最高行政法院行政-TPAA,108,判,97,20190308,2

最 高 行 政 法 院 判 決
108年度判字第97號
上 訴 人 王建弘（原名王折）

訴訟代理人 涂惠民 律師
被 上訴人 臺南市政府
代 表 人 黃偉哲

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國106年9月7日
高雄高等行政法院105年度訴字第249號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由
一、本件的經過：
㈠、被上訴人為辦理臺南市N3道路工程，需用含上訴人所有臺南市○○段338地號（下稱系爭土地）土地等6筆土地，乃於民國78年3月間報請徵收，經臺灣省政府78年4月4日78府地四字第36237號函核准徵收後，依行為時土地法第227條規定以78年4月24日南市地權字第48206號函公告（公告日期自78年5月2日至78年5月31日），並定期發給地價補償費，通知土地所有權人於78年6月12日至78年6月15日領取，其中上訴人得領取之金額計新臺幣（下同）1,177萬260元（下稱系爭補償費）。
因上訴人未在期限內領取，經被上訴人以78年7月13日南市地權字第14916號函（下稱78年7月13日函）再次通知於文到5日內辦理領款而仍未領取後，被上訴人於78年9月13日以上訴人未領取系爭補償費，依土地法第237條、民法第326條規定，以上訴人為受取人，將系爭補償費向臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）提存所辦理提存（臺南地院78年度存字第1196號提存事件）。
該提存事件卷宗，經臺南地院檔案室於83年間依規定銷燬，惟依該提存事件辦案進行簿、臺南地院提存現金登記簿之記載，該筆提存款，業經於78年12月27日由臺南地院民事執行處領取（78年度取字第1083號）。
㈡、上訴人認為其於74年9月16日至83年7月11日期間，係居住於當時之戶籍地即臺北市○○區社中街000巷00號0樓（下稱臺北市社中街），78年4月至同年12月，並未居住在臺北市○○區南京東路0段00巷0弄0號0樓（下稱臺北市南京東路）或臺南市○區民權路0段000號（下稱臺南市民權路），被上訴人關於系爭土地之核准徵收與補償費領取之通知，未合法送達上訴人，卻於78年9月13日將系爭補償費辦理提存。
上訴人直至99年1、2月間，始知悉系爭土地被徵收、系爭補償費經辦理提存於法院等情，爰依行政訴訟法第8條第1項規定，提起給付訴訟，請求被上訴人給付1,177萬260元及自78年9月13日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息，經原審法院105年度訴字第249號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、78年4-12月間，上訴人係住在臺北市社中街之戶籍地，但被上訴人竟將相關徵收及領取補償費通知，送達到臺北市南京東路、臺南市民權路等處，未向戶政機關或管區派出所，調查上訴人之真正住所地，更無證據顯示將提存通知書公示送達，足見前揭領取系爭補償費通知，並未合法送達上訴人，無行為時土地法第237條第1款規定所指所在地不明、拒絕或遲延或不能受領等情，被上訴人辦理提存，復未依法定提存補償費程序辦理，不符合行為時土地法第237條、民法第326條等提存要件，依民法第235條前段、修正前提存法第18條規定，被上訴人提存系爭補償費，不生清償效力，被上訴人仍負給付補償金義務，上訴人自得請求給付系爭補償費及其利息。
至土地法第237條第2項規定，是78年12月29日增訂，被上訴人不得援引該規定，主張其依土地登記簿所載地址送達亦為合法；
