最高行政法院行政-TPAA,107,判,700,20181126,1

最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第700號
上 訴 人 台東縣太麻里地區農會


代 表 人 許來助
訴訟代理人 張 靜 律師
被 上訴 人 行政院農業委員會

代 表 人 林聰賢
參 加 人 臺東縣政府
代 表 人 黃健庭

上列當事人間補助費事件，上訴人對於中華民國106年8月17日臺
北高等行政法院106年度訴字第361號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、參加人為執行臺東縣休閒農業及農村社區輔導計畫，申經被上訴人以民國98年4月16日農輔字第0980050500號、99年5月24日農輔字第0990050276號及100年3月23日農輔字第1000050121號函（以下分別稱98年4月16日函、99年5月24日函及100年3月23日函）核定補助執行被上訴人98年度臺東縣休閒農業輔導計畫、99年度花東休閒農業輔導計畫、100年度花東休閒農業及農村社區輔導計畫（下稱系爭輔導計畫），由參加人輔導上訴人執行98年度臺東縣太麻里鄉金針山休閒農業輔導計畫─休閒農業體驗活動及農特產品展示場、99年度臺東縣休閒農業區輔導計畫─金針山休閒旅遊諮詢中心設備及100年度臺東休閒農業及農村社區輔導計畫─金針山休閒農業區客服中心改善工程（下稱系爭執行計畫）。
嗣被上訴人以上訴人辦理補助系爭輔導計畫經費興建及修繕之金針山休閒農業遊客服務中心（下稱系爭遊客服務中心），因上訴人及金針山休閒農業發展協會（下稱金針山協會）未切實查明其坐落土地（臺東縣○○鄉○○段5-3號，下稱系爭土地）合法使用權，致系爭遊客服務中心經臺灣臺東地方法院102年度訴字第11號民事判決（下稱臺東地院民事判決）拆除確定，爰依中央政府各機關對民間團體及個人補（捐）助預算執行應注意事項（下稱補助預算執行應注意事項）第4點第1項第2款及行政院農業委員會主管計畫經費處理作業規定（下稱計畫經費處理作業規定）第30點第2項規定，以105年7月8日農輔字第1050714925號函（下稱原處分）函請上訴人繳回該會對系爭遊客服務中心之補助經費〔98年新臺幣（下同）90萬元，99年80萬元，100年43萬元，合計213萬元〕，並自106年起對上訴人及金針山協會之休閒農業相關計畫停止補助1年。
上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，就關於繳回補助經費部分仍有未服，續提行政訴訟，為原審法院106年度訴字第361號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：系爭遊客服務中心自98年6月30日興建完成至104年8月5日拆除，事實上已依系爭執行計畫使用6年又1個月，與土地之所有權人何屬無關，系爭執行計畫既已執行6年有餘，則98年的輔助經費90萬元，至少就有6年1個月的比例已經完成，如全數繳回補助計畫經費，而非按4/10之比率繳回，被上訴人反有不當得利情事，顯不符比例原則。
再者，99年的輔助經費80萬元，因系爭遊客服務中心的10年使用期限是始於98年6月間至108年6月29日，則99年輔助經費80萬元至少應在9年間使用完竣，而事實上也已依系爭執行計畫使用至少5年，理應按4/9之比率繳回。
至100年輔助經費43萬元，也至少應在8年間使用完竣，而事實上也已依系爭執行計畫使用至少4年，理應按4/8之比率繳回。
故上訴人應繳回補助經費98年為36萬元（90萬元×4/10），99年為35萬元5千元（80萬元×4/9）、100年為21萬5千元（43萬元×4/8），合計93萬元（36萬元＋35萬5千元＋21萬5千元），逾93萬元以外部分，無庸繳回。
又系爭輔導計畫的補助經費係由被上訴人按98、99及100年度分年撥付到參加人帳下，並非撥付至上訴人帳下。
且被上訴人每年所撥付參加人的補助款，也非單就上訴人作為執行機關所輔導的系爭輔導計畫，而是包括98、99及100年度由提送機關即參加人所提送的所有臺東縣休閒農業輔導計畫經核定的執行經費，甚且每年度都還有參加人及上訴人的配合款，再由參加人決定系爭輔導計畫的實際補助經費，是被上訴人應命參加人繳回補助款，而非命上訴人繳回等語。
