最高行政法院行政-TPAA,108,判,111,20190314,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第111號
上 訴 人 林怡禎
訴訟代理人 蕭嘉豪律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周弘憲

上列當事人間任用事件，上訴人對於中華民國107年5月3日臺北
高等行政法院107年度訴字第117號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、緣上訴人前於民國94年公務人員高等考試（下稱高考）三級考試測量製圖職系地籍測量科考試及格，95年2月28日任交通部公路總局（下稱公路總局）技術員至高級技術員工務員，歷至100年年終考成晉敘高級技術員二十五級370薪點。
100年12月9日依交通事業人員與交通行政人員相互轉任資格及年資提敘辦法（下稱二類人員轉任辦法）第3條及第4條規定，轉任交通部郵電司薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，經被上訴人核敘薦任第七職等本俸三級445俸點；
並於審定函說明一、㈨備註記載：「1.如再改任非交通行政機關職務時仍應重新審查其資格。」
於105年年終考績晉敘薦任第七職等年功俸二級505俸點在案。
嗣上訴人於106年6月30日改任空中大學出版中心委任第五職等或薦任第六職等至第七職等一般行政職系組員，經被上訴人以同年8月25日部銓三字第1064255219號函（下稱原處分）審定合格實授，核敘薦任第七職等本俸三級445俸點，溯自同年6月30日生效；
同函說明一、㈨備註載明：「1.按年核算職等俸級為薦任第七職等本俸三級。」
上訴人不服，提起復審，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠依交通事業人員任用條例第8條第2項規定，係規範依交通事業人員考試及格而任用之交通事業人員，應限縮解釋適用範圍為依交通事業人員考試及格而任用之交通事業人員，然上訴人係高考及格而暫代交通事業人員，應回歸一般公務人員任用體系，自不適用該條例第8條規定，本件應銓敘審定俸級為薦任第七職等年功俸二級505俸點。
㈡依公務人員保障法第13條規定，公務人員職等及俸級應受相當之保障，降級以法律有明文規定者為限，並應由懲戒機關為之，始符合法律明確性及正當法律程序。
又交通事業人員任用條例第8條第2項規定，並未包含降級減俸，自不應排除公務人員保障法第13條之適用，亦即降級應以有法律明文規定者為限，是被上訴人僅有重新審查資格俸級之權限，並無對公務人員降級、減俸之權限。
且被上訴人就重新審查其資格俸級者，實際上為降級或減俸之懲戒效果，即與司法院釋字第483號解釋所闡述保障人民服公職權利之意旨不符。
㈢交通事業機構應任用交通事業人員考試及格者，卻以高考及格者充之，且高考及格者未以一般公務人員任用，應屬可歸責於國家之事由，是本次重新審查，應併公路總局、交通部之年終考績（包含積餘年資），換敘薦任七職等年功俸三級，被上訴人審定上訴人職等俸級，容有違誤等語。
求為判決：1.復審決定及原處分關於後開第2項部分均撤銷。
2.被上訴人應作成關於原處分說明一㈤審定官職等或資位俸級或薪級部分上訴人薦任七職等年功俸三級之行政處分。
三、被上訴人則以：上訴人係高考三級考試及格資格，於95年2月至100年12月曾任公路總局技術員至高級技術員工務員、幫工程司年資，其工作內容核屬資訊處理職系之工作內涵，與現任一般行政職系組員職務性質不相近，故無法依公務人員俸給法（下稱俸給法）採計提敘俸級。
