最高行政法院行政-TPAA,106,判,514,20170921,1

最 高 行 政 法 院 判 決
106年度判字第514號
上 訴 人 臺南市政府
代 表 人 李孟諺
訴訟代理人 曾怡靜 律師
參 加 人 臺南市第134期佃北（二）自辦市地重劃區重劃會代 表 人 鍾嘉村
訴訟代理人 張清雄 律師
曾本懿 律師
被 上訴 人 高振漢
訴訟代理人 林世昌 律師

上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國106年3月15日
高雄高等行政法院105年度訴字第222號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、程序事項：
本件上訴人代表人原為賴清德，嗣變更為李孟諺，業據新任代表人李孟諺提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰
緣訴外人李明新等人自行辦理市地重劃，發起成立「臺南市佃北(二)自辦市地重劃區籌備會」（下稱佃北(二)籌備會），經上訴人於民國101年2月20日核准成立。
嗣佃北(二)籌備會依序申請擬辦重劃範圍、重劃計畫書，經上訴人先後核定在案，並於公告重劃計畫書期滿後，乃於103年1月19日召開第1次會員大會完畢，續於103年2月13日檢送該次會員大會通過之章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會紀錄及理事會紀錄，向上訴人申請成立重劃會。
嗣上訴人審核後，以103年3月13日府地劃字第1030200767號函（下稱原處分）核定准予成立「臺南市第134期佃北(二)自辦市地重劃區重劃會」即參加人。
被上訴人為重劃區內土地所有權人，不服上訴人所為原處分，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
經原審法院以105年度訴字第222號判決將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、被上訴人起訴主張：
㈠依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱重劃辦法）第31條第1項、第33條第2項規定，有關重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額之審議事項，應屬重劃辦法第13條第2項第8款規定之「理事會、監事會提請審議事項」，依重劃辦法第13條第4項規定，非屬得經會員大會決議授權由理事會辦理之事項。
然第1次會員大會議案四決議通過：「為使重劃作業順利進行且更有效率，擬將下列事項授權理事會或理事長辦理：一、農作物、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議及發放等相關作業。
……。」
（下稱議案四第一項），違法授權由理事會及理事長辦理，依上開條文及判決見解，實已違反重劃辦法第13條第4項規定，上訴人未予審酌而作成核定處分，實有違誤，應予撤銷。
㈡又第1次會員大會決議通過議案五，在毫無補償之法源依據下，逕以不動產估價師之估價結果，作為「直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定」之查定及提存補償費之標準，且未提及需經會員大會決議之法定程序，核與重劃辦法第31條規定有違，是該項決議亦有違法之處。
㈢重劃辦法第13條第3項規定，倘所有權人所持有之土地面積未達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積或土地分配後重劃區最小分配面積2分之1，則不得算入會員大會之表決人數及面積。
參照內政部96年4月30日內授中辦地字第0960724912號函釋意旨、臺南市畸零地使用規則，臺南市都市計畫最小建築基地面積為49平方公尺。
而參加第1次會員大會投同意票之會員尤麗芳等12人所持有之土地僅為33.06平方公尺，未達49平方公尺，不應算入表決人數及面積。
議案四第一項決議之同意票數，倘扣除該12人，即有未達會員人數313人半數，不符會員大會決議之法定要件，上訴人所為原處分竟予以核定，洵有違法。
㈣佃北(二)籌備會係由李明新、周明堂、陳文鎮、周明華、黃明華、陳枝詳、施自等人所發起，並於101年2月20日經上訴人核准設立。
依重劃辦法第8條規定可知，發起人須具有重劃區內土地所有權人之資格，始得擔任。
