最高行政法院行政-TPAA,108,上,805,20210825,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第805號
上 訴 人 潘念徽
林劉瑞麗
共 同
訴訟代理人 劉明益 律師
被 上訴 人 經濟部
代 表 人 王美花

上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國108年5月30日臺
北高等行政法院108年度訴字第61號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、被上訴人於民國105年6月21日查獲上訴人潘念徽(下稱潘念徽)在臺中市○○區○○○段暫編地號R78大甲溪河川區域內(下稱R78土地)建造房屋；
及未經許可種植植物，分別違反水利法第78條第4款及第78條之1第4款規定，爰依同法第93條之4規定，以107年7月24日經授水字第10720326470號及第10720326480號處分書(下稱原處分1、原處分2），限潘念徽於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施。
另被上訴人於105年3月2日查獲上訴人林劉瑞麗(下稱林劉瑞麗，與潘念徽合稱為上訴人)在臺中市○○區○○○段暫編
R66地號大甲溪河川區域內建造房屋；
在R59、R64、R66地號大甲溪河川區域內(下稱R59、R64、R66土地，並與R78土地合稱系爭土地)未經許可種植植物，分別違反水利法第78條第4款及第78條之1第4款規定，依同法第93條之4規定，作成107年7月23日經授水字第10720326440號及第10720326450號處分書(下稱原處分3、原處分4，並與原處分1、原處分2合稱為原處分），限林劉瑞麗於107年8月31日前回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，潘念徽並聲明：㈠訴願決定及原處分2均撤銷。
㈡確認原處分1違法；
林劉瑞麗則聲明：訴願決定及原處分3、原處分4均撤銷。經原審法院判決駁回，上訴人遂提起上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人之訴，係以：
(一)按92年修正公布之現行水利法第78條、第78條之1規定；
暨依92年修正前水利法第10條授權訂定之臺灣省河川管理規則等規定可知，河川區域內禁止建築，而種植亦應經主管機關許可，且有限制，必須依照河川區域種植規定判定。
查系爭土地均位於臺灣省政府早於59年間公告核定大甲溪河川區域內，其中，潘念徽之配偶鄧錄於74年6月15日間自前手受讓R78土地之地上物耕作權後，潘念徽於同年7月以後在該土地上搭蓋鐵皮屋1棟(面積約120平方公尺)，復自94年1月間開始在該土地上耕作種植水梨；
另林劉瑞麗之父劉嘉清於82年間自前手受讓取得R59、R64、R66土地之地上物耕作權後，林劉瑞麗於83年至84年間搭設鐵皮屋2棟(面積約150平方公尺)之事實，有河川圖籍、讓渡契約書、空照圖為證，且上訴人未經申請許可在系爭土地建造鐵皮屋或種植作物，因此，被上訴人以上訴人違反水利法第78條、第78條之1規定，併依同法第93條之4規定，以原處分限期命其等應回復原狀，拆除、清除、廢止違禁設施，經核並未違法。
(二)依水利法第78條之2授權訂定之河川管理辦法第33條已明定，河川區域之許可使用期間不得超過5年，而期滿欲展期使用者，應申請許可；
許可展期屆滿未申請展限而繼續使用；
暨補辦申請許可之程序及法律效力等，核與被上訴人所屬水利署第三河川局以104年1月22日「違規種植執行通知書」告知違反水利法第78條之1相關規定，並限期回復原狀前，上訴人從未申經許可在系爭土地種植植物之情形不同，自無補辦申請展期許可之可能。
又河川地不論是依據水利法或臺灣省河川管理規則等法規，均禁止建造房屋，至種植植物亦應先申經主管機關許可，而上訴人並未申經許可在系爭土地上種植植物及設置農事有關之構造物，已詳如上述，上訴人主張原處分違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則云云，自對法律嚴重誤解而不足採。