臺南市民權路址雖係上訴人擔任負責人之大合工程股份有限公司（下稱大合公司）地址，惟大合公司74年間因火災燒毀，該址非上訴人之辦公處所，況大合公司因72年間承包被上訴人辦理之工程，遭指責市長圖利上訴人，致工程延宕、公司倒閉，上訴人為躲避債務搬到臺北市社中街，迄未搬回臺南居住，被上訴人就此地址之送達，亦非合法。
㈡、系爭土地之徵收及被上訴人辦理提存系爭補償費，發生於78年間，在行政程序法90年1月1日施行、102年5月22日修正公布前，是關於系爭補償費之公法上請求權時效，不受行政程序法第131條規定之限制。
縱準用民法第125條或參酌土地徵收條例第26條第1項規定，徵收補償費之公法請求權時效應為15年。
上訴人係99年2月2日知悉系爭補償費權利，自斯時起起算，未逾15年等語，聲明求為判決被上訴人應給付上訴人系爭補償費及其利息。
三、被上訴人則以：
㈠、系爭土地徵收案，因年代久遠，查無相關送達資料。
徵收前之系爭土地登記謄本，70年1月22日辦理住址變更為臺北市南京東路址，上訴人曾設籍於上開住址，其後多次遷徙住所，並未依當時土地登記規則第117條規定辦理住址變更。
依土地法第237條第2項規定，辦理提存，應以土地登記簿之土地所有權人姓名、住址為準，被上訴人以公告之日土地登記簿記載之上訴人姓名、住址辦理公告、通知、提存，未違反土地法第233、237條，民法第326條，提存法等規定。
㈡、系爭土地徵收當時之土地登記謄本，載有抵押權設定登記、查封登記及禁止處分登記，依土地法施行法第59條規定，被徵收土地應有之負擔，於發給補償金時代為補償，因此被上訴人78年4月及78年7月通知上訴人，如設定抵押有他項權利，請會同他項權利人前來清理，或塗銷他項權利登記，並取得證明文件辦理。
系爭補償費，因上訴人逾期未領取，經被上訴人於78年9月13日辦理提存，該提存款於78年12月27日由臺南地院民事執行處領取，顯見被上訴人已依法完成補償程序，上訴人對系爭土地之權利義務，於應受補償費發給完竣終止。
㈢、系爭土地徵收案，年代久遠，徵收資料保存不易而喪失或銷燬，惟訴訟上證據不以直接證據為限。
被上訴人在提存時，已徵收補償完竣，也依補償程序合法送達，提存款後來由臺南地院民事執行處領取，由法院為相關分配，這部分不是被上訴人權責。
又系爭補償費請求權時效，應自78年9月13日提存日起算15年，上訴人遲至105年提起本件訴訟，請求權時效已完成，不得再為請求等語資為抗辯，聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、徵收之補償機關，已於徵收公告期滿後15日內，依規定合法通知法律上之領取權人，使之處於隨時可領取之狀態，即合於行為時土地法第233條補償費應於公告期滿後15日內發給規定之意旨，不生徵收核准案嗣後失效問題。
依臺南地院78年度存字第1196號提存事件之提存書（下稱系爭提存書），受取人之住所、通訊處，分別記載臺北市南京東路址及臺南市民權路址，證明文件欄位記載「本府78.7.13南市地權字第14916號限期通知書副本及雙掛號收據」，足見被上訴人係以雙掛號將領款通知寄發上開2處所予上訴人，並取得掛號收據之回證，經臺南地院提存所審查無誤予以受理。
其中，臺北市南京東路址是系爭土地登記謄本所載上訴人之住所，且為上訴人自69年12月至74年1月之戶籍地；
另臺南市民權路址則是負責人為上訴人之大合公司事務所，均與上訴人之經濟生活有密切關聯性，郵政送達時，可能會晤而由上訴人親收，具事實存在之相當可能性。
又因年代久遠，相關徵收補償案卷、臺南地院提存案卷宗，均因逾機關保存期限而銷燬，無從檢視，惟被上訴人辦理提存時，檢具送達證明文件，業經臺南地院提存所審查無誤而准許提存，而上訴人所有之鉅額價值土地是否被徵收、徵收補償費是否提存，理應易於即時查知以維權益，20餘年來，上訴人未遭催繳地價稅，豈能無所警覺，綜合事證以論，上訴人已於系爭提存書所載送達處所接獲領款通知書，具較高之事實蓋然性。