惟黃明華所有坐落重劃區內之臺南市○○區○○段0000○號土地，已於102年8月7日因贈與而移轉予同為重劃區內之土地所有權人黃奕閔。
而重劃會係於103年3月13日始核准設立，是黃明華在重劃會核准設立前，因移轉其所有之上開土地而不具有發起人資格，籌備會之設立即有違反重劃辦法第8條規定，上訴人即應依重劃辦法第18條規定撤銷會員大會決議等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、上訴人則以：
㈠議案四第一項決議關於地上物拆遷補償數額之決議，性質上屬重劃辦法第13條2項第9款可授權事項，而非屬同條項第8款之不可授權事項，故該議案決議通過授權理事會辦理，於法並無違誤。
本件基礎事實相同之臺灣臺南地方法院105年訴字第1339號民事判決意旨，亦同此判斷。
又議案四第一項決議記載授權理事會或理事長，係指議案之11工作事項，除第三項授權理事長外，其餘各項應經會員大會決議者，授權理事會。
㈡本件第1次會員大會議案五決議將土地改良物補償條例引據為重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓之補償查定標準，與重劃辦法第31條第1項規定並無牴觸。
又上開議案五決議於未能依土地改良物補償條例查估核算時，依當地情形核實查估或委託專業機構查估，符合臺南市興辦公共工程土地第3條第1項之規定，並無違反法令情事。
㈢本件重劃區之最小建築基地土地面積，依臺南市畸零地使用規則之規定，為49平方公尺，則依重劃辦法第13條第3項第2項規定，倘土地所有權人所持有之面積未達49平方公尺之2分之1即24.5平方公尺，始不得算入會員大會之表決人數及面積，而尤麗芳等12人持有土地面積為33.06平方公尺，已逾24.5平方公尺，其票數自應列入計算
㈣籌備會發起人黃明華於籌備會成立後，移轉其所有土地與黃奕閔，嗣由黃奕閔替補發起人地位，此經上訴人以102年11月18日府地劃字第1021011493號函准予備查在案。
觀諸重劃辦法並無禁止替補發起人之規定，其替補自屬合法有效等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
五、參加人則主張：
㈠議案四第一項有關地上物拆遷補償數額之審議事項，係屬重劃辦法第13條第2項第9款會員大會之權責，依同條第4項規定自可授權理事會辦理。
臺灣臺南地方法院105年訴字第1339號判決即明白肯認地上物拆遷補償數額之審議，依重劃辦法規定應提會員大會審議，核屬重劃辦法第13條第2項第9款規定事項，而非同條項第8款不可授權之事項，故會員大會授權理事會或理事長辦理，於法並無不合。
㈡第1次會員大會議案四授權理事會及理事長辦理之事項共有11項，其中第1、2、3、4、5、6、7等項之授權對象為「理事會」；
至於第3項之授權對象則為理事長，由理事長「邀集」權利人協調、轉載或塗銷等相關事項，理事長係居於類似召集人之角色，授權邀集的對象為「理事長」，理事長就協調、轉載或塗銷等相關事項邀集權利人後，仍需以會議進行後續事宜。
因各項之授權對象並不相同，故會員大會議案四之說明將「理事長」、「理事會」均列於內。
參之最高法院100年度台上字第2071號、臺灣高等法院高雄分院94年度上易字第69號及臺灣高雄地方法院103年度重訴字第356號等判決，均肯認拆遷補償標準審決、發放等相關程序得授權理事會查定，且將「理事會」、「理事長」並列為授權對象。
亦即依授權事務之性質，分別以授權理事會及理事長為授權對象，此為重劃實務所肯認。
是以，第1次會員大會授權理事會全權處理拆遷補償標準費之審議，並無違反法令等語。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以本件關鍵之爭點為：㈠議案四第一項（關於地上物拆遷補償數額之審議）決議，究屬重劃辦法第13條第2項第8款不得授權事項，或屬同條項第9款得授權事項？㈡倘認屬該條項第9款得授權事項，其決議授權由理事會或理事長辦理，有無違反重劃辦法第13條第4項規定？㈢上訴人以原處分核定重劃會成立，有無違誤？茲將審查結果敘述如下：
㈠查佃北(二)籌備會於103年1月19日召開第1次會員大會，決議通過議案二重劃會章程，議案四:「……擬將下列事項授權理事或理事長辦理：一、農作物、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議及發放等相關作業。
……。」
。
次查，重劃辦法第31條第1項規定：「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，應予補償；