公路總局係於107年1月15日改制為一般行政機關，該局改制前，仍為交通事業機構，上訴人95年2月至100年12月曾任該局之年資自應依交通事業人員任用條例相關規定辦理，爰採其101年及103年任交通部薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，職等相當、性質相近，且均考列甲等計2年年資，提敘至薦任第六職等本俸三級415俸點，並取得薦任第七職等升等任用資格，核敘薦任第七職等本俸一級；
再採其104年及105年任交通部薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，職等相當、性質相近，且均考列甲等計2年年資提敘2級，核敘為薦任第七職等本俸三級445俸點。
況上訴人係依二類人員轉任辦法轉任交通行政機關，再改任非交通行政機關時，自應依交通事業人員任用條例第8條第2項規定重新審查其資格俸級，上訴人稱其屬借調性質之交通事業人員，不適用交通事業人員任用條例之規定，實不足採。
又參俸給法第23條及司法院釋字第605號解釋理由書意旨，上訴人再改任非交通行政機關職務時，無法以其依二類人員轉任辦法銓敘審定有案之職等俸級逕予核敘，不生降敘及減俸等問題。
上訴人係屬不同制度間之轉任、再改任，非屬公務員懲戒法第15條及司法院釋字第483號所規範之情形，其指原處分有違該規定及解釋，洵屬誤解等語，資為抗辯，求為判決：上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠被上訴人93年6月1日部銓一字第0932232944號令（下稱93年6月1日令）係就交通事業人員任用條例第8條第2項、公務人員任用法第13條、第15條、俸給法第6條、第7條、第17條及公務人員考績法（下稱考績法）第11條等規定所為之釋示，於法無違，並未增加法律所無之限制，亦不影響上訴人依憲法第15條之權利保障，與公務人員保障法第13條及第14條等規定無違，自得予以適用。
㈡依俸給法第6條第1項第3款、第17條第1項第2款規定，及同條第5項授權訂定之公務人員曾任公務年資採計提敘俸級認定辦法（下稱提敘認定辦法）第5條、第6條、第7條之規定可知，對於交通事業人員轉任交通行政機關之任用、提敘俸級，及再改任非交通行政機關職務時，應重新審查資格，並依其考試及格資格重新銓定官等職等，再依俸給法敘定俸級。
查上訴人100年12月9日轉任交通部（交通行政機關）科員時，被上訴人依二類人員轉任辦法銓敘審定上訴人資格俸級，並於審定函備註：「如再改任非交通行政機關職務時仍應重新審查其資格。」
為兩造所不爭，依交通事業人員任用條例規定，須重新審查其資格俸級。
被上訴人以上訴人係94年高考三級考試及格資格，自薦任第六職等本俸一級385俸點起敘，又其於95年2月至100年12月曾任公路總局技術員至高級技術員工務員、幫工程司，工作內容核屬資訊處理職系，與現任一般行政職系組員職務性質不相近，無法採計提敘俸級，爰採其101年及103年任交通部薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，職等相當、性質相近，且均考列甲等計2年年資，提敘至薦任第六職等本俸三級415俸點，並取得薦任第七職等升等任用資格，核敘薦任第七職等本俸一級；
再採其104年及105年任交通部薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，職等相當、性質相近，且均考列甲等計2年年資提敘2級，核敘為薦任第七職等本俸三級445俸點，尚無不合。
㈢依交通事業人員任用條例第5條、第11條之1規定，該條例所定考試及格者，包含高等考試或特種考試及格者，是依公務人員考試及格人員分發辦法分發至交通事業機構，均係依交通事業人員任用條例相關規定任用，上訴人稱其係公務人員高考及格而以交通事業人員任用，調任非交通行政機關屬借調之歸建性質，不適用該條例第8條第2項規定云云，尚非可採。