(三)法律上之建築物有其固有定義，上訴人於系爭土地之建造物，上有屋頂，下有四牆壁，且已足避風雨，可達經濟上使用目的，即屬土地之定著物(即房屋)，不論其是否供置放農具、肥料等農業資材室使用，均屬違反水利法第78條第4款禁止建造之「房屋」。
上訴人援引立法院99年1月19日台立院議字第0990700029號函(下稱99年函) 就農業發展條例有關農業設施之決議，主張系爭土地上之房屋為農業設施，性質同「農業資材室」，應為水利法第78條之1第7款「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」，核與法律規定不符，無足為其有利認定。
是系爭土地上之房屋依水利法規定屬禁止建築，被上訴人無裁量空間，上訴人主張原處分命拆除房屋及回復原狀，有違反比例原則之違法，亦不足採。
又上訴人於系爭土地種植水梨、橘子，均屬成株高於50公分之高莖植物，核與河川區域種植規定得申請許可種植之植物不符，上訴人主張被上訴人不積極輔導其合法申請，暨援引第三河川局104年12月16日招標公告，主張於系爭土地種植植物並未違法云云，均屬誤解法令而不足採。
(四)又違反水利法第78條第4款規定，本得依同法第92條之3第5款處以罰鍰，並依同法第93條之4規定「限期命回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物」；
因此，被上訴人依水利法第93條之4規定，以原處分限期命上訴人回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施，乃屬命行為人除去違法狀態之不利益處分，而非行政罰法之裁罰性不利處分，核無行政罰法第27條裁處權時效規定之適用，上訴人指摘原處分已逾3年裁罰時效，亦無足採等由，為其論據。
四、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨論述如下：(一)按「本法所稱主管機關，在中央為中央水利主管機關；
在省(市)為省(市)政府；
在縣(市)為縣(市)政府。」
「省(市)、縣(市)各級主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。
但應報上級主管機關。」
及「本法所稱主管機關：在中央為經濟部；
直轄市為直轄市政府；
在縣(市)為縣(市)政府。」
「主管機關辦理水利事業，於不牴觸本法範圍內，得訂定單行章則。
……。」
89年11月15日修正前後之水利法第4條、第10條(已於92年2月6日刪除)分別定有明文；
而「違反本法或主管機關依本法所發命令規定作為或不作為之義務者，主管機關得強制其履行義務，或停止其依法應享權利之一部或全部，並得處6,000元以上30,000元以下罰鍰。」
亦為同法第95條所明定。
再「本規則依水利法第10條規定訂定之。」
「為保護河防安全禁止左列事項：……在河川區域……內之土地，施設工廠、房屋或未經管理機 關許可之建造物者。
……。」
「(第1項)河川區域之左列行為應向河川管理機關申請許可：種植植物者。
但私有土地不在此限。
……。
(第3項)未經申請許可擅自使用河川者，應依法取締，不予任何補償。」
復為前臺灣省政府於54年12月22日訂定發布之臺灣省河川管理規則(已於88年11月9日廢止)第1條、第17條、第34條；
經濟部於88年6月30日訂定發布之臺灣省河川管理規則(已於91年8月7日廢止)第1條、第
15條、第31條所規定；
另經濟部依上述水利法第10條規定，於91年5月29日訂定發布之河川管理辦法(該辦法已於92年12月3日經經濟部修正全文發布)第16條、第28條亦分別規定：「為保護河防安全，禁止下列事項：在河川區域……範圍內施設工廠、房屋或未經申請許可之建造物者、遊樂設施或廣告牌。
……。」
「河川區域內之下列使用行為應向管理機關申請許可：種植植物。
但私有土地依規定種植者，不在此限。
……。」
觀諸水利法之立法精神，係為水利行政之處理(水利法第2條參照)，河川使用行為之管理自為水利法規範之範圍，則前臺灣省政府、經濟部依此原則所訂定之上述臺灣省河川管理規則、河川管理辦法規定，在河川區域內禁止設施工廠或房屋；
在河川區域內之非私有土地種植植物，應向管理機關申請許可。
若在河川區域內建造工廠、房屋；