其補償數額，由理事會依照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理。」
明定地上物拆遷之補償數額，由理事會查定後，另須提交由會員大會決議之，可知拆遷補償數額之查定，係理事會權責，至於拆遷補償數額之審議，則屬會員大會之權責。
故議案四第一項決議關於拆遷補償數額之審議，授權由理事會或理事長辦理，則涉及適用重劃辦法第13條第4項規定，究屬可否授權事項及有無違反該規定之爭議。
㈡議案四第一項決議事項，究屬重劃辦法第13條第2項第8款不得授權事項或第9款得授權事項之判斷：
⒈議案四第一項決議關於地上物拆遷補償數額之審議，係重劃辦法第31條第1項規定應提會員大會決議之規範事項，已如前述，並非事實上已由理事會提請會員大會審議之具
體事項，故非屬第8款事項，而應屬第9款事項，依同條第4項規定，自屬得授權由理事會辦理之事項。
⒉又依被上訴人主張意旨，將第8款所指「理事會、監事會提請審議事項」，解釋為「凡依重劃辦法規定，應由『理
事會、監事會』提請會員大會審議之事項」均屬之，固未
逾文義解釋之界限，然衡諸第14條第1項第1款規定，召開會員大會係屬理事會之權責，於理事會組成後，並無可由
第三者召開會員大會之法律依據，亦即應提請會員大會審
議之事項，全部皆須由理事會提送會員大會，故倘依被上
訴人之解釋，第8款規範射程將包含第9款規定所指「本辦法規定應提會員大會審議之事項」，而使第9款成為具文
而無修法增列之必要，不符合法律解釋方法，尚非可採。
㈢議案四第一項決議授權由理事會或理事長辦理，是否違法之判斷：
⒈按依據重劃辦法第11條第1項、第2項及同辦法第14條第2項規定，可知理事會始為重劃會之業務執行機關，理事長
僅為代表人，而理事會執行其權責事項，係以絕對多數決
議方式為之，非由理事長一人決定。故會員大會決議將其
權責事項，究竟授權由理事會辦理，或授權由理事長辦理
，其法律上效果截然不同。
⒉次按重劃辦法第11條第4項規定意旨，會員大會僅得將其權責事項授權由理事會辦理，而未及於理事長。故會員大
會決議將其權責事項授權由理事長辦理，或重劃會章程有
此規定，即有違反重劃辦法第11條第4項規定，倘籌備會持以送件申請成立重劃會，主管機關自應予以駁回，始為
適法處分。
⒊經查，議案四第一項決議，固屬重劃辦法第13條第2項第9款可授權理事會事項，就決議文「擬將下列事項授權理事
會及理事長辦理」之明白文義，足見係將重劃辦法第31條第1項規定屬於會員大會之權責，除授權由理事會辦理外
，亦授權由理事長辦理，決議內容顯然違反重劃辦法第13條第4項規定，應可認定。此外，經對照同日第一次會員
大會決議通過議案二之重劃會章程第13條規定：「本重劃區『下列應提會員大會審議事項』同意授權由『理事會或
理事長』辦理：……三、土地改良物及墳墓拆遷補償數額
之查定、審議及發放。……。」，有明白文義之同一規定
內容，亦有違反重劃辦法第13條第4項規定情形，可資印證。
是以，上訴人於審核佃北(二)籌備會送件申請成立重劃會時，就其所檢附違反法令規定之第一次會員大會紀錄
及章程，竟作成核定重劃會成立之原處分，即有違誤，自
應予撤銷。
⒋上訴人及參加人雖主張議案四決議內容，授權辦理之工作事項，共有11項。
決議文所謂「授權理事會及理事長」，係依其工作事項之不同性質，分別授權予理事會或理事長
。其中授與理事長辦理者，僅第一項其中關於地上物補償
費之發放執行作業，不包括審議事項，及第三項「重劃前
已設定他項權利或辦竣限制登記之土地由理事長邀集權利
人協調、轉載或塗銷等相關事項」，由理事長擔任類似召
集人之角色，處理邀集權利人協調事項。至其餘各項屬於
會員大會權責之事項，則僅授權理事會辦理，並無授權理
事長云云。惟上訴人及參加人上開主張，核與議案四第一
項決議文之客觀上文義，並不相符合，更與重劃會章程第
13條規定「應『提會員大會審議事項』授權由理事會或『理事長』辦理」之明白文義相牴觸，核屬渠等個人主觀之
解釋，並無可採。
㈣綜上所述，上訴人所為原處分既有前揭所述之違法，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有違誤，均應予撤銷。
被上訴人據此指摘，並訴請撤銷訴願決定及原處分部分，為有理由，應予准許。
又本件上開具決定性爭點之事證已明，足以支持結果之判斷，兩造有關其餘爭點之主張及攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。
七、上訴意旨略以：
㈠原判決適用重劃辦法第13條第2項、第4項及第14條之規定不當，該部分之判決違背法令：
