最高行政法院行政-TPAA,108,判,139,20190328,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第139號
上 訴 人 統帥育樂股份有限公司


代 表 人 徐維謙
訴訟代理人 張秀夏 律師
郭宜婷 律師
被 上訴 人 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 林仕訪 律師
上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國107年1月11日臺北高等行政法院106年度訴字第534號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、緣上訴人於坐落桃園市○○區○○○○段○○○○段00○0○號土地（位屬「林口特定區都市計畫」保護區，該都市計畫於民國59年11月30日發布，下稱系爭土地）上經營「統帥高爾夫球場」（下稱系爭球場），作高爾夫球場使用。

經桃園市政府都市發展局於104年9月24日派員至系爭球場稽查，發現系爭土地涉違規使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則（下稱臺灣省施行細則）第28條第2款規定，違規面積約995平方公尺，遂依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準（業於105年11月14日廢止，下稱裁量基準）第2點規定，以105年8月17日府都行字第1050198028號函（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰、停止非法使用及2個月內恢復原狀。

上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：系爭球場原係由訴外人國際高爾夫球場於70年間開發、取得設立許可，上訴人係於73年承接球場營運，並於74年取得設立許可，而系爭土地於71年起即納入國際高爾夫球場使用範圍，上訴人承接後迄今均無變動，從未有「破壞地形或改變地貌」之行為，並無臺灣省施行細則第28條第2款所定之行為，即未違反都市計畫法第79條規定。

被上訴人將在系爭土地上作高爾夫球場使用之狀態，解釋為破壞地形或改變地貌之行為，已脫逸文義解釋範圍。

又縱上訴人有變更地形或改變地貌之行為，依被上訴人認定亦係於71年間，而臺灣省施行細則係於89年12月29日訂定發布，裁量基準則係於98年4月1日訂定發布，顯均係本件行為後所制訂，基於法律不溯及既往原則，自無援引作為裁罰依據之餘地。

又上訴人依據行政院84年3月14日台（八十四）教09209號函公布之高爾夫球場整頓情形說帖（下稱行政院說帖），現仍配合行政機關辦理改正及開放使用手續，詎被上訴人未依前揭說帖先行給予補正時限，亦未審酌上訴人業已自發性改正，提出籌設面積變更之申請，即逕予裁罰，顯然違反誠信原則及禁反言原則。

且被上訴人自94年起，每年由部會首長及相關局處承辦人員至系爭球場進行督導查核會議，迄今已會勘10年有餘，直至104年9月24日稽查前，未曾提出上訴人有何等改變地形變更地貌之違法行為，突稱上訴人有該等違法情形而遽以裁罰，且未提出具體明確之事證，原處分顯已違反誠信原則及禁反言原則甚明等語。

為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被上訴人則以：依上訴人105年8月5日105統字第042號函（下稱上訴人105年8月5日函）說明及所附空拍相片，已自承其於71年起即非法開發系爭土地為球場，並作為球道及主要通道之用，核其所為已構成臺灣省施行細則第28條第2款所稱破壞地形、改變地貌之行為。

上訴人在系爭土地上違法作為高爾夫球場使用之行為，本身即構成破壞地形及改變地貌。

縱使上訴人係依據行政院說帖辦理補正手續，然該說帖對被上訴人不生拘束力，且被上訴人未曾同意上訴人使用系爭土地，自無違反信賴保護及誠信原則之虞。

另被上訴人於發見上訴人違法將系爭土地作為高爾夫球場使用時依法裁罰，並無違反誠信原則及禁反言原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依上訴人105年8月5日函及105年1月7日105統字第002號函（下稱上訴人105年1月7日函）及所附行政院農業委員會林務局農林航空測量所71年6月4日、83年6月、93年6月及104年11月航照圖、環境管理計畫書之球場平面配置圖等件，足認系爭土地於71年起即遭非法開發為高爾夫球場使用，已合於臺灣省施行細則第28條第2款所稱破壞地形、改變地貌之行為。

而都市計畫法第79條第1項規定之規範對象，包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人均屬之。

是上訴人既為系爭土地違規使用之現使用人，被上訴人據以裁處罰鍰並令停止使用及恢復原狀等情，自無違誤。

上訴人主張其並無破壞地形、改變地貌之行為，不應受罰云云，洵屬無據。

又上訴人自73年承接球場營運、74年取得設立許可，即使用系爭土地作為高爾夫球場球道及主要通道之用迄今，被上訴人依裁處時之相關法律規定依法裁處，亦難認有違反法律不溯既往及處罰法定主義。

至上訴人所執之行政院說帖，對被上訴人並無拘束力，上訴人主張被上訴人未依行政院說帖先行給予上訴人補正之時限，違反誠信原則及禁反言云云，亦屬無據。

又縱迄本次裁處前被上訴人未曾表示上訴人有改變地形、變更地貌之違法行為，惟被上訴人既未同意上訴人使用系爭土地作為高爾夫球場使用，則被上訴人作成原處分，亦無違反信賴保護及誠信原則之處。

上訴人主張被上訴人到場會勘多年，時至今日，始以原處分裁處上訴人，違反誠信原則及禁反言原則云云，洵非可採等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠本件原處分明確記載上訴人係違反臺灣省施行細則第27、28條規定，僅係有關處罰效果係依據都市計畫法第79條及裁量基準第2點規定定之，本質上乃係處罰上訴人變更地形地貌之行為，而非處罰使用系爭土地之行為。