上訴人於事隔20餘年，俟卷證資料均銷燬，始提起本件訴訟，主張其未受合法通知領款，顯怠於行使權利而不值得保護。
因此，在機關保管之相關卷宗資料經銷燬而無證據可考，復查無相反證據情況下，應本諸行政機關合法行政之一般常態，認定被上訴人當時已依行為時土地法第223條第1項規定，於徵收公告期滿後15日內踐行合法通知領款程序，使上訴人處於隨時可領取系爭補償費之狀態，已生合法通知領取徵收補償費之效力。
㈡、行為時土地法第237條第1款規定所稱「不能受領」，包括法律上或事實上原因而不能領取之情形。
系爭土地於徵收公告前，即遭臺南地院74年11月25日74年南院惠山執當11339字第104193號函及臺南市稅捐處75年稅法字第26535號函囑託查封登記，被上訴人製作地價補償清冊時，即登載「提存78年存字第1196號」「查封禁止處分，國建租賃公司5,000萬……」等語，系爭提存書「其他受取提存物所附之條件」欄，亦加註「禁止（查封）處分，憑撤銷禁止（查封）處分登記之文件提領」等語。
可知，系爭土地經徵收換價之系爭補償費因遭查封而禁止上訴人領取，核屬因法律上原因不能受領之情形，合於行為時土地法第237條第1款規定之要件，被上訴人依此規定將系爭補償費予以提存，於法並無不合。
又臺南地院提存所78年9月13日准予提存後，有沒有依行為時提存法第10條第2項、施行細則第12條規定，將提存通知書送達或公示送達，因提存事件案卷歸檔期滿，已於83年間銷燬，而與該提存事件提存款相關之民事執行案件卷宗及保管品相關之會計、出納簿冊，亦均已逾保存期限銷燬，致無法查知領取提存款之執行事件案號、無從確認領取該提存款之執行事件執行債權人、債務人、無法查知該筆提存款項最終去向，在相關卷證已不存在，又查無任何證據情況下，無從據以認定臺南地院提存所之提存程序違反上開規定，在查無相反證據情況下，應認臺南地院提存所已依提存法相關規定，合法完成提存程序，已生合法清償效力。
被上訴人所負給付系爭補償費之公法上義務，已因清償消滅，上訴人不得再為請求。
退步言，如依上訴人主張，被上訴人未合法通知上訴人領款，則依行為時土地法第233條第1項規定，徵收核准案即為失效，徵收法律關係即不存在，則徵收補償費請求權亦失所依據，僅得對徵收核准機關訴請確認徵收法律關係不存在。
從而，上訴人請求給付徵收補償費，亦無理由等語為論據。
五、上訴意旨略謂：
㈠、對於系爭土地徵收及領取補償費之通知，已對上訴人當時之臺北市社中街戶籍地合法送達，及上訴人拒絕或不能受領系爭補償費之事實，應由被上訴人舉證證明。
被上訴人雖引系爭土地登記簿記載及系爭提存書記載通訊處，並未提出上訴人簽收通知或提存通知書之掛號郵件回執，不能徒以被上訴將領取補償費通知寄送土地登記簿記載之臺北市南京東路址，即認已合法送達，原判決認定上開2址，為與上訴人之經濟生活具密切關聯性之處所，違反證據法則及論理法則，復對於上訴人並未在大合公司營業所辦公之抗辯，調查是否屬實，未調查大合公司之營業處所究為何地，有判決不備理由之違法。
又被上訴人未調查上訴人住所，亦未舉證證明當時已合法送達，或將提存通知書公示送達，難認通知領取補償費文件已合法送達，原判決未審酌上開有利上訴人證據，逕認合法送達，亦判決不備理由。
㈡、如未通知人民領取補償費，人民何來拒絕受領或不能受領。
上訴人因積欠他人債務、公司倒閉、個人財務陷入破產狀態，誤以為某幾筆土地或系爭土地遭人拍賣取償，不能以上訴人未受地價稅催繳，即認上訴人可警覺知悉系爭土地已被徵收，原判決未調查審酌上訴人財產狀況，速斷上訴人知悉系爭土地被徵收、已受領通知領取補償費文件、怠於行使權利，有應調查證據未予調查、判決不備理由、違反證據法則、論理及經驗法則之違法。
㈢、提存事件，非訴訟事件，只是形式審查是否符合提存要件，並無實質認定提存人已依債務本旨合法提出給付，及受取人拒絕受領或不能受領之遲延受領事實，不能憑臺南地院提存所准予提存，即認限期領取補償費通知或提存通知書已合法送達上訴人，原判決以此之認定，明顯違反證據及論理法則。