㈣交通事業人員轉任交通行政機關相當職務時，依二類人員轉任辦法規定銓敘審定職等俸級者，與一般行政機關人員依公務人員任用法、俸給法規定銓敘審定職等俸級相較，其任用資格及俸級之審定較為優厚，二者之任用俸級權益有所不同。
上訴人再改任非交通行政機關職務時，無法以其依二類人員轉任辦法規定銓敘審定有案之職等俸級逕予核敘，並不生降敘及減俸等問題，被上訴人依公務人員任用法第13條、俸給法第6條、第17條及被上訴人93年6月1日令等規定重新審查後，核敘薦任第七職等本俸三級445俸點，係依法辦理，與公務人員保障法規定無違。
上訴人辯稱非經公務員懲戒機關依法定程序之審議決定，不得降級或減俸，原處分及復審決定消極不適用公務人員保障法第13條規定云云，顯不足採。
另按公務員懲戒法第15條係就受降級懲戒處分者所為之規定，與本件上訴人再改任非交通行政機關職務時，被上訴人辦理銓敘審定，所適用之法令並不相同。
至司法院釋字第483號解釋，係指依公務人員任用法規任用人員於高資低用時，考績不再晉敘之規定，形同降級或減俸，建議檢討修正俸給法（91年已依據該解釋，修正俸給法中有關高資低用之晉敘規定），上訴人係屬不同制度間之轉任、再改任，非屬該解釋之情形。
㈤參諸俸給法第17條、提敘認定辦法第5條及職組暨職系名稱一覽表規定可知，資訊處理職系與一般行政職系性質不相近，無法採計提敘，又公路總局係於107年1月15日改制為一般行政機關，該局改制前，仍為交通事業機構，上訴人95年2月至100年12月曾任該局之年資，自應依交通事業人員任用條例相關規定辦理，故其主張應併公路總局、交通部之年資，換敘薦任七職等年功俸三級云云，亦無可採等語，據以駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠上訴人固於95年2月至100年12月任職於公路總局，然該局並非交通事業機構，與本院99年度判字第1234號判決之個案事實不同，無法比照適用，亦不適用被上訴人93年6月1日令，原審顯有判決適用法規不當。
本件最重要之爭點為公路總局是否為交通事業機構，上訴人於原審已說明公路總局之職掌事項，並提及公路總局大量取締UBER、滴滴出行違反公路法等事實，原審未加詳查，遽認公路總局屬交通事業機構，顯有應調查而未予調查之情形，構成判決不備理由之違法。
且基於世界貿易組織協定之開放服務業承諾表，倘國家主張公路總局係交通事業，則產生公營交通事業取締民營交通事業（例如UBER）之矛盾情況，違反競爭法理。
又依立法院第九屆第一會期第20次會議議案關係文書院總第1128號委員提案第18204號之1（下稱立委第18204號之1提案）及行政院106年12月11日院台專字第1060103300號函（下稱106年12月11日函）覆立法院之內容可知，公路總局確屬行政機關，非交通事業機構。
另特種考試交通事業鐵路人員考試年年招考，但公路人員特考已十餘年未招考，足證公路總局所屬人員並非交通事業人員。
㈡公路總局實質非交通事業，其所屬職員原應支領一般行政機關之公務人員任用之俸級，卻以較低薪之交通事業人員任用，形成同工不同酬、轉任及改任限制之差別待遇，手段與目的欠缺實質關聯性，亦違憲法第7條平等原則等語。
㈢國家之交通事業借用一般公務人員暫代交通事業人員，其情形與交通事業人員任用條例第8條第1項之交通事業人員轉任、第2項之交通事業人員再改任有別。
且依交通事業人員任用條例第5條及第11條之1第1項規定，高考三級考試或特種考試之三等考試及格者，固可分發至交通事業機構，惟此乃國家借用一般公務員暫代交通事業人員之權宜措施，違反考用合一原則，屬考試及任用之變態事實。
基於特考特用二元制度之立法目的，並矯正不合考試種類、考試類科之用人情形，應目的性限縮交通事業人員任用條例第8條第2項僅適用依交通事業人員考試及格而任用之交通事業人員，並不包含依高普考試及格者轉任、再改任至一般行政機關之情形。
