最高行政法院行政-TPAA,108,判,143,20190328,1

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第143號
上 訴 人 永順停車場事業股份有限公司

代 表 人 江麗娟
訴訟代理人 陳鎮宏 律師
被 上訴人 臺北市古亭地政事務所

代 表 人 楊明玉

上列當事人間分割登記事件，上訴人對於中華民國106年9月28日
臺北高等行政法院106年度訴字第834號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。

理 由
一、本件的經過：
㈠、臺北市政府為辦理「配合臺北市捷運萬大-中和-樹林線工程變更沿線土地為交通用地及捷運開發區（LG01站）主要計畫案」（下稱系爭計畫案），報經內政部以民國104年8月24日台內營字第1040060066號函核定後，以104年9月16日府都規字第10408263800號公告計畫書圖（下稱104年9月16日計畫案）自104年9月17日零時生效，復以104年10月23日府都測字第10437912101號函（下稱104年10月23日函）檢送公告系爭計畫案樁位公告圖、樁位圖及樁位坐標表等，請臺北市中正區公所自104年10月23日起公告30日。
臺北市政府都市發展局（下稱都發局）即邀集臺北市政府捷運工程局（下稱捷運局）、臺北市政府地政局土地開發總隊（下稱土地開發總隊）於104年11月19日辦理系爭計畫案之新釘樁、指樁會勘。
104年12月8日，土地開發總隊與都發局就上訴人所有之臺北市○○區○○段4小段6地號土地（下稱系爭土地，面積為14876平方公尺，上訴人之權利範圍為10萬分之37973）涉及不同使用分區逕為分割案辦理會勘，復於104年12月23日就系爭土地涉及不同使用分區逕為分割案指樁會勘。
㈡、嗣土地開發總隊以105年1月26日北市地發控字第10531056400號函（下稱105年1月26日函）檢送系爭土地、同小段6-1、74、76、78地號等土地，涉及系爭計畫案用地逕為分割測量成果，計複丈原圖、複丈處理結果清冊、土地逕為分割清冊、地籍抄圖、都市計畫樁位坐標表等資料，表示本案業依都市計畫法第23條、平均地權條例施行細則第3條、都市計畫樁測定及管理辦法第38條及臺北市都市計畫樁測定及管理要點第5點規定辦理逕為分割竣事，請被上訴人依法辦理分筆登記。
被上訴人乃以105年1月28日收件中正一字第005130號登記案（下稱原處分或105年1月28日登記案），就系爭土地、同小段6-1、74、76、78地號等土地，辦理逕為分割分筆登記，其中系爭土地係分割為同小段6、6-2、6-3、6-4地號土地（面積依序為7502、6382、928、64平方公尺），被上訴人以逕為分割土地權利書狀換發通知書通知上訴人辦理書狀換給，並補充說明分割後之4筆土地的使用分區依序為第3種住宅區、第3種商業區、交通用地、道路用地。
㈢、上訴人不服被上訴人就系爭土地之逕為分割登記，認為⑴系爭土地是單一商業用地，將之劃為一部分為住宅用地、一部分為商業用地之違法不當分割結果，使上訴人賴以維生的經營權無所保障；
⑵75年或79年公告的計畫，無論是否將系爭土地臨南昌路側劃為住3用地，距本件被上訴人105年間辦理之逕為分割登記，逾25年以上，違反都市計畫實施期限最長不得逾25年之規定，且歷年使用分區之變更過程，未踐行法定正當程序，原處分顯於法無據而失效。
況當時縱有住宅用地與商業用地之規劃，亦無現今的交通用地需求，被上訴人如何依規定逕為分割；
⑶系爭計畫案所涉系爭土地之使用分區，僅限將原商業用地，部分變更為交通用地、部分變更為道路用地，並無變更為住宅用地之記載。
土地開發總隊也應該提出分割界線、測量計算等基本合法依據等情，循序提起行政訴訟，經原審法院106年度訴字第834號判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張及被上訴人在原審之答辯，均引用原判決所載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、系爭土地因涉及都市計畫第3種住宅區、第3種商業區「臺北市政府75年2月5日府工二字第67018號公告修訂愛國西路、羅斯福路、和平西路縱貫鐵路所圍地區細部計畫（第2次通盤檢討）暨配合修定主要計畫案，下稱75年2月5日計畫案」、交通用地（104年9月16日計畫案）及道路用地（臺北市政府60年1月23日府工二字第58097號公告擬訂羅斯福路、中華路、愛國西路所圍地區細部計畫案）等4種不同使用分區。
