最高行政法院行政-TPAA,108,上,975,20210826,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度上字第975號
上 訴 人 行政院農業委員會林務局東勢林區管理處

代 表 人 張弘毅
訴訟代理人 劉惠利 律師
被 上訴 人 陳甘忠
張忠琪
張明義
陳明湖
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國108年8月7日臺中高等行政法院107年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人之代表人原為蕭崇仁，嗣變更為張弘毅，玆據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、本件事實經過：

(一)緣第三人陳○（民國96年6月3日死亡）於86年間向財政部國有財產局臺灣中區辦事處承租改制前臺中縣○○鎮○○段○○小段2058地號土地（面積4.7770公頃，下稱系爭土地），作造林使用，並參加全民造林計畫，在系爭土地先後種植樟樹及肖楠各2,000株，經改制前臺中縣政府核定獎勵造林面積各1公頃，並依獎勵造林實施要點（下稱獎勵要點）核發造林獎勵金予陳○。

嗣造林地及造林獎勵業務由行政院農業委員會林務局接管及接辦後，系爭土地改由陳○之配偶及子女張○銘（106年7月1日死亡)、陳甘忠及張忠琪3人以承續原租約向上訴人租地造林，先後簽訂租期分別為96年1月1日至97年12月31日、98年1月1日至106年12月31日之國有林地出租造林契約書，並由上訴人依獎勵要點核發造林獎勵金予張○銘。

(二)100年6月，上訴人到系爭土地檢測，發現申請獎勵造林面積2公頃，但造林木樟樹、肖楠之面積僅0.3362公頃，其餘約1.6638公頃並無造林木，乃依獎勵要點第7點規定，對張○銘已領取之97年至99年造林獎勵金計新臺幣(下同)6萬元，按未造林木面積1.6638公頃比例，以計收時之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以100年10月19日勢雙政字第1003404114號函，通知張○銘於100年11月20日前繳回52,428元(60000x1.6638÷2=49914，49914x「1+5.036%」=52428)，張○銘亦已繳回該款。

(三)嗣上訴人認為張○銘未確實造林，任其荒蕪，因其繼受系爭土地承租權、概括繼受獎勵造林義務，對於陳○前於87年至96年間已領取之造林獎勵金計44萬元，依獎勵要點第7點規定，依計收時即103年8月12日之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以103年8月19日勢政字第1033211201號函（下稱103年8月19日函）通知張○銘於103年9月10日前繳還462,158元（440000x「1+5.036%」=462158），復以103年9月16日勢政字第1033211272號函（下稱103年9月16日函）通知張○銘於103年10月20日以前清償。

茲因上開462,158元未獲清償，上訴人遂於105年8月22日以張○銘為被告，提起給付之訴，並於106年1月10日追加同為陳○繼承人之陳甘忠、張忠琪為被告，並聲明：被上訴人張○銘、陳甘忠、張忠琪應連帶給付上訴人462,158元。

經臺中高等行政法院（下稱原審）105年度訴字第296號判決上訴人勝訴後，張○銘及被上訴人陳甘忠、張忠琪不服，提起上訴，張○銘旋於上訴後之106年7月1日死亡，由其繼承人張明義、陳明湖與被上訴人陳甘忠、張忠琪承受訴訟，經本院以107年度判字第595號判決廢棄發回原審更為審理。

復經原審107年度訴更一字第24號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)觀諸上訴人103年8月19日函及103年9月16日函文意旨，同時包含將核發造林獎勵金之授益處分予以撤銷之意思表示，及請求被上訴人返還所受領造林獎勵金之觀念通知，足認上訴人上述2函係行使行政程序法第117條之撤銷權，其所為核發造林獎勵金之授益處分既經撤銷而溯及失效，則自斯時起，被上訴人受領之造林獎勵金，即失其法律上原因，構成公法上不當得利，依行政程序法第127條規定，負有返還所受領造林獎勵金之義務，上訴人自103年8月19日撤銷該授益處分時起即可行使返還造林獎勵金之公法上請求權，故應自103年8月19日或103年9月16日起算請求權消滅時效，因迄未獲清償，上訴人遂於105年8月22日以張○銘為被告，提起給付之訴，自未逾公法上5年之請求權時效。

惟上訴人係在行政程序法第127條104年12月30日修正施行後，始於105年8月22日提起行政訴訟，雖撤銷授益行政處分係於行政程序法第127條規定修正施行前作成，然上訴人本得依104年12月30日修正施行之行政程序法第127條第3項規定，直接另作書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還（惟須於行政處分確定後，方得移送行政執行），並無提起一般給付訴訟之必要。

