最高行政法院行政-TPAA,108,上,995,20210715,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第995號
上 訴 人 交通部公路總局

代 表 人 許鉦漳
訴訟代理人 劉青娥
被 上訴 人 林彥邦
訴訟代理人 黃慧萍律師
上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國108年8月22日臺北高等行政法院108年度訴更一字第33號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄。

被上訴人在第一審之訴駁回。

第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

理 由

一、本件上訴人代表人原為陳彥伯，嗣變更為許鉦漳，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人所屬高雄市區監理所據民眾檢舉，調查發現被上訴人以登記訴外人直航聯合有限公司（下稱直航公司）所有車牌號碼000-0000號租賃小客車（下稱系爭車輛），利用Uber APP應用程式平台攬載乘客，於民國106年1月9日10時32分許，由高雄市○○○路000號載客至高雄火車站後站，並收取報酬新臺幣（下同）126.43元（下稱系爭載客行為），認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，先以106年2月13日高市監運字第301040063號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發被上訴人違反公路法第77條第2項、汽車運輸業管理規則第138條規定，上訴人繼以106年5月8日第30-301040063號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月。

被上訴人不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷訴願決定及原處分，前經原審法院106年度訴字第1654號判決駁回，被上訴人提起上訴，嗣經本院108年度判字第131號判決予以廢棄，發回更為審理，經原審法院以108年度訴更一字第33號判決（下稱原判決）將訴願決定及原處分均撤銷，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審答辯均引用原判決所載。

四、原判決撤銷訴願決定及原處分，係以：㈠Uber APP畫面下載資料僅顯示被上訴人個人名稱，並無涉及直航公司，再比對被上訴人與直航公司簽立小客車租賃契約，其中第6條約定被上訴人不得使用系爭車輛於違反中華民國法令或其他違法目的之使用，核與直航公司106年2月3日高直字第1060203006號函說明：「本公司經查林彥邦於105年12月12日向本公司承租車輛000-0000，此客人純粹是向本公司承租車輛，不是本公司員工……。」

相符，亦與該公司106年2月3日申訴書請求轉罰實際違規人即被上訴人時所陳相符，被上訴人係以自身名義使用Uber APP所為，尚難認其係經直航公司指派而為載客，亦難謂系爭載客行為與直航公司經許可之小客車租賃業營業行為何涉。

㈡原處分事實欄中具體指明被上訴人係基於系爭車輛有經駕駛為「攬載乘客」之行為，僅係所使用車輛為租賃小客車性質，顯與被上訴人是否出租車輛供人使用之情形有別，上訴人係依公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，原處分所指系爭車輛經用以未經申請核准經營之違規內容，當指計程車客運業而言，上訴人辯稱原處分尚有針對系爭車輛經駕駛為小客車租賃業之違規經營行為作成處分，或二者兼有之云云，核非原處分內容所及，已難憑採。

其次，被上訴人接受台灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）之招攬而註冊加入為合作駕駛，其經營方式乃透過宇博公司提供之Uber APP應用程式平台，先由需用車之乘客透過平台叫車，再由該平台調派駕駛人即被上訴人駕駛系爭車輛前往載送，乘客並透過Uber APP以信用卡支付按里程計價所顯示之報酬，且按一定比例將報酬分歸駕駛人與系統業者。

各該運輸行為及車資經由Uber APP應用程式平台達成合意時，運送契約即已成立，被上訴人有使用系爭車輛而與宇博公司共同合作從事載客運輸而受報酬之事業，洵堪認定。

細觀Uber APP，難認有何只租用車輛而毋庸提供駕駛服務之選項，實乏事證得認被上訴人併有從事小客車租賃業之營業。

再者，被上訴人與宇博公司間之系爭載客行為，雖為傳統計程車客運業者所未曾使用，然此與傳統計程車客運業者之「駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車業者後再據以調派駕駛」而提供載客服務，本質上仍無差異，實與小客車租賃業之模式無涉。