經都發局、土地開發總隊、捷運局會同辦理新釘樁、指樁會勘，被上訴人依土地開發總隊105年1月26日函送之相關資料，以105年1月28日登記案，將系爭土地辦竣分筆登記為同小段6、6-2、6-3及6-4地號土地，並通知上訴人辦理書狀換發事宜，於法尚無不合。
㈡、依都市計畫法第4、8、28條規定，被上訴人並非都市計畫法之主管機關，都市計畫經公告實施後，倘尚未透過都市計畫變更程序變更為其他使用分區，仍應以原計畫為準。
系爭土地於逕為分割前，使用分區含括臨羅斯福路1段與南海路側（進深皆為30公尺）之「第3種商業區（特）（原屬第2種商業區）」，及臨南昌路1段側之「第3種住宅區」，自始係屬2種不同的使用分區。
有關該等使用分區之變更歷程如下：⑴臨羅斯福路1段與南海路側（進深皆為30公尺）之第3種商業區，係於臺北市政府45年5月4日北市工字第14417號公告臺北市都市計畫圖（土地使用分區）（下稱45年5月4日計畫案）劃設為商業區，復於臺北市政府75年2月5日計畫案指定為第2種商業區，後於臺北市政府84年9月27日修訂臺北市主要計畫商業區（通盤檢討）計畫案（下稱84年9月27日計畫案）內變更為第3種商業區迄今。
⑵臨南昌路1段側之第3種住宅區，係於臺北市政府45年5月4日計畫案公告劃設為混合區，復於臺北市政府67年5月2日府工二字第16419號公告變更中正紀念堂周圍地區都市計畫為特定專用區計畫案（下稱67年5月2日計畫案），變更為住宅區，嗣經臺北市政府75年2月5日計畫案指定為第3種住宅區迄今。
⑶系爭土地後於臺北市政府104年9月16日計畫案，將部分6地號土地變更為交通用地，土地開發總隊遂依相關都市計畫樁位及建築線等規定據以辦理逕為分割，將系爭土地依不同使用分區逕為分割。
㈢、土地登記與土地使用分區劃分係屬二事，被上訴人非都市計畫法之主管機關，僅為逕為分割登記之執行機關，並非土地逕為分割之權責機關，關於都市計畫範圍之劃定及變更、土地逕予分割之決定及結果，均非被上訴人所得審究。
況上訴人對於臺北市政府104年9月16日計畫案、104年10月23日函並未提起行政救濟，則被上訴人依土地開發總隊105年1月26日函檢送之相關資料及土地開發總隊暨各地政事務所辦理逕為分割與登記案件注意事項規定，就系爭土地辦理逕為分割登記，於法有據等語為論據。
四、上訴理由略謂：
㈠、原判決理由不備及矛盾：
⑴、原審只是片面局部、切割式審理，罔顧上訴人權益，故意偏坦被上訴人，難令人心服。
又原判決對系爭案件之主管機關、權責機關、執行登記機關，與被上訴人之說法相互矛盾，使訴訟標的混淆不清，審理應為無效。
⑵、依公告實施之臺北市政府104年9月16日計畫案，系爭土地僅可分為商業用地、交通用地及道路用地，並無住宅用地。
原判決大部分內容，都在論及無關該公告內容之法理依據，對上訴人主張違法分割卻輕描淡寫，未積極審理，不究明權責機關釐清責任，只以被上訴人非都市計畫法主管機關、非土地逕為分割權責機關，僅為分割登記之執行機關為詞，與臺北市政府所稱被上訴人為原處分機關，豈非成為羅生門。
原審就相關證據資料，不令被上訴人交付，又不允許上訴人追加土地開發總隊、都發局為被告，那請問上訴人要如何取得相關資料，在無此相關資料下，原判決已涉及違法。
⑶、原判決既認為系爭土地經臺北市政府75年2月5日計畫案指定為住宅區及商業區，為何不令權責機關出示該公告，且上訴人聲請調查證據，也不說明無法調查之理由，也未見被上訴人於本案提出。
況逕為分割變更，也應該要有變更的依據，被上訴人於辦理本件分割登記，應確認不同使用分區是否經合法變更，否則即屬違法。
原審只單以各次計畫案公告的文號為裁判依據，未窺究內容，難令人心服。