⒈原判決依據重劃辦法第13條第2項與第14條第1項分別明訂會員大會及理事會權責之規範意旨，暨內政部89年7月20日台（89）內中地字第0000000號令（下稱89年7月20日令）修正條文對照表，載明89年7月20日令修正增列重劃辦法第11條第2項第9款、第4項之理由說明，認定會員大會議案四第一項決議關於地上物拆遷補償數額之審議，係屬
重劃辦法第31條第1項規定，應提會員大會決議之規範事項，屬增列重劃辦法第11條第2項第9款事項，並非第8款「理事會、監事會提請審議事項」，依同條第4項規定，
屬於得授權由理事會辦理之事項，於法並無不合。
⒉次按「法律行為之一部分無效者，全部皆為無效。
但除去該部分亦可成立者，則其他部分，仍為有效。」，民法第
111條定有明文（行政程序法第143條亦同）。
原判決既認定本件會員大會決議文內容不當者，僅係議案四授權「理
事長辦理」事項部分，其餘部分並無不當，則原判決理應
將議案四授權「理事長辦理」部分撤銷即可。惟原判決竟
擴大將議案四合法授權「理事會辦理」事項「一、二、四
、五、六、七、八、九、十、十一」決定暨其他決議全部
併予撤銷，適用法則顯有不當。
㈡原判決認定會員大會議案四授權理事長個人處理「第一、二、四、五、六、七、八、九、十、十一」事項違法部分，與卷證資料不符，違反證據法則，且係違反當事人之真意部分：
⒈系爭議案四之說明，將「理事會」、「理事長」均列為授權對象之原因，依參加人之說明，其真意係因該議案中授
權事項共有11項，其中第1、2、3、4、5、6、7項之授權對象均為「理事會」，僅其中議案四第3款「三、重劃前
已設定他項權利或辦竣限制登記之土地由理事長邀集權利
人協調、轉載或塗銷等相關事項」一項明訂由理事長處理
而已。且該議案理事長「邀集」權利人協調、轉載或塗銷
等相關事項時，理事長係居於類似召集人之角色而已，顯
示議案四之第1項至第11項（除第3款外）均未授權理事長個人行使，應無庸置疑。詎原判決竟認定該決議議案四「
授權理事長處理第1項至第11項，係於法有違」，此項解釋意思表示與當事人之真意有違，且認定事實有誤。
⒉再者，依議案四說明欄第1款及議案二通過之重劃會章程第13條第3款，二者均未有「授權由理事長處理」之字樣，比對議案四說明欄第3款及議案二通過之章程重劃會第
13條第5款，有明確規定理事長等文字，二者相較，授權對象顯然不同，益徵議案四授權理事長辦理事項僅有「重
劃前已設定他項權利或辦竣限制登記之土地由理事長邀集
權利人協調、轉載或塗銷等相關事項」一項而已，此決議
並無違反會員大會之權責。惟原判決認定議案四「……就
決議文『擬將下列事項授權理事會及理事長辦理』之明白
文義，足見係將重劃辦法第31條第1項規定屬於會員大會之權責，除授權由理事會辦理外，亦授權由理事長辦理，
決議內容顯然違反重劃辦法第13條第4項規定，應可認定。……」此項認定查與會員大會決議文義及當事人真意不
符，原審適用民法第98條規定解釋不當，致認定事實錯誤。
㈢原判決撤銷原處分及訴願決定，對於已進行多時，並已進行發放重劃補償金等重劃工作，勢必一切廢棄重來，嚴重違反比例原則：
本件重劃於103年1月19日召開會員大會通過辦理重劃決議，並選任理事長及監事執行大會決議事項，後於103年5月16日由重劃會第二次理事會決議土地改良物拆遷補償費之報告書，經合法決議後通過，並由上訴人103年7月1日南市地劃字第1030619204號函准予備查，後經被上訴人多次提出異議，並經多次協調，有第六次理事會議紀錄可稽。
截至106年3月份執行重劃進度，已完成工作包括邊界分割及範圍鑑界、地價稅減免申辦、地上物之查估、複估、公告、複估公告、發放補償費、異議、提存等事項、排水計畫書審核、工程規劃設計審查、管線協調工作；
尚未完成工作包含工程施工、重劃前後地價計算、負擔總計表審議及土地分配及登記交接、財務結算、抵費地移轉等工作，可知本案重劃進度已完成約70％。
原判決僅以第一次會員大會會議記錄之議案四及重劃章程第13條加註授權對象「或理事長」部分之瑕疵，即判命上訴人原行政處分全部撤銷，其內容包含「重劃會章程、會員及理監事名冊、第一次會員大會會議記錄、第一次理事會會議紀錄及相關佐證資料、申請成立重劃會自主檢查及審查表」、及「重劃會名稱『臺南市第134期安南區佃北（二）自辦市地重劃區重劃會』」全部撤銷，暨將第一次會員大會之理監事選舉結果、會員大會通過之全部議案、理事會通過之會議及重劃會之成立，全部撤銷，因此重劃會原先已執行之重劃工作進度，將全部化為烏有，從而已發放之補償費均應追回，參加人必須新成立重劃會，重新辦理選舉，其影響至為深遠。
