戶就都市更新容積獎勵額度減少等相關權益，已在聽證會及都更審議委員會中充分溝通及知悉。
上訴人主張原處分於法不合，殊無可採。
㈥上訴人主張被上訴人駁回本案，將使都更戶日後再進行都更之容積降低，無視本件上訴人為實施者對都更戶最為有利，難認原處分具備公益、合理、可行及必要性云云。
查本案駁回後，固使都更戶日後再進行都更之容積降低，然非認上訴人必定為最有利之實施者。
被上訴人考量倘核定系爭更新案，將引發後續紛爭，持續辦理更無公益性及合理性，本案確屬係因可歸責於上訴人造成延宕，且無續行之可能性，乃依都市更新條例施行細則第9條之1規定，透過審議方式，駁回上訴人之申請，以利本案後續再行推動之可能，已兼顧公益及合理考量。
故上訴人此部分主張，委無可採。
㈦上訴人復主張都更審議委員會104年3月30日第43次會議，僅由主任委員個人取代委員會多數決功能，明顯違反新北市都市更新審議委員會設置要點第5點規定，顯有重大瑕疵云云。
查都更審議委員會之決議方式並未在新北市都市更新審議委員會設置要點有所明定或另有會議規則予以規定。
上開審議委員會審議系爭都更案，於討論終結由主任委員作成駁回並給予1個月期限讓地主針對本案之駁回提出異議之決議時，既已經詢問其他委員且無表明反對之意見，無異議認可之效力與表決通過相同，核與會議規範第55條及第56條規定，並無不合，足認該駁回之決議係屬都更審議委員共同之決定，決議應屬合法有效。
故上訴人此部分主張，亦無可採。
㈧被上訴人於96年12月20日受理上訴人申請，都市更新條例施行細則第9條之1於97年1月3日增訂，原處分於104年6月1日作成，自應適用當時有效施行之都市更新條例施行細則第9條之1等相關法令為準據，並無上訴人所指法律溯及既往之違法情形。
㈨末按司法院釋字第709號解釋林錫堯大法官、葉百修大法官及陳碧玉大法官協同意見書，可知縱令本案已符合都市更新條例第10條第2項、第22條第1項規定應具備之同意比率，被上訴人仍應本於依法行政原則決定是否核准或核定。
內政部營建署103年12月16日營署更字第1030079992號函，闡明都市更新條例之原意，核與相關法律規定並無違背，自得予以援用，此亦正是國家擔保責任之具體展現等由，因將原處分維持，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠原處分未記載駁回本案之必要性、合理性及可行性等因素，違反行政程序法第96條第1項規定，原判決僅將原處分內容照抄，對此未載明其得心證之理由，顯有判決理由不備及判決違背法令之違法。
㈡上訴人依都更審議委員會要求提供由合眾公司續建保證機制，被上訴人理應利用此都更審議平台讓都更戶瞭解此一信託續建機制已解決其問題，惟遍查所有紀錄，均無類似說明；
又都更審議委員會駁回上訴人之申請，係為合環公司鋪路，原處分之認定不具公益性、必要性、合理性及可行性，自有裁量濫用之違法。
原判決未察上情，未考量上訴人所提之系爭都更計畫案對於都更戶而言為最有利之方案，顯屬違背法令。
㈢由104年3月30日都更審議委員會第43次會議之錄音譯文，可知該次會議僅由主任委員一人針對本案作出結論，並未由全體委員針對議案行使同意權作出決議，明顯違反新北市都市更新審議委員會設置要點第5點以出席委員過半數同意之決議行之之規定，該次決議顯有重大瑕疵，原判決認為該次決議合法有效，自屬違背法令云云。
六、本院查：
（一）按都市更新為都市計畫之一環，乃用以促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公
共利益。都市更新條例即為此目的而制定，除具有使人民
得享有安全、和平與尊嚴之適足居住環境之意義外，並作
為限制財產權與居住自由之法律依據。都市更新之實施涉
及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量
，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，故縱使基
於事實上需要及引入民間活力之政策考量，而以法律規定
人民在一定條件下得申請自行辦理，國家或地方自治團體
仍須以公權力為必要之監督及審查決定。因此，主管機關
都更審議委員會為都市更新事業計畫及權利變換計畫之審
議時，應就實施者所擬具之計畫內容為實質之審查。
（二）次按「各級主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫及處理有關爭議，應分別遴聘（派）學者、專家、熱