本件分割登記，使原單一基地，四分五裂，不能統合運用，上訴人原來的專用地，變為住宅用地，另持有的商業用地又受限法規無法為利益使用，都是因為內容變更，被上訴人在變更前，是否做到詳實核實責任，有沒有比對都市計畫公告實施內容，這些是上訴人在審理中期盼了解，但事實並非如此。
㈡、原判決認定系爭土地，逕為分割前自始屬2種不同的使用分區，有判決理由矛盾、不備理由之違法。
系爭土地在本件逕為分割之前，或實施75或79年計畫前，為商業用地，而臺北市政府104年9月16日計畫案僅將部分土地作為交通用地，除此以外之使用分區不變。
被上訴人未踐行法定正當程序，擅自劃分使用分區並逕為分割，原審未探究關聯及合法性，卻只說土地登記與土地使用分區是二事。
㈢、上訴人於原審106年9月6日提出聲請調查證據狀，請求原審命被上訴人、都發局或土地開發總隊提出系爭土地之使用分區歷次變更，如45年5月4日、67年5月2日或75年2月5日計畫案等公告資料（見原審卷第371頁）、又原系爭土地在79年間曾分割出6-1地號土地予台開公司，為何當時未依75年之計畫一併將系爭土地實施分割？原判決只是抄襲被上訴人等機關函文之公文文號及內容，對有利上訴人主張之調查證據方法，未說明何以不採，豈與行政機關無異，有判決不備理由之違法等語。
五、本院查：
㈠、土地登記，是指由土地登記機關依法定程序，將登記之事項，包括土地及建築改良物之標示、所有權及他項權利之取得、喪失及變更情形及其相關事項，記載於登記機關所設特定簿冊，並予公示之行政行為。
依其發動方式的不同，土地登記可以分為申請登記、囑託登記及逕為登記，所稱逕為登記，是登記機關為執行土地政策或為整理地籍，基於職權直接所為之登記。
土地法第37條第2項規定：「土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」
依此規定授權訂定之土地登記規則第28條第1項第5款規定：「下列各款應由登記機關逕為登記：……其他依法律得逕為登記者。」
㈡、次以，都市計畫法第23條第3項規定：「細部計畫核定發布實施後，應於1年內豎立都市計畫樁、計算坐標及辦理地籍分割測量，並將道路及其他公共設施用地、土地使用分區之界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。」
平均地權條例施行細則第3條第1項規定：「本條例施行區域內之都市土地範圍及其土地使用分區與公共設施用地界線，應由直轄市或縣(市)主管機關依都市計畫法第23條規定，釘立界樁及中心樁，並計算座標後點交地政機關，於辦理規定地價或重新規定地價前，據以逕行辦理地籍測量及分割登記。
……」可知，細部計畫發布實施後，辦理地籍分割測量及其相關作業，目的是用以釐清不同使用分區之分界。
又依都市計畫法第32條、第15條第1項第4款、第22條第1項及第23條第3項等規定，都市計畫得劃定土地使用分區，各土地使用分區，係於都市計畫內予以確定，即都市計畫範圍內之各筆土地究屬何使用分區，因都市計畫之發布實施而發生及確認。
是以，必須是土地的使用分區經劃定之後，才會有後續為了釐清不同使用分區的分界，應辦理地籍分割測量及其相關作業的問題。
㈢、再者，都市計畫法第23條第4項規定：「前項都市計畫樁之測定、管理及維護等事項之辦法，由內政部定之。」
依此規定授權訂定之行為時都市計畫樁測定及管理辦法第7條第1項規定：「直轄市、縣(市)(局)政府、鄉、鎮、縣轄市公所，應於都市計畫樁測釘並經檢查校正完竣後30天內，將都市計畫樁位公告圖、樁位圖及樁位座標表公告30天，並將公告地點及日期登報周知，公告期滿確定。」
第38條規定：「都市計畫樁豎立完竣，並經依第7條規定公告確定後，直轄市、縣(市)(局)政府工務(建設或都市計畫)單位除應將樁位座標表、樁位圖、樁位指示圖及有關資料送地政單位外，並應實地完成樁位點交作業，據以辦理地籍逕為分割測量。」
又臺北市政府為維護臺北市都市計畫樁之完整與精度，保障公私權益，訂定臺北市都市計畫樁測定及管理要點，行為時該要點第5點㈤規定：「實施本市山坡地開發建築要點地區及住宅區分類界線，由本府地政處土地開發總隊提供地籍抄圖，經發展局轉套繪確定後，檢還據以分割。」