而以原決議四之瑕疵（加註理事長辦理），較諸被上訴人所受損害等其他一切情事予以衡量，原審判命撤銷上訴人之行政處分，顯然違反比例原則之適當性、必要性及比例性，原判決有適用法規不當之違法，其判決顯然違背法令。
㈣參行政訴訟法第198條第1項規定，本件原判決認定原決議四會員大會授權理事長處理部分有瑕疵，但撤銷上訴人全部之行政處分，將造成公益上之重大損害，衡量被上訴人所受損害等其他一切情事，原判決顯然逾越比例原則之適當性、必要性及比例性，且與公益相違背。
原判決未依法駁回被上訴人之訴，有消極不適用法規之違法。
㈤有關土地重劃事務，得授權由理事長或理事會處理事項，此有臺灣臺南地方法院105年度訴字第1339號民事判決可參，該案認定本議案屬重劃辦法第13條第2項第9款「本辦法規定應提會員大會審議之事項」，從而得授權理事會辦理，而非屬重劃辦法第13條第2項第8款「理事會、監事會提請審議事項」；
此外，臺灣高雄地方法院93年度訴字第1720號民事判決、臺灣高等法院94年度上易字第69號判決，亦認可授權理事會及理事長辦理「有關農作物、土地改良物及墳墓拆遷數額之查定、發放等相關手續及工程施工之協調、農作物、土地改良物及墳墓之拆遷、協調及訴訟等事項」，與上訴人主張相同。
至於被上訴人另提出本院103年度判字第57號判決意旨，因該案於發回後已由被上訴人撤回，該判決並未有明確之法律見解，應無參考價值等語。
八、本院按：
㈠本案上訴爭點之確定：
⒈原因事實部分：
⑴上訴人作成原處分（規制內容為「核准參加人成立」）
之客觀事實經過：
①按訴外人李明新等人，就其等所有之土地，欲自行辦
理市地重劃事宜，乃依平均地權條例第58條第2項授
權制定之重劃辦法第8條規定，先成立「佃北㈡籌備
會」，朝設立參加人重劃會組織，完成土地重劃之目
標進行。
②101年2月20日上訴人核准「佃北㈡籌備會」成立。
③隨後「佃北㈡籌備會」行使重劃辦法第9條第3款（申
請核定擬辦重劃範圍）及第6款（擬定重劃計畫書並
申請核定）規定所賦予之任務，向上訴人申請核定「
擬辦重劃範圍」與「擬具重劃計畫書」，並經上訴人
先後核定在案。
④在重劃計畫書公告期滿後，「佃北㈡籌備會」再依重
劃辦法第11條第1項之規定，於103年1月19日召開第1次會員大會，審議並議決「章程」、「重劃計畫書」
，「理事及監事人選」等事項。
續於103年2月13日檢送該次會員大會通過之章程、會員與理事、監事名冊
、第1次會員大會紀錄及理事會紀錄，向上訴人申請
成立重劃會。
⑤上訴人審核「佃北㈡籌備會」前開申請後，於103年3月13日作成原處分，核定准予成立參加人之重劃會組
織。
⑵被上訴人對原處分提起行政爭訟之客觀經過：
①被上訴人為重劃區內土地所有權人，如果參加人成立
，依重劃辦法第3條第2項規定，亦將成為參加人之會
員。
②其認為「佃北㈡籌備會」於103年1月19日召開第1次會員大會，其組織、議決程序與議決內容有以下違法
情事，原處分核准參加人組織成立，勢將侵害其權利
，故提起訴願，但遭訴願駁回，而向原審法院提起本
件「處分撤銷訴訟」。
A.參與決議之籌備會成員不具發起人資格部分：
佃北㈡籌備會發起人中之黃明華，其所有坐落重劃
區內之臺南市○○區○○段0000○號土地，已於10
2年8月7日因贈與而移轉予同為重劃區內之土地所
有權人黃奕閔，依重劃辦法第8條規定，黃明華在1
03年1月19日召開第1次會員大會時，已不具備發起
人資格，亦不得以籌備會成員參與議決。
B.決議程序違法部分：
參加第1次會員大會投同意票之會員尤麗芳等12人
所持有之土地僅為33.06平方公尺，未達49平方公
尺，依重劃辦法第13條第3項之規定，不得算入會
員大會之表決人數及面積。若扣除該12人，議案四
第一項決議之同意票數，即未達會員人數313人半
數，不符會員大會決議之法定要件。
C.決議內容實質違法（一）部分：
第1次會員大會決議通過議案五，在毫無補償之法
源依據下，逕以不動產估價師之估價結果，作為「
直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷
補償相關規定」之查定及提存補償費之標準，且未
提及需經會員大會決議之法定程序，核與重劃辦法
第31條規定有違。
D.決議內容實質違法（二）部分：
依重劃辦法第31條第1項、第33條第2項所定，有關
「重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額」之
審議事項，應屬重劃辦法第13條第2項第8款所定「
理事會、監事會提請審議事項」，依重劃辦法第13
條第4項規定，非屬得經會員大會決議授權由理事