心公益人士及相關機關代表，以合議制及公開方式辦理之
；必要時，並得委託專業團體或機構協助作技術性之諮商
。」
為都市更新條例第16條所明定。
準此，主管機關辦理實施者擬具之都市更新事業計畫及權利變換計畫之審議，
係以其所遴聘之學者、專家、熱心公益人士及相關機關代
表，所組成都更審議委員會，以合議制及公開方式辦理。
又都更審議委員會對都市更新事業計畫及權利變換計畫審
議所為之決議，係由具專業知識，並能獨立行使職權之委
員，經公開且充分之討論後所作成，都更審議委員會作成
之決議，因而能受信賴。基此，對於都更審議委員會就所
涉高度專業性判斷之都市更新事業計畫及權利變換計畫審
議作成之結果，司法審查乃予以尊重，認其享有判斷餘地
。因此，都更審議委員會對於都市更新事業計畫及權利變
換計畫為審議時，自應依上開意旨辦理，並作成決議。
（三）又按「本規範於左列會議均適用之：（一）議事在尋求多數意見並以整個會議名義而為決議者，如各級議事機關之
會議，各級行政機關之會議，各種人民團體之會議，各種
企業組織之股東大會及理監事會議等。（二）議事在集思
廣益提供意見而為建議者，如各種審查會，處理付委案件
之委員會等。」「各種會議得就實際需要，在不牴觸本規
範之範圍內，得另定議事規則施行之。」為會議規範第2
條第1項及第98條所規定。
新北市政府依都市更新條例第16條訂定之「新北都市更新審議委員會設置要點」除於第5點規定：「（第1項）本會會議由主任委員召集，並為會議主席；主任委員不能出席時，由副主任委員為主席；主
任委員、副主任委員均不能出席時，由出席委員互推一人
為主席。（第2項）前項會議應有全體委員過半數之出席
，及出席委員過半數同意之決議行之。」外，並無有關會
議進行及決議方式之規定，因此會議規範包括第56條：「通過與無異議認可（一）通過以表決之方式，獲得多數之
贊同者。
（二）無異議認可第60條所列之事項，得由主席徵詢議場有無異議。稍待。如無異議，即為認可。如有異
議，仍須提付討論及表決，但經主席徵詢無異議並已宣佈
認可後，不得再行提出異議。無異議認可之效力與表決通
過同。」
第58條第1項：「可決與否決表決除本規範及各種會議另有規定外，以獲參加表決之多數為可決，可否同
數時，如主席不參與表決，為否決。」
及第60條第2項：「第58條所定以獲參加表決之多數為可決之議案，得比照前項規定以徵詢無異議方式行之，但主動議及修正動議，
不在此限。」等規定，於無礙都更審議委員會委員應本於
其專業知識獨立行使職權為都市更新事業計畫、權利變換
計畫之審議要求下，有其適用。換言之，都更審議委員會
會議應以全體過半數之出席，及出席委員過半數同意決定
之，在開會已達法定人數，而參與會議之委員對具體議案
，已充分表達其自主之意見，且與會委員有過半數以上已
表示相同之意見時，主席即得不經表決方式，對過半數委
員支持之方案以徵詢無異議方式為議案之決定。反之，議
案尚未經與會委員充分表達意見，即以徵詢無異議方式為
議案之決定，即屬妨礙委員獨立行使職權；此外，會議主
席對於討論事項，以不參與發言或討論，及不參與表決為
原則，為會議規範第18條及第19條所規定。
因此，都更審議委員會為都市更新事業計畫、權利變換計畫之審議時，
如未達得以徵詢無異議方式為議案決定之情形，主席即提
出決議建議，未經表決，逕以無異議方式為議案之決定，
即有未依法為決議之違法。
（四）查原處分係依都更審議委員會第43次會議決議，駁回上訴人系爭都更計畫案；
都更審議委員會第43次會議，出席委員為17人，已達開會之法定人數，為原審所確定之事實。
惟查，都更審議委員會第43次會議雖有17人出席，然依卷附第43次會議錄音譯文（見原審卷第168頁以下）所載，未見主席提出作為決定系爭都更計畫案核定與否之議題，
而與會委員僅曹奮平、羅道榕、黃明達、江明宜、孫振義
、江晨仰、彭建文及張邦熙等8人發言，發言內容，其中
有謂（羅榕道）：「…我個人認為他們互信基礎沒有，原
來同意的法定比例雖有達到，…但往前走的過程中對實施
者信心愈來愈沒有，……很難想像出來，這個案子後續執
行是會成功的，……」（見原審卷第168頁正面）；
有謂（黃明達）：「……地主雖然有……那麼多數想要撤案或
要求駁回，它附帶建立一個基礎，希望不要懲罰他們的容
積獎勵，但問題是就法論法，案子駁回還是不存在，案件