或未經許可而擅自種植植物者，即違反上開法規規定之不作為或作為義務，依92年2月6日修正公布前水利法第95條規定，主管機關得強制其履行義務，或停止其依法應享權利之一部或全部，並得處以罰鍰。
又經濟部於91年8月7日廢止上述臺灣省河川管理規則，係配合行政程序法之施行，而將該規則第15條、第31條之規定，提昇至法律位階，並經立法院審議通過，於92年2月6日修正公布水利法第78條規定：「河川區域內，禁止下列行為：……建造工廠或房屋。
……。」
增訂第78條之1規定：「河川區域內之下列行為應經許可：……種植植物。
……。」
並配合增訂第92條之3規定：「有下列情形之一者，處新臺幣60萬元以上300萬元以下罰鍰：……違反第78條第4款規定，建造工廠或房屋者。
……。」
第93條之2規定：「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰：…… 六、違反第78條之1第4款、……規定，未經許可種植植物者。
……。」
第93條之4規定：「違反……第78條、第78條之1、……規定者，主管機關得限期令行為人回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物；
屆期不遵行者，得按日連續處新臺幣1萬元以上5萬元以下之罰鍰。」
(見上開法條修正增訂理由）。
故由上揭法規變更歷程可知，河川區域禁止建造工廠、房屋；
暨在河川區域內之非私有土地種植植物，應申請管理機關許可，前臺灣省政府及經濟部依當時有效施行之水利法第10條之授權，分別於54年12月22日、88年6月30日訂定發布之臺灣省河川管理規則；
暨經濟部於91年5月29日訂定發布之河川管理辦法，均有與上述水利法第78條、第78條之1相同之規範，則被上訴人因上訴人分別於74年以後、82年至84年間，在位於河川區域內之系爭土地搭蓋房屋(鐵皮屋)，暨未經許可，在系爭土地種植植物，依裁處時(107年7月24日、同年月23日)有效施行之上述水利法第78條之1、第93條之4規定，以原處分限期命上訴人回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施，並不生法律溯及既往及信賴保護之問題。
上訴意旨主張水利法於92年修正前，就「未經許可於河川區域種植植物」或「建造工廠、房屋」，不論水利法、臺灣省河川管理規則或河川管理辦法均無罰則，上訴人使用系爭土地蓋鐵皮屋、種植植物之時間，均在92年以前，被上訴人依92年修正增訂之水利法第93條之4處分上訴人，違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則云云，即無可採。
(二)事實認定乃事實審法院之職權，證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，如事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據結果，未違背論理及經驗法則或證據法則，縱證據之取捨與當事人所希冀者不同，致認定的事實異於當事人之主張，亦不得謂原判決有違背法令之情形。
經查，原判決係依前臺灣省政府()5.5府建水字第31859號核定公告大甲溪河川區域境界線、經濟部102年4月18日經授水字第10220203460號公告變更大甲溪(自石岡壩至馬鞍壩)河川區域、大甲溪河川圖籍、讓渡契約書、行政院農業委員會林務局農林航空測量所空照圖、林劉瑞麗之陳述意見書及上訴人於原審之陳述等證據，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，論以：依水利法第78條、第78條之1及該法於92年修正增訂上開規定前所適用之臺灣省河川管理規則、河川管理辦法等規定，均明文禁止在河川區域建造房屋，若欲種植植物則應先申請主管機關許可。
而上訴人占用之系爭土地於59年間即公告核定劃入大甲溪河川區域範圍，上訴人分別於74年以後、82年至84年間，在系爭土地建蓋房屋(鐵皮屋)，且未經申請許可在系爭土地種植農作物，被上訴人以上訴人違反水利法第78條第4款、第78條之1第4款規定，依同法第93條之4規定，以原處分限期命其等回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施，並無違反法律不溯及既往原則、信賴原則及比例原則情事；