會辦理之事項。然第1次會員大會議案四第一項，
卻決議通過「為使重劃作業順利進行且更有效率，
擬將下列事項授權理事會或理事長辦理：一、農作
物、土地改良物及墳墓拆遷補償數額之查定、審議
及發放等相關作業。……。」，違法授權參加人組
織中之理事會及理事長辦理，實已違反重劃辦法第
13條第4項規定。
⒉原判決為被上訴人勝訴（即「撤銷原處分及訴願決定」）之諭知，其理由則可概述如下：
⑴對被上訴人有關「參與決議之籌備會成員不具發起人資
格」、「決議程序違法」及「決議內容實質違法（一）
」等部分之主張是否於法有據一節，沒有為任何實質認
定。而僅單就「決議內容實質違法（二）」之爭點部分
，作成實體判斷。
⑵而有關「決議內容實質違法（二）」之爭點部分，原判
決之實體判斷可分二個部分說明：
①依重劃辦法第31條第1項、第33條第2項所定，有關「重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額」之審議
事項，應屬重劃辦法第13條第2項第9款所定「本辦法
規定應提會員大會審議之事項」，而非同條項第8款
所稱之「理事會、監事會提請審議事項」，故事前由
會員大會決議授權由理事會擬定方案，再送會員大會
審查之議案四第一項作業模式，並無違法。
②但前開審議事項之事前授權對象，依重劃辦法第13條
第4項規定（原判決書有二處誤載為第11條第4項），
僅限於理事會組織，不及於理事長之自然人。而前開
授權決議內容，卻將被授權對象擴及理事長個人，因
此議案四第一項通過之決議即屬違法，在此決議違法
事由存在之前提基礎下，本件核定參加人成立之原處
分，同屬違法，應予撤銷。
⒊上訴人及參加人之上訴意旨，其具體內容已如前述，於此不再重複，僅依循規範邏輯體系，擇要說明其核心論點如
下。
⑴原判決誤解（或曲解）了有關議案四第一項決議之授權
對象，該決議內容如予正確之法律解釋，其授權對象應
僅及於「理事會」，不及於「理事長」。
⑵就算原判決之法律見解無誤（即議案四第一項決議之授
權對象，包括參加人之理事長在內），因此可以確認議
案四第一項之決議違法，但查：
①此等違法事由，程度輕微。如僅因此等輕微之違法事
由，即將「核定參加人成立」之原處分予以「全部」
撤銷，勢必造成已完成重劃工作之廢棄重來，違反比
例原則。
②原審法院需依職權依行政訴訟法第198條第1項之規定，作成情況判決。
⑶何況有一連串民事判決（臺灣臺北地方法院105年度訴字第1339號判決、臺灣高雄地方法院93年度訴字第1720號判決，臺灣高等法院94年度上易字第69號判決），均認為土地重劃事務得授權理事會（組織）或理事長（自
然人）處理。由此亦可知：原判決引用重劃辦法第13條
第4項規定，認為「授權對象僅限於理事會，不及於理
事長」之法律見解，亦有再斟酌餘地。
⒋故本件上訴爭點即集中至上訴人前開主張是否於法有據。
㈡本院對上訴爭點之判斷結論及其理由形成：
⒈本案判斷體系之說明：
⑴經查因原審法院審理範圍之自我設限，對本院審理過程
所造成之影響說明。
①依前所述，本案被上訴人在原審法院主張決議違法之
違法事由，依前所述，共計有4項。但原審法院僅審
究其一，並判定「確有違法情事存在」，進而作成「
訴願決定及原處分均撤銷」之主文諭知。
②此時如原判決之判斷結論經本院審查結果，確認合法
，則原判決之終局判斷結論即應予以維持，不能以其
未審查其餘3項違法事由，將之廢棄。不過原審法院
此等「審查其一放棄其他」之審理模式，並無助於紛
爭之一舉解決，因為依下所述，上訴人本可就同一規
制事項，重為新處分（即第二次處分）。此時如本案
被上訴人又爭執其他3項違法事由，勢將引發另一行
政爭訟程序，導致公法關係之長期不安定。此為原審
法院在往後處理其他公法爭議案件，必須預先深思者
。
③若本院審查結果，認為原判決就其實際審理範圍之爭
點，僅法律判斷有誤，應予廢棄，本院亦不能逕行改
判，為上訴人勝訴（即被上訴人在第一審之訴駁回）
之諭知，因為還有其他爭點未經審究，必須發回原審
法院認事用法，更為審理。
⑵再者若本院認為：原判決就其審理範圍事項（即「議案
四第一項之決議內容是否違反重劃辦法第13條第4項規
定」一事）之法律判斷正確無誤，是否要再考量上訴人
所主張之前述法律觀點（即「撤銷原處分之全部將違反
比例原則」或「原審法院沒有依行政訴訟法第198條第1項規定作成情況判決即屬違法」）。對此法律適用議題
，本院見解如下：
①基於下述之行政法法理，本件原判決之作成，並沒有
因此而限制上訴人對同一規制事項，作出第二次處分
之行政職權。故上訴人得再依重劃辦法第11條第4項
規定，重新審查經「佃北㈡籌備會」第一次會員大會