就不繫屬了，……不管怎麼吵架，但最後在合作的狀況之
下來解決這個問題，才造成雙贏或三贏。如果考量地主權
益的話，是不是地主也要很理性，這個案子如果大會做成
駁回的話，對地主權益上的損害其實不是我們樂見的。…
…就剛實施者所提五點的表達，它好像有信心說是在3個
月之內可以去貸款把它簽回來，……可以建立一個彈性，
讓地主跟實施者權益都不要受到損害，提供給大會做一個
參考，再來做最後的決定。」
（見原審卷第168頁背面）；有謂（張邦熙）：「……所以我是建議這樣，第一這個
案件的必要條件合理、公益、必要及可行性是麻煩作業單
位，把這個案子駁回跟同意繼續緩衝期，做一個合理性地
分析跟檢討，這個部分我也建議府內法制局提供一些從法
制單位的見解，最後下次一提到都更大會上再做成決定要
核定或駁回的依據。」
（見原審卷第171頁正面）。
足認都更審議委員會第43次會議開會固已達法定人數，然該次會議參與之委員對於系爭都更計畫案，並未有超過出席委
員半數之委員表示應作成駁回之決議，依前開說明，尚難
認都更審議委員會主席得以無異議方式為議案之決定。此
外，該次會議主席即都更審議委員會主任委員於會議最後
雖表示：「原則上我建議是不是讓作業單位，依照更新條
例施行細則第9條之1，還有第39次大會決議已經講了，給3個月時間沒做到就駁回了，所以是不是可以用這樣。但
是我覺得給所有權人，我倒不認為是給實施者，我認為給
所有權人一點機會，給他1個月的時間，1個月時間沒有來提異議，就是生效了好不好？不曉得各位委員有沒有其他
建議？好，那如果沒有我們就做成這樣的決議，好，謝謝
。」等語，作為該會議之結論，然會議主席係表示「給3
個月時間沒做到就駁回了」，又謂「我認為給所有權人一
點機會，給他1個月的時間，1個月時間沒有來提異議，就是生效了好不好」，依其意旨，難認該次會議已對系爭都
更計畫案作成駁回之最後決定，而需視實施者是否依第39次大會決議為檢討，及所有權人是否有異議，再為處理。
依上，尚難認都更審議委員會第43次會議已對系爭都更計畫案作成駁回之決議。原判決以：「該次（按指都更審議
委員會第43次）會議對本案是否應予駁回有所討論，部分委員意見並非不贊成駁回，僅是針對本案之處理給予建議
，希望再給予實施者期間協調，若協調不成即自行撤回，
此係透過委員間相互溝通討論，期能達成共同一致之決議
，實乃合議制運作之使然，故本案於討論終結由主任委員
作成駁回並給予1個月期限讓地主針對本案之駁回提出異
議之決議時，既已經詢問其他委員且無表明反對之意見，
無異議認可之效力與表決通過相同，核與會議規範並無不
合。」
為理由，認都更審議委員會第43次會議已合法作成駁回上訴人系爭都更計畫案之決議，揆諸前開說明，即有
未合。
（五）綜上，原處分據都更審議委員會第43次會議決議，依都市更新條例施行細則第9條之1規定，駁回上訴人系爭都更計畫案之申請，於法已有未合。從而，原判決以原處分並無
違誤，駁回上訴人請求撤銷原處分，自有違誤。上訴人指
摘原判決此部分違背法令，為有理由，應由本院將之廢棄
，並由本院依原判決所確定之事實，將原處分撤銷。又本
件係因都更審議委員會第43次會議尚未合法對上訴人系爭都更計畫案作成核定與否之決議，致原處分所為否准處分
違法，被上訴人於都更審議委員會依法對上訴人系爭都更
計畫案作成決議前，尚無從為准予核定之行政處分。從而
，上訴人於原審請求判命被上訴人就上訴人96年12月20日申請「擬訂新北市○○區○○段0000○號等56筆土地都市○○○○○○○○○○○○○市○○區○○段0000○號等56筆土地都市更新權利變換計畫」案，應作成准予核定之行政處分部分，即難認為有理由，原判決將上訴人於第一
審此部分之請求駁回，理由雖容有未洽，然其駁回之結果
，則無二致，原判決此部分仍得予以維持，上訴人此部分
上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由，一部無理由。
爰依行政訴訟法第255條第2項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 8 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔
法官 江 幸 垠
法官 楊 得 君
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 6 月 8 日
書記官 吳 玫 瑩