㈢被上訴人係加入宇博公司之Uber APP應用程式平台而為系爭載客行為，載客地雖在高雄市，但被上訴人實係與宇博公司共同經營計程車客運業，卻未先申請核准，故違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，參酌「Uber台灣官方資訊網」上有關「Uber司機端應用程式的操作流程」之影音內容，可知被上訴人加入時須接受宇博公司所定經營模式而為行為之分擔，則是否辦理經營計程車客運業之申請核准事宜，悉由宇博公司主導，是本件經營計程車客運業之主事務所，當以宇博公司之主事務所定之。

宇博公司之主事務所位於臺北市大安區，就其有無經申請核准乙事，乃直轄市公路主管機關之調查審究範圍，而查認其違章與否予以裁罰時，依同法第78條第1項前段規定由同一之直轄市公路主管機關辦理，即可收事權統一之效。

是本件得依公路法第77條第2項規定對被上訴人為裁罰者，應為直轄市公路主管機關，並非上訴人，上訴人竟以原處分裁處罰鍰並吊扣駕照，自有欠缺管轄權限之違法。

公路法第37條第1項第3款、第78條第1項針對涉及計程車客運業違規之裁罰，既已明定違規者之主事務所所在位於直轄市者，由直轄市公路主管機關為有管轄權之行政機關，此時屬中央主管機關之交通部並無管轄權限，則汽車運輸業管理規則第139條之1第1項所指交通部尚得委任或委辦之範圍，自應限縮解釋而不包括母法已明文排除而無管轄權之事項。

縱如上訴人所辯汽車運輸業管理規則第139條之1第1項尚有交通部得就計程車客運業之違章裁罰另委任或委辦之規定意旨，亦因違反母法明文之管轄法定原則，及違反行政程序法第150條第2項，法院亦得拒絕適用，則關於交通部另有無針對計程車客運業之違章裁罰委任上訴人或委辦其他機關等，自亦無再為查究之必要。

至於行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，並未述及作成之法律依據，致難憑認行政院有何得將直轄市內經營計程車客運業之裁罰逕授權上訴人辦理之依據。

又交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款規定，未見具體規範計程車客運業違章裁罰之權限事務。

此外，前述公路法第37條第1項第3款規定係按照業者之主事務所所在位於直轄市、直轄市以外之不同，據以劃分有管轄權之行政機關為何，並非以事務之種類為法定劃分標準，而以直轄市政府與交通部同列為公路法第3條公路主管機關之一，就計程車客運業違規裁罰之權限歸屬，再視直轄市之轄區內、外而定，固可認該權限規定有以土地範圍劃分管轄機關之因素，並非無涉土地管轄性質。

然依公路法第77條第2項所為之裁罰，核屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作成裁處，非必為與原處分相同之處分，是原處分尚不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，自應撤銷等語，將訴願決定及原處分均撤銷。

五、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」

第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。

自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。」

第38條規定：「（第1項）公路主管機關，審核經營汽車運輸業之申請，應按下列之規定：一、合於當地運輸需要者。

二、確能增進公眾便利者。

三、具有充分經營財力者。

四、具有足夠合於規定車輛、站、場及提供身心障礙者使用之無障礙設施、設備者。

（第2項）前項審核細則，由交通部定之。」

第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣十萬元以上二千五百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣四個月至一年，或吊銷之，非滿二年不得再請領或考領。」

第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」

次按，汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定：「經營計程車客運業應遵守下列規定：……。

三、車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依附表七之規定。」

第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第七十七條第二項之規定舉發。」

準此，公路法為健全公路營運制度，發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全，就人民經營計程車客運業予以管制，採行事前許可制，再按汽車運輸業別規定基本要件（細節部分授權中央主管機關訂定汽車運輸業管理規則及汽車運輸業審核細則），依核定營業區域規定受理申請及核准的主管機關，需先申請公路主管機關審核符合公路法相關法令規定，核准發給計程車客運業營業執照，方得開始營業，如未經申請核准而擅自經營計程車客運業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條予以舉發，並依公路法第77條第2項處置。

㈡依現行規定，對於計程車客運業之管理法規計有公路法、道路交通管理處罰條例、汽車運輸業管理規則、計程車運輸合作社設置管理辦法及計程車駕駛人執業登記管理辦法。

另依公路法第56條及汽車運輸業管理規則第91條、第91條之1及第92條規定，個人欲以駕駛計程車為業，除依汽車運輸業管理規則第92條規定符合優良駕駛，得申請個人經營計程車客運業外，則須受僱於計程車客運業（即交通公司或車行）或自備汽車參與計程車客運經營（即靠行），或為計程車運輸合作社社員。