決議通過、而交付之「章程」、「會員與理監事名冊
」、「大會紀錄」及「理事會紀錄」等資料，就「參
加人成立」事項，為不同規制內容之「核定」處分。
爰說明如下：
A.從行政事務之主動性及積極性觀之，行政機關就其
法定職掌事務，有作成行政處分形成公法關係之職
權義務。又即使行政機關已對職掌事務作成行政處
分，但其發現原處分有誤者，原則上仍得對同一事
件為「第二次處分」，用新處分撤銷並取代原處分
，重為合法之處分規制作用。
B.至於當行政處分經過行政訴訟程序而經撤銷者，原
處分機關是否仍得對同一規制事件，合法作成第二
次處分，則取決於行政法院針對原處分作成之「處
分撤銷」確定判決，其既判力之效力範圍。而既判
力效力範圍之決定，則要視個案情形分別判斷。以
下僅簡要說明其中三種標準類型。
C.如果依該確定判決係認為：原處分之作成，「自始
」且「永遠」欠缺作成處分所需具備之法定實體構
成要件事實，則原處分機關自不得再為第二次處分
，以免與行政法院之既判力發生衝突。
D.如果確定判決認為：原處分之作成，「暫時」欠缺
作成處分所需具備之法定程序構成要件事實（例如
依所得稅法第66條之8規定為所得稅調整處分，因
欠缺「報經財政部核准」之前置程序，而遭行政法
院撤銷），原處分機關仍得於程序要件事實「事後
」經補正後，重為第二次處分，此時該第二次處分
之作成，與原確定判決之既判力並無衝突可言。
E.又如果確定判決係認，原處分作成符合法定構成要
件，但在法律效果之裁量上，有裁量違法情事，則
原處分機關自得重為無瑕疵裁量之第二次處分，此
等情況下，第二次處分之作成，與撤銷第一次裁量
處分之確定判決既判力，並無任何衝突存在。
F.至於就本案之原處分而言，其規制內容（法律效果
）實可分為二個部分，第一部分是對「『佃北㈡籌
備會』第一次會員大會決議事項」之核定；第二部
分則是「參加人成立」之核定。其中第二部分之核
定，又要在匯總第一部分之全部「核定」後作成。
G.此時從土地重劃行政事務之本質言之，上述第一部
分決議事項之「核定」，其規範屬性，應該不是「
合法准許」或「違法否准」之二分式選擇，應有完
成行政任務所生之一部調整或指導修改空間。因此
在規範屬性上，不應被歸類「羈束」決定，而應解
為有「裁量」之空間存在。又其第二部分有關重劃
會「組織」成立之「核定」，更是要綜合第一部分
全部決議「核定」事項，共同為之，其「裁量」性
格更為顯明，自不能採取「機械」式之法律觀點，
認為第一部分之決議事項一有違法，即應「否准」
土地重劃會組織之成立。
H.本件原判決撤銷訴願決定及原處分，其判斷理由既
然僅是「經決議通過之議案四第一項內容（重劃區
內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額，授權理事會
或理事長辦理），其中有關授權理事長辦理部分，
違反重劃辦法第13條第4項規定，故此部分決議核
定違法」等情，是以原判決僅認為議案四第一項決
議核定，在「授權理事長」之極小範圍內有違法情
事，而原處分在核定參加人成立時，卻沒有附加任
何限制或修正（例如宣告議案四第一項之決議內容
，有關授權理事長部分應否准其核定），而將此等
違法情事排除，因此該處分「客觀」違法。則有關
原判決既判力之個案判斷，應類似於前述「E.裁量
違法」類型，從而上訴人仍得重為第二次處分。
②又依上所述，本案上訴人既然可以針對「籌備會決議
事項與參加人組織成立」等同一規制事項之核定，重
為第二次處分，則其要求「由行政法院依比例原則，
為原處分之一部撤銷」，或要求「行政法院作成情況
判決」，基於下述法理所示，此等上訴理由即非有據
。
A.按行政法院承載之憲政任務顯與行政機關不同，乃
是「從消極及監督之立場，審查行政作為之合法性
，以維護人民之公法權益」，因此一旦發現受審查
之行政作為存在「違法」事由，即應將其規制作用
予以排除，原則上不用再去考量受審查之行政作為
應調整何等地步，方屬「合法」。因為主動積極追
求行政作為之最適狀態，乃是行政機關應負之憲政
任務。從此法理觀點言之，殊難想像行政法院踐行
審判任務時，要考量「以積極追求行政作為最適性
為目標」之「比例原則」。
B.固然現行行政法制容許「行政作為規制效力之一部
解消或處理」（行政程序法第112條、第117條、第
122條、第123條、第143條、第158條、訴願法第81條、第93條、行政訴訟法第191條等規定參照），
但其適用前提必須是「規制效力範圍可分、且可分
各部之違法性判斷『彼此完全獨立』（而非『兩兩
獨立』，意即經分割審查之部分，其違法與否之判
斷結論，對其他未經審查部分之違法性判斷，不生