且上訴人係未先申經許可，即違法在系爭土地上種植植物，自無適用河川管理辦法第33條規定許可使用期間屆滿前申請繼續使用或補辦申請展期許可之可能，上訴人援引該規定主張被上訴人對系爭土地上之種植應予許可，核無理由；
暨上訴人搭建之鐵皮屋既符合建築物之要件，不論是否供放置農機具、農藥、肥料、水果包裝之農業設施使用，核均屬水利法第78條第4款規定禁止之建造房屋，並非同法第78條之1第7款「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」。
上訴人以其等搭蓋之鐵皮屋為農業設施，符合水利法第78條之1第7款所稱其他與河川管理有關之使用行為，並援用立法院99年函就農業發展條例有關農業設施之決議，主張本件應由上訴人將上開鐵皮屋修正為小於25平方公尺之簡易工寮，以符合上訴人之要求，而非限期命拆除回復原狀、拆除、清除、廢止違禁設施云云，顯係誤解上開法律規定，自不得為有利於上訴人之認定等語，已詳述得心證之理由及法律上之意見，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則、證據法則或理由不備情事。
上訴意旨以其主觀之見解，復執陳詞為爭議，主張被上訴人既知上訴人於92年以前即已種植之事實，非水利法92年修正後之違規事實，未先依河川管理辦法第33條規定，通知上訴人補辦許可使用申請，而逕予處分，即有未洽，復以現行法令裁處上訴人立法前既存已種植農作物、蓋鐵皮屋事實，除違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則，並有將法規變更之不利全歸人民承擔，而未給予補償之違法，指摘原判決未詳予論述及記載理由，有判決不備理由之違法，亦無足採。
(三)行為人違反水利法第78條第4款、第78條之1第4款規定者，主管機關本得依同法第92條之3第5款、第93條之2第6款規定處以罰鍰，並依同法第93條之4規定「限期命回復原狀、拆除、清除或適當處分其設施或建造物」；
是以，被上訴人依水利法第93條之4規定，以原處分限期命上訴人回復原狀、拆除、清除及廢止違禁設施，乃屬命行為人除去違法狀態之不利益處分，非屬同法第92條之3第5款、第93條之2第6款規定處以罰鍰之裁罰性不利處分，核無行政罰法第27條裁處權時效規定之適用，已經原判決論述甚明，核無不合。
上訴意旨主張縱上訴人有違規種植、搭建鐵皮屋，惟被上訴人於101年10月間進行清查與測量時即知悉上情，卻遲至107年7月24日始為處分，已逾行政罰法第21條第1項裁處權3年時效云云，亦非可採。
又承上述，潘念徽於R78土地搭建之鐵皮屋已符合建築物之要件，核屬違反水利法第78條第4款規定之建造房屋行為，並非同法第78條之1第7款「其他經主管機關公告與河川管理有關之使用行為」，故被上訴人依水利法第93條之4規定，以原處分1命潘念徽拆除上開鐵皮屋並回復原狀，於法並無違誤。
而潘念徽於收受原處分1後，雖自行拆除部分房屋，但仍留存25平方公尺之建物，原處分1即尚未執行完畢等情，業經原審認定甚明，核與卷內證據相符，則潘念徽不服原處分1，自應提起撤銷訴訟請求救濟，始為正確之訴訟類型，潘念徽經原審闡明後，仍堅持原聲明訴請確認原處分1違法，已違反確認訴訟補充性原則，此部分訴訟即屬不備起訴要件，應予裁定駁回，原審以實體理由判決駁回此部分潘念徽之確認訴訟，結論並無不合，應予維持。
上訴意旨主張潘念徽拆除後剩餘鐵皮屋25平方公尺，僅為放置農業機具之用，符合水利法第78條之1第1項第7款及河川管理辦法第28條第1項第4款「附屬施設或其他使用行為」之規定，應得比照經濟部水利署第四河川局辦理濁水溪系河川區域申請農具暫置設施審查作業原則，准予為農具暫置設施，指摘原判決未審酌上開規定，逕認原處分1無誤，適用法令容有違法云云，即無可採。
(四)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 8 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 陳 國 成
法官 蔡 紹 良
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 8 月 25 日
書記官 高 玉 潔