交通事業人員任用條例第8條及二類人員轉任辦法未區分各該人員是否具有公務人員任用法之任用資格，一併適用相同規則，恐涵蓋過廣，該分類標準與差別待遇之目的間，欠缺實質關聯，與憲法保障平等權之意旨不符。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。
茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按公路總局於88年7月1日之前原為臺灣省交通處公路局，嗣因臺灣省政府功能業務與組織調整而改隸交通部，依88年7月1日施行之交通部公路局暫行組織規程（91年5月29日廢止）第9條、第15條第1項規定：「本規程所列各職稱之資位，另依交通事業人員資位職務薪給表之規定辦理。」
「本局及所屬各機構人員之任用，除醫護人員依公務人員任用法有關規定辦理外，適用交通事業人員任用條例。」
足見其屬交通事業機構，相關人員之任用，係適用交通事業人員任用條例。
嗣91年1月30日新制定公布之交通部公路總局組織條例施行，公路局更名為公路總局，仍沿用交通事業機構之「資位職務分立制」，此見該條例第18條前段、第19條第1項規定：「本局人員之任用，除本條例另有規定外，適用交通事業人員任用條例。」
「本條例所列各職稱之資位，依交通事業人員資位職務薪給表之規定。」
自明。
該條例至105年11月16日修正公布，名稱改為交通部公路總局組織法，主要變革即刪除適用交通事業人員任用條例之相關條文，自交通事業機構之「資位職務分立制」，改採一般行政機關所適用公務人員任用法之「官等職等併立制」（該條例第4條），並經行政院令定自107年1月15日施行，至此改制為一般行政機關。
至於上訴意旨主張其於原審已說明公路總局之職掌事項，及公路總局大量取締UBER、滴滴出行違反公路法等事實，且依立委第18204號之1提案、行政院106年12月11日函內容，及公路人員特考已十餘年未招考之事實，足證公路總局所屬人員並非交通事業人員，均足認公路總局確屬一般行政機關，而非交通事業機構，原審未加詳查，顯有判決適用法規不當及判決不備理由之違法，又公路總局實質非交通事業，其所屬職員依交通事業人員任用而支領較低薪點，形成差別待遇，手段與目的欠缺實質關聯性，亦違憲法第7條平等原則云云。
實則，上訴人所舉公路總局職掌之事項，究應採一般行政機關或交通事業機構之組織型態，學理上固有優劣之論，惟其究非本質上之必然，於行政程序法第16條尚有公權力得委託私人或民間私法組織行使之規定，實無公路總局執行所職掌事項必不得採用交通事業機構之組織型態之理。
公路總局原採交通事業機構之組織型態，其交通事業人員適用資位職務分立制，嗣修法改制為一般行政機關，改採官等職等併立制，均屬立法裁量之範疇，尚難認其改制前後不同即生違反憲法上平等原則情事，亦難據此而認公路總局於修法改制前即應適用一般行政機關之規定。
上訴人所舉立委第18204號之1提案即本次105年交通部公路總局組織法之修法提案、行政院106年12月11日函覆立法院則為說明本次修法後公路總局之改制進度，或公路人員特考是否多年未招考等事實，均難作為公路總局於改制前即為一般行政機關、上訴人非屬交通事業人員之論據。上訴人上開主張，自無可採。
㈡次按公務人員任用法第5條第1、2項規定：「公務人員依官等及職等任用之。」
「官等分委任、薦任、簡任。」
第33條規定：「技術人員、教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之。」
又交通事業人員任用條例第1條規定：「交通事業人員之任用，依本條例行之。」
第2條規定：「本條例所稱交通事業人員，指隸屬交通部之事業機構從業人員。」
第3條規定：「交通事業人員採資位職務分立制，資位受有保障，同類職務，可以調任。