並聲明：原處分及訴願決定關於請上訴人繳回補助經費213萬元部分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠參加人為執行臺東縣休閒農業及農村社區輔導計畫，申經被上訴人98年4月16日函、99年5月24日函及100年3月23日函核定補助執行系爭輔導計畫。
前開核定函敘明執行系爭輔導計畫補助案有關經費之支存及會計事務處理等，依被上訴人主管經費處理手冊相關規定辦理，並由參加人督導上訴人執行系爭執行計畫，並以被上訴人撥發之經費在取得訴外人李盈源同意無償提供之系爭土地發包興建鋼骨結構烤漆浪板房屋，作為臺東縣休閒農業及農村社區輔導計畫之系爭遊客服務中心興建工程鋼構有牆建物約50坪及立式三面鐵板招牌等設施使用，期限自98年6月30日起至108年6月29日止共計10年，並同意提供金針山協會自主營運、維護管理，於契約期滿建物歸地主所有（不含內部辦公設備）。
㈡系爭遊客服務中心涉及系爭土地使用同意權，因上訴人取得10年期土地使用同意書，未切實查明土地合法使用權，致被上訴人補助之系爭遊客服務中心經臺東地院民事判決拆除，就補助款之運用考核有虛報之情事，被上訴人乃依補助預算執行應注意事項第4條第1項第2款及計畫經費處理作業規定第30點第2項規定，按系爭輔導計畫內關於系爭遊客服務中心經費補助部分，核定上訴人應繳回補助經費98年關於休閒農業體驗活動及農特產展示場部分90萬元、99年關於雜項設備部分20萬元及充實休閒農業體驗活動及農特產展示場設備（地板、內部裝潢、水電設施及周邊設備）部分60萬元、100年關於農業工程（系爭遊客服務中心改善工程）部分43萬元，合計213萬元，並自106年起停止休閒農業相關計畫補助1年，並無不當。
㈢上訴人既有使用系爭土地之需，自應釐清其權屬，並因系爭遊客服務中心自98年7月間興建完成至104年8月間拆除，僅使用6年又1個月，被上訴人為釐清系爭遊客服務中心所涉補助年度及補助計畫項目，多次函請參加人輔導上訴人依相關規定完成財產處分報核事宜，並將系爭遊客服務中心拆除所涉之補助計畫年度與計畫項目內容釐清，惟系爭遊客服務中心已於104年8月6日完成所有拆除作業，拆除時尚未取得被上訴人書面同意，被上訴人命繳回該部分之全額補（捐）助經費213萬元，並無不妥等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人則以：就臺東縣休閒農業及農村社區輔導計畫，參加人彙集轄下單位，初審後將初審計畫書、初審意見報由被上訴人辦理複審核定，補助經費雖係由被上訴人撥付給參加人，然參加人僅是代收代付，實際執行單位為上訴人，金針山協會係需求單位，單據、憑證是由上訴人出具，上訴人將單據憑證送給參加人，參加人核對單據內容相符後，轉送被上訴人請款，參加人對上訴人所提出之單據憑證有初步審核之權責等語。
五、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：㈠參加人申請系爭輔導計畫並輔導上訴人執行系爭執行計畫，由上訴人提出其與訴外人李盈源簽訂系爭土地使用同意書，經參加人轉被上訴人核准興建鋼骨結構烤漆浪板房屋，資為臺東縣休閒農業及農村社區輔導計畫之設施（期限自98年6月30日起至108年6月29日止共計10年），並同意提供金針山協會自主營運、維護管理，於契約期滿建物歸地主所有（不含內部辦公設備），被上訴人並逐年提供補助。
嗣依臺東地院民事判決，上訴人應將系爭遊客服務中心拆除及返還系爭土地予所有權人行政院原住民族委員會，原處分遂以上訴人未能切實查明系爭土地無償使用同意書之合法使用權（與休閒農業輔導管理辦法第8條第6項規定不符），致被上訴人補助之系爭遊客服務中心經臺東地院民事判決應予拆除，而補助款之運用考核有虛報之情事，依補助預算執行應注意事項第4條第1項第2款及計畫經費處理作業規定第30點第2項規定，就系爭輔導計畫內關於系爭遊客服務中心經費補助部分，核定上訴人應繳回補助經費98年關於休閒農業體驗活動及農特產展示場部分90萬元、99年關於雜項設備部分20萬元，關於充實休閒農業體驗活動及農特產展示場設備（地板、內部裝潢、水電設施及周邊設備）60萬元、100年關於農業工程（系爭遊客服務中心改善工程）部分43萬元，合計213萬元，核未違法。
㈡系爭遊客服務中心自98年7月間興建完成至104年8月間拆除，僅使用6年又1個月，被上訴人為釐清系爭遊客服務中心所涉補助年度及補助計畫項目，多次請參加人輔導上訴人依相關規定完成財產處分報核事宜，並將系爭遊客服務中心拆除所涉之補助計畫年度與計畫項目內容釐清，然系爭遊客服務中心由上訴人於104年8月3日辦理拆除時，並未取得被上訴人書面同意，核無計畫經費處理作業規定第31點按補助比率繳還規定之適用。