又計程車客運業者得以多少數量之營業車輛營業，主要係於申請籌設或申請增加營業汽車時，由公路主管機關依公路法第38條、汽車運輸業審核細則第4條第1項及第5條第1項規定，加以審核，並以計程車客運業者之資力及設備等營運條件決定其營業車輛之數量。

且計程車客運業的營業區域範圍，係依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款規定，車輛應在核定之營業區域內營業，不得越區營業，其營業區域依該條附表七之規定，核定主事務所所在地至其鄰近縣（市）為營業區域。

觀其內容，共分成22個縣市，再以此劃定其鄰近的縣市，其中固有直轄市，但主要是以縣（市）的基準，其區域劃分的考量因素顯然不在直轄市，而是由中央主管機關通盤考量各區域的面積與人口為受理申請業務（例如臺北市其營業區域包含新北市、桃園市、基隆市、宜蘭縣；

桃園市包含新北市、臺北市、新竹縣、新竹市、基隆市；

高雄市包含臺南市、屏東縣)，而為一致性監督管理之事務，據以審核是否核准申請，是依前開營業區域劃分可知，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市。

㈢公路法第37條第1項規定係就申請「核准籌備經營汽車運輸業」為管轄權之分配，同條項第3款規定，經營計程車客運業依其主事務所位在直轄市或直轄市以外之區域，應分別向直轄市政府、中央公路主管機關（即交通部）申請，依同法第39條第2項規定，其於籌備完竣，報請該管公路主管機關核發汽車運輸業營業執照等許可後，方得開始營業。

本院109年度大字第2號裁定就未經依公路法第37條第1項第3款規定申請核准，而擅自經營計程車客運業者，具公路法第77條第2項規定裁處罰鍰並勒令歇業權限之裁罰事務主管機關，作成統一見解，認應依公路法第37條第1項第3款而定，即主事務所在直轄市者，由該直轄市公路主管機關（即直轄市政府）管轄；

在直轄市以外之區域者，歸中央主管機關（即交通部）管轄。

且此以「主事務所」為連繫因素決定土地管轄，屬行政罰法第29條及第30條之特別規定，依行政罰法第1條但書而排除該規定之適用。

惟公路法第37條第1項第3款規定係就同法第39條第2項依法辦理公司或商業登記經營汽車運輸業之申請規範，其所適用之情形係公司、車行或合作社申請經營計程車客運業之情形，並不適用於個人經營計程車客運業情形。

本件違規行為人為自然人，自無從依公路法第37條第1項第3款規定定管轄機關。

從而本院109年度大字第2號裁定見解之解釋範圍並不包括個人經營計程車客運業情形，該大法庭裁定見解於本件並不適用之。

㈣行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」

違反行政法上義務之行為，原則上由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。

有關個人經營計程車客運業權限之核准主管機關，公路法並未予以明定，僅於汽車運輸業管理規則第92條第4項規定：「個人經營計程車客運業者，應在該管公路監理機關轄區內設有戶籍。

其戶籍地如有遷移變動時，應向當地公路監理機關報備。」

然依同規則第91條第1項第3款規定，計程車僅得在核定之營業區域內營業，而依前開計程車客運業營業區域劃分可知，計程車客運業具有跨域流動性，直轄市非屬單一營業區域，而係包含其他鄰近縣市，從而關於個人得在直轄市經營計程車客運業之核准主管機關，係兼含直轄市及其他縣（市）之公路主管機關。

例如要在高雄市經營計程車客運業，向高雄市、臺南市及屏東縣任一地之公路主管機關申請許可均可。

又戶籍所在地直轄市之個人未經核准而違規經營計程車客運業，其之所以違規，並不是其未向戶籍所在地之直轄市公路主管機關申請核准，而是未向有權限核准其在違規地經營計程車客運業之公路主管機關申請核准。