(二)綜上所述，上訴人本得依104年12月30日修正施行之行政程序法第127條第3項規定，直接另做書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還，殊無提起本件一般給付訴訟之必要，是上訴人起訴被上訴人請求連帶給付上訴人462,158元，即欠缺權利保護必要，不應准許，自應判決駁回之。

五、上訴意旨略謂：

(一)原審認上訴人103年8月19日函及103年9月16日函同時包含將核發造林獎勵金之授益處分予以撤銷之意思表示，及請求被上訴人返還所受領造林獎勵金之觀念通知，如何以上訴人於本件訴訟程序中再為請求被上訴人返還所受領造林獎勵金通知即屬合於行政程序法第127條第3項規定之行政處分，要如何作成行政處分？顯為判決理由矛盾，且未說明及闡明上訴人應如何作成合於行政程序法第127條第3項規定之行政處分，亦有判決理由不備之事實。

另行政程序法關於公法上不當得利命受益人返還之程序，即得提起一般給付訴訟；

且依修正後行政程序法第127條第3項及第4項規定，二者均係確認返還之義務範圍及形成執行力，但可均由行政法院作最終判斷，基於訴訟經濟原則，應無再依新法重命行政機關以行政處分確認返還範圍程序之必要。

(二)本件爭執於起訴前已送行政執行，斯時行政程序法第127條規定尚未修正，上訴人為免罹於請求權時效，即向原審提起本件給付訴訟，原判決逕認上訴人起訴欠缺權利保護必要，顯有判決理由不備之判決違背法令情事。

六、本院查：

(一)按提起行政訴訟請求法院裁判者，應以有權利保護必要為前提；

且權利保護必要之要件，為法院於訴訟程序任何階段皆應依職權調查之事項，倘原告之訴欠缺權利保護必要之要件者，應認其訴為無理由，予以判決駁回。

又行政法院主要係提供人民於其權利受侵害時之救濟管道，並非代替行政機關完成其行政任務。

故如行政機關有更直接、有效、簡便、迅速之救濟途徑，卻放棄自身之行政作為手段，或認其命人民為財產上給付之表示並非行政處分，而訴請行政法院以判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務時，尚難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性，其訴即無值得權利保護之利益存在，應認原告之訴為無理由，而為其敗訴之判決。

(二)按行政執行法第2條：「本法所稱行政執行，指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。」

第11條第1項：「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。

二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。

三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」

所稱「公法上金錢給付義務」，同法施行細則第2條規定：「本法第二條所稱公法上金錢給付義務如下：一、稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金。

二、罰鍰及怠金。

三、代履行費用。

四、其他公法上應給付金錢之義務。」

則應指除上開第1至3款外，得由行政機關單方以行政處分裁量核定人民金錢給付而言。

如無賦與主管機關得以行政處分命人民為給付之依據，亦即未有得單方以行政處分裁量命人民給付金錢之核定權，自無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義(本院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。

(三)行政程序法第123條第3款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」

第124條規定：「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」

第125條規定：「合法行政處分經廢止後，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力。

但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往失其效力。」

第127條第1項及第2項規定：「(第1項)授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。

其行政處分經確認無效者，亦同。

(第2項)前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」

依上開規定可知，授予利益之合法行政處分，其附有負擔，而受益人未履行該負擔者，得由原處分機關自廢止原因發生後2年內，依職權為全部或一部之廢止，並得溯及既往失其效力，且其內容係提供一次或連續之金錢給付者，受益人應依民法有關不當得利之範圍返還因該處分所受領之給付；

至於行政機關得否以行政處分命人民返還該公法上之不當得利，因上開行政程序法第127條第1項條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第 49 條之1第1項後段之規定「應返還之給付，以書面之行政處分核定之」而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎，故在104年12月30日修正增訂公布行政程序法第127條第3項：「行政機關依前2項規定請求返還時，應以書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。」

前，須視是否另有賦與主管機關得以行政處分命人民為給付之依據而定，惟自上開規定施行後，行政機關如有公法上不當得利事實或法律關係存在，不論發生於新法施行前或施行後，於請求權時效期間內，原作成授益處分行政機關，均得於施行後直接作成書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還。

(四)本件上訴人於原審起訴主張，原審被告張○銘未確實造林，任其荒蕪，乃依法廢止造林獎勵金之授益處分，因張○銘自其配偶陳○繼受系爭土地承租權、概括繼受獎勵造林義務，對於陳○前於87年至96年間已領取之造林獎勵金計44萬元，因違反獎勵要點第7點規定，上訴人乃於100年10月19日廢止獎勵造林之處分，並依計收時即103年8月12日之臺灣銀行牌告基本放款利率加利息，以103年8月19日函通知張○銘於103年9月10日前繳還462,158元，復以103年9月16日函通知張○銘於103年10月20日以前清償，茲因未獲清償，上訴人遂以張○銘為被告，於105年8月22日向原審提起給付之訴，依行政程序法第127條規定訴請返還公法上不當得利462,158元，此有上訴人之起訴狀及原審收文章蓋於起訴狀可稽。