又查系爭輔導計畫中之99年度花東休閒農業輔導計畫及100年度花東休閒農業及農村社區輔導計畫補助項目，雖非屬系爭遊客服務中心硬體興建工程，惟相關修繕項目屬硬體建築之附屬，其用途亦隨系爭遊客服務中心拆除後而滅失，被上訴人將98、99及100年度計3年度之計畫補助經費及所涉補助項目列入應繳回經費範圍，亦不違法。
㈢上訴人既有使用系爭土地之需，自應釐明其權屬，自不能以系爭土地承租人李盈源已出具土地使用同意書，並自稱係地主，系爭遊客服務中心未辦理申請建造執照及建築物保存登記云云，主張本件並無過失。
又上訴人為系爭輔導計畫之執行單位，系爭土地使用同意書之當事人一方亦為上訴人，上訴人主張同意書並非其製作云云，與事證不符，不能採據。
本件被上訴人請上訴人繳回之補助款部分，均與系爭遊客中心農業工程即展示場、展示場設備（地板、內部裝潢、水電設施及週邊設備）、雜項設備（諮詢中心設備）、及農業工程（客服中心改善工程）有關，上訴人主張系爭輔導計畫及執行計畫重點在於提供體驗與展示，雖然系爭遊客服務中心已拆除，但金針山協會迄今仍在提供體驗與展示，並執行系爭輔導計畫，且至拆除時止已執行計畫使用6年又1個月，若依原處分全數繳回213萬元，被上訴人反有不當得利情事，顯不符合比例原則云云，顯然對本件被上訴人命追繳回之補助款213萬元限於系爭遊客中心之農業工程及雜項工程部分有誤會，且上訴人為被上訴人實質補助對象及計畫執行者，依補助預算執行應注意事項第4條第1項第2款及計畫經費處理作業規定第30點第2項規定，應繳回補助款，並無所謂不當得利問題。
上訴人雖稱金針山協會始為系爭補助款之真正受補助人云云，然系爭輔導計畫乃由參加人申請並輔導上訴人執行系爭執行計畫，業經被上訴人及參加人敘述明確，上訴人主張其不負責執行，自不足採。
至系爭補助計畫於系爭遊客服務中心拆除後是否仍繼續執行，與本件應否比例繳還補助經費無涉等語，資為其論據。
六、上訴意旨略謂：㈠補助預算執行應注意事項及計畫經費處理作業規定，均係對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，惟此2法規命令均非行政機關基於法律授權所訂定，甚至補助預算執行應注意事項究係由何機關基於法律授權決定，均無從依該注意事項之規定可以得知。
原判決據為適用並對上訴人作不利之判斷，而無依據法律表示其合法適當之見解，不僅有判決不備理由之當然違背法令，亦違反行政程序法第150條第1項、第2項規定，更違反司法院釋字第137號解釋意旨。
㈡補助預算執行應注意事項第4點第1項第2款及計畫經費處理作業規定第30點第2項關於「應繳回該部分經費」規定，均不分「情節輕重」而規定應繳回該部分全部之補助經費，但上開規定關於「停止補助1至5年」部分，則係按「情節輕重」來處理，後者合乎比例原則，反之前者即補助經費部分不按情節輕重處理，明顯違反比例原則。
原判決按此違反比例原則之規定，對上訴人為不利之判決，自屬違背法令等語。
並聲明：原判決廢棄，原處分及訴願決定關於請上訴人繳回補助經費213萬元部分均撤銷。
七、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠農業發展條例第63條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關應依據各地區農業特色、景觀資源、生態及文化資產，規劃休閒農業區，報請中央主管機關劃定。
……（第3項）第1項休閒農業區之劃定條件、程序與其他應遵行事項……之辦法，由中央主管機關定之。」
行為時休閒農業輔導管理辦法第1條規定：「本辦法依農業發展條例第63條第3項規定訂定之。」
第8條規定：「（第1項）主管機關對休閒農業區，得予公共建設之協助及輔導。
……（第6項）第2項休閒農業設施所需用地，由鄉（鎮、市、區）公所或休閒農業區推動管理組織負責協調，並取得容許使用及土地所有權人之土地使用同意書。」
㈡被上訴人為農業發展條例之中央主管機關，為輔導經劃定之休閒農業區發展，每年度規劃有休閒農業區輔導計畫並為經費補助，另為加強其主管計畫經費之處理，並訂有計畫經費處理作業規定，俾利各計畫執行機關單位有所遵循（該作業規定第1點參看）。
行為時計畫經費處理作業規定第2點第1項規定：「本規定所稱計畫，指本會公務預算項下編列之補助計畫或依行政程序法第15條、第16條及政府採購法第105條辦理之委託計畫。」
第3點規定：「計畫經費處理除法令另有規定外，依本規定辦理。