」第11條規定：「交通事業人員資位職務薪給表，由考試院會同行政院定之。」
依上開規定可知，一般公務人員係依公務人員任用法任用，採官等職等併立，其俸給依俸給法行之；
交通事業人員之任用，則依交通事業人員任用條例之規定，採資位職務分立制，資位受有保障，同類職務可以調任，薪給則依交通事業人員資位職務薪給表行之，二者固同經被上訴人銓敘審定，然其任用制度不同，俸級薪給結構有異，各有優劣，尚非官等職等併立即較資位職務分立制更有利，原屬無從相互調任之兩套不同人事制度。
惟按交通事業人員任用條例第8條規定：「（第1項）交通事業人員得轉任交通行政機關相當職務。
交通行政人員取得本條例所定各級資位者，亦得轉任交通事業機構相當職務；
其轉任資格、年資提敘等事項之辦法，由銓敘部會同交通部定之。
（第2項）交通事業人員轉任交通行政機關相當職務後，再改任非交通行政機關職務時，應依各該任用及俸給法規，重新審查其資格俸級。」
及銓敘部會同交通部依上開第1項授權訂定之二類人員轉任辦法第2條第1項規定：「本辦法所稱交通事業人員，指依本條例敘定資位之人員；
所稱交通行政人員，指擔任經交通部會同銓敘部認定之交通行政機關組織法規中定有簡薦委任（派）官等及職等職務，並經銓敘部銓敘審定官等及職等之人員；
所稱相互轉任，指上述兩類人員間之轉任。」
交通事業人員及交通行政人員間始得依法相互轉任，但若屬交通事業人員轉任交通行政機關相當職務後，再改任非交通行政機關職務之情形，依上開交通事業人員任用條例第8條第2項明文，則應重新審查其資格俸級，即因交通事業人員轉任交通行政機關職務之資格條件較為寬鬆，於再改任時須依各該任用及俸給法規重新確認調整，此參該條項92年5月28日修法之立法理由：「基於交通事業人員轉任交通行政機關職務，其資格條件較轉任一般行政機關職務較為寬鬆，為維持整體文官制度之平衡所為之必要限制。
惟銓敘部於辦理相關審查案件時，當事人時有質疑，並向公務人員保障暨培訓委員會提起再復審案，該會並質疑上開限制未有法律明確之授權，為期明確，爰依銓敘部建議將上開規定提昇至法律位階，增訂為本條第二項。」
自明。
其依上開法律規定重新審查，固不排除可能產生較不利之結果，惟此究係依法律所為變更，不生降級或減俸等懲戒問題，尚與公務員懲戒法第1條前段、公務人員保障法第13條及第14條等規定無違。
經查，上訴人係94年高考三級考試測量製圖職系地籍測量科考試及格，於95年2月28日初任公路總局技術員至高級技術員工務員，歷至100年年終考成晉敘高級技術員二十五級370薪點，100年12月9日依二類人員轉任辦法轉任交通部郵電司薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，經核敘薦任第七職等本俸三級445俸點，於105年年終考績晉敘薦任第七職等年功俸二級505俸點在案，嗣於106年6月30日改任空中大學出版中心委任第五職等或薦任第六職等至第七職等一般行政職系組員，經被上訴人以原處分審定合格實授，核敘薦任第七職等本俸三級445俸點等情，乃原判決依法確定之事實，核與卷證資料相符。
是原審認定上訴人初任公路總局交通事業人員，嗣轉任交通行政機關，再改任非交通行政機關職務，應適用交通事業人員任用條例第8條第2項規定重新審查其資格俸級，自無違誤。
㈢再按被上訴人93年6月1日令係就交通事業人員任用條例第8條第2項所稱「重新審查其資格俸級」以：1.按其所具公務人員最高考試及格資格，依公務人員任用法第13條或第15條規定，取得其官等職等任用資格，並依俸給法第6條或第7條規定，起敘俸級；
2.曾任交通事業機構年資，得依俸給法第17條第1項規定，按年核計加級。