例如戶籍設在臺中市之個人，其在高雄市未經核准經營計程車客運業，其之所以違規，並非因其未向臺中市之公路主管機關申請核准經營計程車客運業，因為即使已向臺中市之公路主管機關申請核准，亦不能在高雄市經營計程車客運業，而是未向高雄市、臺南市或屏東縣任一地之公路主管機關申請核准。

換言之，對未經申請核准而經營計程車客運業之個人，無論其戶籍所在地在何直轄市或縣（市），有權限核准在違規行為地經營計程車客運業之公路主管機關，均屬該個人違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條之行政法上義務（即未經申請核准不得經營計程車客運業）行為地之主管機關，有依公路法第77條第2項規定為處分之管轄權。

㈤復依公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；

在直轄市為直轄市政府；

在縣（市）為縣（市）政府。」

交通部依據前開公路法第79條第5項規定授權所訂汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定：「……計程車客運業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」

交通部依此及行政程序法第15條第1項規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即上訴人辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。

因此交通部既將核准個人經營計程車客運業權限之直轄市以外之其他縣市公路主管機關就計程車客運業的申請核准、營運管理及處罰權限授權給上訴人辦理，則上訴人就核定營業區域內未經申請核准經營計程車客運業自取得裁處罰鍰及吊扣（吊銷）牌照（駕照）之權限，難謂營業區域內僅能由直轄市公路主管機關取得專屬管轄權限。

㈥經查，被上訴人以營利為目的，向直航公司承租車輛，並註冊加入成為Uber App平台的駕駛人後，依自己意願經由該平台提供之資訊攬載乘客，於106年1月9日10時32分許，由高雄市○○○路000號載客至高雄火車站後站，並收取報酬126.43元，上訴人因認被上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之行為，所涉違章行為，係未經申請核准而經營計程車客運業，爰依公路法第77條第2項規定，以原處分裁處被上訴人10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，為原審經依法調查證據所確認之事實。

本件違規行為地在高雄市，依汽車運輸業管理規則第91條第1項第3款附表七規定，個人經向高雄市、臺南市或屏東縣任一公路主管機關申請核准者，計程車客運業之營業區域均包含高雄市，即得在高雄市經營計程車客運業，因此有權限核准在高雄市經營計程車客運業，自係兼含臺南市及屏東縣之公路主管機關，從而就違反公路法第77條第2項規定行政法上義務之主管機關即上訴人自依法取得管轄權。

原判決以駕駛人與宇博公司共同違反公路法第77條第2項規定，而依公路法第37條第1項第3款規定，適用於本件個人經營計程車客運業情形，認上訴人就直轄市轄內計程車客運業欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，據此撤銷訴願決定及原處分，自有不適用法規、適用法規不當之判決違背法令。

㈦行政機關本於職權訂定裁量基準，供作所屬人員或下級機關行使裁量權之準據（行政程序法第159條第2項第2款參照），俾使個案妥適裁量，並顧及法律適用一致性，以符平等原則。

交通部依公路法中央主管機關職權，以106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準」（下稱裁罰基準）第2點規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月（108年5月17日交路字第10850059841號令修正發布名稱為「未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁量基準」，該裁量基準第2點仍規定：個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，第1次，處10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月），係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數加以分類，區分嚴重程度，訂定裁罰原則，以利具體個案為妥適之裁量，並未逾越公路法第77條第2項規定之裁量範圍，且標準客觀合理，公路主管機關自得援用上開標準為裁量依據。

承上所述，被上訴人既有未經申請核准而經營計程車客運業之情事，上訴人基於公路主管機關之職權，以原處分裁處10萬元罰鍰，並吊扣駕照4個月，即屬於法有據。

且依原審所確定之事實，本件被上訴人之違規情節，亦未有例外情形以致上訴人未審酌而過度損害被上訴人權益，上訴人依裁罰基準，就被上訴人第1次違規作成原處分，核無裁量違法或違反比例原則情事，且為法定之最低度法律效果，原處分自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。

上訴人據以指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。

因本件事實已臻明確，且兩造已就上訴人有無作成原處分管轄權限之爭點，為充分攻防，本院自為判決，不致造成突襲，故由本院本於原審上開確定之事實，將原判決廢棄，並駁回被上訴人在第一審之訴。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 7 月 15 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 鍾 啟 煌
法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 7 月 16 日
書記官 劉 柏 君