……」第5點第1項規定：「本會對法人或團體之補助，應依中央政府各機關對民間團體及個人補（捐）助預算執行應注意事項規定及其他相關規定辦理。」
第6點第1項規定：「計畫執行單位應依本會計畫研提及管理手冊及本會主管計畫補助基準規定研提計畫，其預算科目，除……其餘計畫應依附表一規定編列並據以執行……。」
第8點第1項規定：「計畫執行單位應依本會核定之計畫經費撥付明細表……分次申請撥付。
……」第30點規定：「（第1項）本會得隨時派員或會同審計人員查核計畫執行情形及計畫所購置之財產，執行單位不得拒絕或隱匿。
（第2項）凡經發現成效不佳、未依核定計畫用途支用、虛（浮）報、或其他違反相關規定等情事，除應繳回該部分之經費外，補助計畫得依情節輕重對該補（捐）助案件停止補（捐）助1年至5年。
……」經核前揭計畫經費處理作業規定為被上訴人依其法定職權就其主管計畫經費之處理執行所訂定之職權命令，並未逾越其職權範圍，且其既得規定計畫執行單位研提之計畫可經被上訴人核定而為經費補助，自可本於公平分配及資源有效運用之考量，在合理範圍內，同時規定於一定情形下可命計畫執行單位繳回已補助之經費。
受補助之計畫執行單位並無要求僅適用同一職權命令有關經費補助之規定，但不適用繳回補助經費規定之事理，更無適用該作業規定者應予以割裂適用之法理。
且查計畫經費處理作業規定第30條所定「成效不佳、未依核定計畫用途支用、虛（浮）報、或其他違反相關規定」之繳回補助經費事由，尚具合理性，並無恣意情事，自可適用。
準此，原判決認上述計畫經費處理作業規定應可適用，並據以為本件之適用，並無違誤。
上訴人主張計畫經費處理作業規定之性質為法規命令，乃其一己之見解，並無可採。
上訴意旨進而以計畫經費處理作業規定並無法律授權依據，且第30點第2項關於繳回補助經費之規定違反比例原則，指摘原判決未加審查並依據法律表示其合法適當之見解即逕予適用，有判決不備理由及不適用法規或適用不當之違背法令情事云云，亦無足採。
㈢本件依原判決認定之事實，參加人為被上訴人98年4月16日函、99年5月24日函及100年3月23日函核定補助之系爭輔導計畫統整提送機關，上訴人則為執行系爭輔導計畫之系爭執行計畫執行機關，並為被上訴人實際補助之對象；
系爭輔導計畫內關於系爭遊客服務中心部分，被上訴人補助經費共計213萬元，其中98年以「農業工程─休閒農業體驗活動及農特產展示場」項目獲補助90萬元，99年以「雜項設備─金針山休閒旅遊諮詢中心設備」及「農業工程─充實休閒農業體驗活動中心及農特產展示場設備」項目，分別獲補助20萬元及60萬元，100年以「農業工程─金針山休閒農業區客服中心改善工程」項目獲補助43萬元，上開補助均與系爭遊客服務中心展示場、展示場設備（地板、內部裝潢、水電設施及週邊設備）、雜項設備（諮詢中心設備）及農業工程（客服中心改善工程）有關；
又依系爭執行計畫作為臺東縣休閒農業輔導計畫休閒農業設施使用且實際供金針山協會營運、維護管理之系爭遊客服務中心，其所使用之系爭土地原係由上訴人與李盈源簽訂使用同意書，由李盈源無償提供使用（期限自98年6月30日至108年6月29日止共計10年），因李盈源非土地所有權人，亦無處分之權，系爭土地所有權人行政院原住民族委員會對李盈源及上訴人等提起拆屋還地民事訴訟，經臺東地院民事判決勝訴，系爭遊客服務中心已於104年8月6日拆除完畢。
依上開事實，上訴人既未能依休閒農業輔導管理辦法第8條第6項規定取得容許使用及系爭土地所有權人之土地使用同意書，致被上訴人所補助之系爭遊客服務中心未達預定期限即因法院判決而予拆除，該遊客服務中心相關設施或設備亦失附麗，是被上訴人依計畫經費處理作業規定第30點第2項規定，就其補助系爭輔導計畫中關於系爭遊客服務中心部分之98、99及100年補助經費共計213萬元，以原處分通知上訴人繳回，即寓有撤銷原核定該部分補助之意，並以書面確認返還範圍，於法並無不合，原判決予以維持並駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴論旨，猶執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 26 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新
法官 陳 秀 媖
法官 張 國 勳
法官 程 怡 怡

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 107 年 11 月 26 日
書記官 莊 子 誼