任何影響作用）」。但本案中經原判決認定為違法
之議案四第一項決議，無論其違法程度有多輕微，
均難謂對「核定參加人成立」之違法性判斷毫無任
何影響。從而原審法院根本無從分割而為一部判斷
，更無法作成如上訴人所主張，「決議核定處分違
法撤銷，但參加人成立核定處分合法維持」之一部
撤銷判決。
C.至於上訴意旨所稱「原審法院應依行政訴訟法第19
8條規定作成情況判決」一節，其法理基礎乃是建
立在「公益原則」上，但行政法院是否應該在保護
人民公法權益之外，還要一併承擔「積極」維護公
益之任務，本來在學理上即多所爭議。即使因為有
行政訴訟法第198條規定之明文，認為行政法院有
此「維護公益」任務，但其適用前提仍然要以「原
處分機關受限於判決既判力，已無法重為第二次處
分，自行維護公益」之情形為限，本案上訴人既得
重為第二次處分，即無行政訴訟法第198條規定之
適用。
D.另外從邏輯言之，認為行政法院得為「一部撤銷判
決」，其前提是原處分之規制效力「可分」。而認
為行政法院必須作成「情況判決」者，其前提則是
原處分之規制效力「不可分」，上訴人卻同時提出
二種規範體系上「不相容」之主張，亦有矛盾之處
。又依其主張內容觀之，顯然自認「無法再重為第
二次處分」，卻又將此等「積極」追求行政作為「
最適性（合法及妥當）」任務，主張應由行政法院
來承擔，其法理基礎為何，並未見其提出具體之法
理論述，顯然不具說服力，爰均在此併予指明。
⒉依前開判斷體系，本院認原判決之終局判斷結論，尚無違誤，應予維持，爰說明如下：
⑴原判決認定「決議內容部分違法」一節，於法無違。
①按前開經「佃北㈡籌備會」第1次會員大會決議通過
之議案四第一項，其議案文字為「為使重劃作業順利
進行且更有效率，擬將下列事項授權理事會或理事長
辦理：……一、農作物、土地改良物及墳墓拆遷補償
數額之查定、審議及發放等相關作業。……。」
②此項議案之授權事項，實屬重劃辦法第31條第1項所
定之「重劃區內土地改良物或墳墓之拆遷補償數額」
事項，依該條項規定（即「重劃區內應行拆遷之土地
改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由理事會依
照直轄市或縣（市）政府所定土地改良物或墳墓拆遷
補償相關規定查定，並提交會員大會決議後辦理」）
，應「提交會員大會決議後辦理」。自屬重劃辦法第
13條第2項第9款所定「本辦法規定應提交會員大會審
議之事項」，依同條第4項規定（即「第2項之權責，
除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權
由理事會辦理」），自得授權「理事會」辦理。原判
決為此法律涵攝，並無錯誤，甚至連被上訴人對之也
不再爭執。
③但前開重劃辦法第13條第4項既已明定「授權對象限於 理事會」，而前開經決議通過之議案四第一項，卻將
授權範圍擴及理事長之自然人，原判決認其決議違法
，亦屬無誤。
⑵上訴人及參加人在上訴審程序中雖稱「原判決誤解或曲
解議案四第一項之文字，議案四第一項之授權對象不及
於理事長」云云，然而依前開議案4.1之文字排列為客觀 認知，顯然無法得出如上訴意旨之解釋結論。是以原判
決此部分之法律涵攝結論，自無從單憑上訴人或參加人
之片面主觀意見而予推翻。
⑶而原判決認為「原處分違法應予撤銷」之理由，通觀其
判決書全文，應係：決議既有一處違法，原處分所為「
不附任何限制、全然肯認相關決議內容合法與參加人成
立合法」之規制決定，即屬「違法」（不管其違法程度
多麼輕微，仍然不改變違法狀態存在之現實），且決議
事項相互牽連，故無從分割，其中任何部分「違法」，
原處分全部規制決定，亦均「違法」，故應撤銷原處分
。但原判決並沒有一併表明「決議事項之違法程度」與
該違法事由對「參加人成立核定」之影響程度有多高，
更沒有表明「本案上訴人完全不能為『參加人成立』之
核定」，此時透過對原判決個案既判力之正確理解，應
認上訴人尚得重為第二次處分。故依前開判斷體系，上
訴人不得再引用比例原則要求一部撤銷，亦不得依行政
訴訟法第198條規定要求原審法院作成情況判決，是其此 部分上訴理由，亦非有據。
㈢總結以上所述，原判決之終局判斷尚無違法（但其審查訴訟爭點之模式，無助於糾爭之一舉解決），上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 林 文 舟
法官 林 樹 埔
法官 帥 嘉 寶

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 106 年 9 月 21 日
書記官 陳 建 邦