惟按主管機關依獎勵要點第7點第2項之規定，得以行政處分通知繳回獎勵金，此為本院向來之見解，稍早有101年度判字第103號判決，於本院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議之後，尚有104年度判字第523號判決，指明獎勵要點第7點第2項之規定係公法上不當得利之特別規定，行政機關得逕以行政處分為獎勵金及利息之追繳。

本件如確有合法廢止原發給獎勵金授益處分之事由，且上訴人確有於法定期間內合法廢止該授益處分，自得循行政實務及本院見解，作成行政處分確認返還範圍，並限期命受益人或其繼承人返還之，無向行政法院提起一般給付訴訟之必要。

況查，如前所述，上訴人係於105年8月22日提起本件訴訟，距行政程序法第127條增訂第3項規定之施行已近8個月，縱使上訴人或執行機關對其是否有作成行政處分之權限尚有疑慮(詳後述)，亦已完全釐清而無爭議，自亦得依該規定自行作成書面行政處分確認返還範圍，並限期命受益人返還之。

職是，上訴人仍向行政法院起訴即欠缺權利保護之必要。

(五)上訴意旨主張，本件爭執於起訴前已送行政執行，斯時行政程序法第127條規定尚未修正，上訴人為免罹於請求權時效，即向原審提起本件給付訴訟一節，並不可採，因為：依卷附法務部行政執行署臺中分署104年10月23日中執己104年費執專字第00011608號函，固謂依本院104年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，上訴人不得單方以行政處分命義務人返還公法上不當得利，縱以103年8月19日函通知義務人返還，核屬觀念通知，而非行政處分，自無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行後移送行政執行，而須另行向行政法院提起給付訴訟等語。

惟依前述，於此函作成後2個多月，行政程序法第127條第3項規定即已修正增訂施行，上訴人自亦得依新法之規定作成書面行政處分，而無法律上之爭議，自無庸向行政法院提起一般給付訴訟；

又行政程序法第131條第3項明文規定：公法上請求權時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷，上訴人尚不得以時效中斷為由，主張其向法院起訴之必要性。

況查，上開函表明不予繼續執行之另一理由，係以上訴人以103年8月19日函為執行名義，依上訴人104年8月5日勢政字第1043105636函陳報查無該103年8月19日函之送達證書及送達證明文件，難認已合法送達義務人發生效力。

(六)上訴意旨另以行政程序法關於公法上不當得利命受益人返還之程序，即得提起一般給付訴訟，且依修正後行政程序法第127條第3項及第4項規定，二者均係確認返還之義務範圍及形成執行力，但可均由行政法院作最終判斷，基於訴訟經濟原則，應無再依新法重命行政機關以行政處分確認返還範圍程序之必要，亦無可採，因為：自現行行政程序法之規定，已無法導出上訴人所謂即得提起一般給付訴訟之結論，況且，法院存在之目的，主要係提供人民於其權利受侵害時救濟之管道，而非代替行政機關為行政處分。

行政處分之作成，有其法定程序，此為行政機關之職責，又行政處分通常即具有執行力或得逕自形成或確認某一法律關係之效力，故行政機關依法就某一事件有作成行政處分之權限時，一般即認其無須以訴訟方式取得執行名義或形成或確認某一法律關係之必要，從而以行政處分為執行名義之執行，也係由行政機關自行為之。

行政機關不自為行政處分而訴諸法院判決之強制作用來完成其自身應負之行政任務，即難謂在行政訴訟制度上具有權利保護之必要性，已如前述，此更與所謂訴訟經濟原則，殊屬二事。

(七)綜上，上訴人就其依法得以書面行政處分，確認公法上不當得利返還範圍，並限期命受益人返還之事項，無必須由行政法院判決予以權利保護之正當理由，提起本件不必要之訴訟，欠缺權利保護必要，原判決予以駁回，其理由雖略有不同，且有誤認上訴人係行使行政程序法第117條之撤銷權等情，惟其結論仍無二致，可以維持，上訴意旨求為廢棄，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 110 年 8 月 26 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 簡 慧 娟
法官 鍾 啟 煌
法官 蔡 紹 良
法官 王 碧 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 110 年 8 月 26 日
書記官 葉 倩 如