3.曾任交通行政機關年資，除依俸給法第17條第1項規定，按年核計加級外，其年終考績合於考績法第11條第1項規定者，並得按年核算取得同官等較高職等之任用資格，高資得以低採等語，內容僅就交通事業人員轉任交通行政機關相當職務後，再改任非交通行政機關職務時，如何依公務人員任用法第13條或第15條、俸給法第6條或第7條、第17條及考績法第11條等規定重新審查其資格俸級所為之釋示，與交通事業人員任用條例、公務人員任用法、俸給法及考績法規範意旨無違，且未增加法律所無之限制，原審認該令釋應予適用，並無違誤。
查被上訴人重新審查上訴人之資格俸級，以其係94年高考三級考試及格資格，自薦任第六職等本俸一級385俸點起敘，又其於95年2月至100年12月曾任公路總局技術員至高級技術員工務員、幫工程司，工作內容為資訊處理職系，與現任一般行政職系組員職務性質不相近，無法採計提敘俸級，爰採其101年及103年任交通部薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，職等相當、性質相近，且均考列甲等計2年年資，提敘至薦任第六職等本俸三級415俸點，並取得薦任第七職等升等任用資格，核敘薦任第七職等本俸一級，再採其104年及105年任交通部薦任第六職等至第七職等交通行政職系科員，職等相當、性質相近，且均考列甲等計2年年資提敘2級，據以核敘為薦任第七職等本俸三級445俸點等情，業經原審斟酌全辯論意旨，敘明其得心證之理由，經核於法並無不合。
㈣至於上訴意旨指摘：依交通事業人員任用條例第5條及第11條之1第1項規定，高考三級考試或特種考試之三等考試及格者，固可分發至交通事業機構，惟此借用一般公務員暫代交通事業人員之權宜措施，違反考用合一原則，屬考試及任用之變態事實，基於特考特用二元制度之立法目的，並矯正不合考試種類、考試類科之用人情形，應目的性限縮交通事業人員任用條例第8條第2項僅適用依交通事業人員考試及格而任用之交通事業人員，並不包含依高普考試及格者轉任、再改任至一般行政機關之情形，交通事業人員任用條例第8條及二類人員轉任辦法未區分各該人員是否具有公務人員任用法之任用資格，一併適用相同規則，恐涵蓋過廣，該分類標準與差別待遇之目的間，欠缺實質關聯，與憲法保障平等權之意旨不符云云。
惟按交通事業人員任用條例第11條之1第1項規定：「中華民國八十五年一月十七日公務人員考試法修正公布施行後之考試及格者，初任交通事業人員，其薪級起敘規定如左：一、特種考試交通事業人員各級資位考試及格人員……。
二、高等考試之一級考試或特種考試之一等考試及格者，自高員級第二十級四四五薪點起敘。
三、高等考試之二級考試或特種考試之二等考試及格者，自高員級第二十七級三五○薪點起敘。
四、高等考試之三級考試或特種考試之三等考試及格者，自高員級第三十級三二○薪點起敘。
五、普通考試或特種考試之四等考試及格者，自員級第三十八級二四○薪點起敘。
六、初等考試或特種考試之五等考試及格者，自佐級第四十二級二○○薪點起敘。」
已明定高普考及格者分發至交通事業機構初任交通事業人員之起敘薪點，顯見立法者認為高普考及格者仍得分發至交通事業機構初任交通事業人員，且此條文與同條例第8條第2項均係92年5月28日同次修正所公布，亦可見立法者係認重點在於凡以交通事業人員任用者，若有轉任交通行政機關再改任非交通行政機關職務，均應要求重新審查其資格俸級，並未因其係依特種考試交通事業人員各級資位考試及格資格任用，或高普考試及格資格任用而有區別。
是上訴人上開有關高普考試及格者任用為交通事業人員係變態事實，交通事業人員任用條例第8條第2項應目的性限縮排除適用，未區別即違平等原則等主張，尚非可採。
㈤綜上所述，原判決已詳述其得心證之理由，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無判決適用法規不當或判決不備理由之違法。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
書記官 黃 淑 櫻