惟原判決並非針對上訴人是否為「變更地形地貌行為之行為人」為認定，而係改以「現使用人」為處罰，原判決已變更原處分之處罰範圍及標的，顯有訴外裁判之違法。

㈡原判決已認定系爭土地遭變更地形地貌之行為完成之時間為71年間，上訴人係遲至73年承接使用系爭球場，並非變更地形地貌之行為人，當時臺灣省施行細則（89年12月29日訂定發布）尚未實施，縱認原處分以違反都市計畫法第79條為裁處依據，斯時該法條僅處罰採取土石、變更地形之行為及行為人，並無處罰使用人甚明。

原判決認為得對使用人（即上訴人）處罰，顯違反行政罰法第4條規定，而有適用法律不當之違背法令情事。

㈢上訴人就第三人變更地形地貌完成後之狀態繼續使用，而舊都市計畫法第79條並無處罰使用狀態之規定，縱現行法令有處罰規定，亦不得以新法溯及處罰延續至現在之使用行為，原判決直接引用現行都市計畫法第79條規定裁處上訴人自73年迄今之使用行為，顯有違反法律不溯及既往原則及處罰法定主義原則，存有適用法規不當之違法等語。

六、本院查：

（一）按臺灣省之都市計畫範圍內土地，為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能等目的，有保護區之劃定，經劃定為保護區土地，僅在不妨礙劃定目的下，得經縣（市）政府審查許可，為臺灣省施行細則第27條第1項所列舉各款之設施使用。

又「保護區內之土地，禁止下列行為。

但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項各款設施所必需，且經縣（市）政府審查核准者，不在此限：……二、破壞地形或改變地貌。

……」為臺灣省施行細則第28條第2款之規定。

準此，適用臺灣省施行細則之都市計畫範圍內土地，經劃定為保護區者，除經縣（市）政府審查許可作該細則第27條第1項各款設施之使用時，得於必要範圍為地形之破壞或改變地貌外，破壞地形或改變地貌，則為法所不許。

（二）次按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。

不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」

為都市計畫法第79條第1項之規定。

依此，都市計畫範圍內土地或建築物之使用，有違反都市計畫法，或經該法授權訂定之法規命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所，得對違規使用之所有權人、使用人或管理人科處罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀措施，作為管制其使用之手段，並對連續違規使用且不依限改善者，施以連續性之罰鍰。

再者，此規定處罰之對象為土地或建築物所有權人、使用人或管理人，因行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。

是以，主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，自不得對土地或建築物之所有權人、使用人或管理人處罰；

惟倘違章使用之土地或建築物已非由行為人占有使用，而無該土地或建築物之管領力，對行為人為處罰，已不能達成都市計畫法劃定使用區為土地使用管制之目的時，為管制目的之達成，使土地能回復原狀，自許主管機關對於有管領力之現使用人為處罰，且都市計畫法第79條規定，於違章狀態存在下，即應有其適用。

又裁量基準第2點規定：「違反都市計畫法第79條案件之罰鍰裁量基準如附表。」

附表規定，違反面積未滿1,500平方公尺者，處6萬元罰鍰。

（三）查系爭土地位屬林口特定區都市計畫保護區內，自71年起即遭非法開發為高爾夫球場使用，位於系爭球場第一洞球道左側，作為球道及主要通道之用，有破壞地形、改變地貌情形，違章面積約995平方公尺；

上訴人於73年承接該球場之營運，為系爭土地之現使用人，為原審所確定之事實，並有原處分及上訴人105年8月5日函存卷可憑。

基上事實，因系爭土地作為上訴人經營之系爭球場使用，未經主管機關許可，作為高爾夫球場之球道及主要通道使用，有破壞地形、改變地貌情事，即屬違反臺灣省施行細則第28條第2款之規定，以上訴人於73年間即取得系爭球場之營運權，而為系爭土地之現使用人，對於系爭土地有管領力，是被上訴人以上訴人為系爭土地之使用人，對之課處罰鍰6萬元，並命其停止非法使用，及2個月內恢復原狀，揆諸前開規定及說明，尚無不合。

上訴人以本件情形依都市計畫法第79條規定為裁處依據，認違反行政罰法第4條規定，及法律不溯及既往原則，有適用法規不當之違背法令情事，尚難採據。

（四）此外，原處分雖未明文以上訴人為系爭土地之使用人，而依都市計畫法第79條規定作成處分，對此應於原處分記明之理由，未於原處分載明，固有瑕疵，惟被上訴人於訴願程序中，已就此為理由之追補（見訴願卷第74頁訴願答辯書二），依行政程序法第114條規定，瑕疵應認已補正。

上訴人以原判決未針對上訴人是否為「變更地形、地貌行為之行為人」為認定，而係改以「現使用人」為處罰，有訴外裁判之違法，亦難認為有理由。

七、綜上所述，原判決以原處分及訴願決定，均無違誤，對上訴人在第一審將訴願決定及原處分撤銷之請求，以無理由，予以駁回，認事用法，核無不合，並已論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，難認有所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。

上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 蕭 惠 芳
法官 蘇 嫊 娟
法官 高 愈 杰
法官 沈 應 南

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
書記官 張 鈺 帛