另為有效執行都市土地逕為分割與登記案件、提升測量方法及逕為分割與登記成果品質，並確保土地所有權人之權益，臺北市政府地政局訂定臺北市政府地政局土地開發總隊暨各地政事務所辦理逕為分割與登記案件注意事項（下稱注意事項），該注意事項針對土地開發總隊需辦理逕為分割時，為「應核對圖說樁位資料、查閱地籍正圖等資料、清查並會同現場指告樁位及用地範圍；
查明確認後，以圖根點、實地可靠地籍界址點及都市計畫樁位為依據，決定都市計畫公共設施用地及土地使用分區界線在地籍圖上之位置；
應依地籍測量實施規則相關規定整理逕為分割複丈原圖並計算面積；
於逕為分割成果確定後，應即函送轄區地政事務所辦理標示變更登記」等規範（見注意事項第2-4、8、9點規定），針對各轄區地政事務所，為「接獲逕為分割成果時，應收件、配件、檢查相關成果資料並核對地籍圖、登記資料，逕為分割成果經審核無誤後，辦理標示變更登記；
辦竣後，通知權利人辦理書狀換發事宜」等規範（見注意事項第10、11點規定）。
可見，對於不同使用分區界線的確定，相關地籍分割測量等作業，從樁位測定、決定使用分區界線在地籍圖上位置、逕為地籍分割測量，到一宗土地分割為多宗的標示變更登記，不論是都發局或土地開發總隊，也都本於各自職權共同參與，則法院對於本件逕為分割登記的審查範圍，自包含各個階段行政行為是否適法。
因此，都市計畫範圍之如何劃定及變更、各土地使用分區之如何劃分等，雖非屬辦理地籍分割測量相關作業之機關所能審查之內容，然是不是存在不同的土地使用分區而應辦理地籍分割測量，則是該等機關首應確立的前提。
㈣、又行政訴訟法第243條第1項、第2項第6款規定：「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。」
、「有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六判決不備理由或理由矛盾。」
第133條規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；
……」查原判決認為依都市計畫法第23條、平均地權條例施行細則第3條、行為時都市計畫樁測定及管理辦法第38條、注意事項第9、11點規定，系爭土地因涉及第3種住宅區、第3種商業區、交通用地及道路用地等4種不同的使用分區，經都發局、土地開發總隊辦理釘樁、指樁會勘，被上訴人依土地開發總隊之逕為分割測量成果，就系爭土地辦理分筆登記為6、6-2、6-3、6-4地號土地，並無違誤等情。
惟系爭土地之使用分區，除交通用地、道路用地以外，被上訴人認為自始存在住宅區及商業區2種不同使用分區，無非係以⑴臨羅斯福路1段與南海路側（進深皆為30公尺）部分，係於45年5月4日計畫案劃設為商業區，復以75年2月5日計畫案指定為第2種商業區，後於84年9月27日計畫案變更為第3種商業區（特）迄今。
⑵臨南昌路1段側之部分，係45年5月4日計畫案劃設為混合區，復於67年5月2日計畫案變更為住宅區，嗣經75年2月5日計畫案指定為第3種住宅區迄今，又系爭土地分割前坐落建物所領71年使用執照存根，所登載之土地使用分區屬「路線商業區、住宅區」等為論據（見原審卷第279頁以下）。
惟查，本案全卷資料，除前揭各計畫案之公告日期文號及使用執照存根外，未見各該計畫案公告書圖之實體內容，以明系爭土地是否確實存在住宅及商業2種不同使用分區之情形，就此是否得以辦理地籍分割測量之前提事實，原審本應依職權查證，卻未為之，復對上訴人就此部分證據調查之聲請（見原審卷第371-372頁），未於原判決說明為何不予調查之理由，自有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令且足以影響本件判決之結果。
上訴意旨就此部分之指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
茲因上揭違誤影響裁判之結果，事實尚有未明，有待原審法院再為調查審認，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。
六、結論，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 28 日
書記官 莊 子 誼