至系爭土地設定最高限額抵押權或稅捐機關為禁止處分，只是附條件領取提存物，如有錯誤或經當事人協議，非不得更正或刪除，前提仍應符合提存要件。
原判決以之誤解為行為時土地法第237條第1款提存要件之不能受領，顯然適用法規錯誤、判決理由矛盾；
又未查明系爭土地查封登記之債務及抵押權登記之債務，是否於徵收時已清償，亦有應調查未調查、判決不備理由、判決理由矛盾、違反證據法則之違誤。
㈣、被上訴人依上訴人前戶籍地即臺北市南京東路址送達限期領取補償費或提存通知書，根本無法送達上訴人，顯已發生行為時提存法施行細則第12條所稱原登記住所變更，致無法送達情形，理應查明上訴人之新住所或聲請公示送達，系爭提存書未記載公示送達或查報新址送達之事證，被上訴人之提存應不生清償效力。
原判決以相關案卷銷燬滅失，認定提存書准予提存等公文書為真正等情，有判決不備理由之違誤。
又上訴人未爭議徵收程序不合法，亦未主張徵收失效，因徵收為行政處分，有形式確定力，上訴人如同意徵收，非不得僅請求清償徵收補償費，原判決認為如依上訴人主張，系爭土地徵收失去效力，徵收補償費請求權亦失所依據，未考慮法律秩序安定性，未審酌公益，其見解實屬可議。
況原審未予闡明上訴人是否考慮備位請求或請求違法使用土地之損害賠償，實不得速予駁回上訴人之訴。
㈤、系爭補償費係78年9月13日提存，應無78年12月29日增訂、79年1月1日施行之土地法第237條第2項規定適用之餘地。
又系爭提存書上受取人之住所，與通訊處之筆跡不同，似非同一人所寫，筆跡粗細不同，顯非同一時間所寫，無從認定被上訴人78年7月13日函依臺南市民權路址送達上訴人，又被上訴人未提出郵件回執，原判決認為領款通知書以雙掛號寄送該址，判決理由不備、違反證據及論理法則等語。
六、本院之判斷：
㈠、在土地徵收條例89年2月2日制定公布前，有關土地徵收及補償事項，應適用土地法之規定。
行為時土地法第227條規定：「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。
前項公告之期間為30日。」
行為時土地法施行細則第55條第1項規定：「依土地法第227條所為公告，應載明左列事項：需用土地人之名稱。
興辦事業之種類。
徵收土地之詳明區域。
被徵收土地應補償之費額。」
第56條規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。
被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知7日。」
行為時土地登記規則第117條第1項復規定：「登記名義人之住址變更者，應申請住址變更登記。」
可知，已登記之被徵收土地，核准徵收案及補償費之公告及發給通知、係依登記總簿所載之土地所有權人姓名及住所為之，與土地法關於所有權登記之設計相符，亦合於行為時土地法第227條規定之要求。
至於行為時土地法第237條對於應受補償人拒絕受領或不能受領補償費，或應受補償人所在地不明時，得將款額提存之規定，係關於是否符合提存要件之認定，此與為解決應受補償人所在地不明時辦理提存之困難，而於78年12月29日增訂之同條第2項「依前項第2款規定辦理提存時，應以土地登記簿記載之土地所有權人及他項權利人之姓名、住址為準」之規定，規範目的各有不同。
因此，上訴人以土地法第237條第2項規定，係系爭補償費78年9月辦理提存後之78年12月29日增訂，指摘系爭補償費之提存，不符合提存之要件，係對土地法第237條第2項規定之誤解，尚無可取。
㈡、本件上訴人所有之系爭土地，經被上訴人報請臺灣省政府核准徵收後，被上訴人於78年4月公告，並以當時土地登記簿所載之上訴人住址即臺北市南京東路址為送達處所，通知於78年6月12日至78年6月15日領取。
因上訴人未於期限內領取系爭補償費，被上訴人以78年7月13日函再次通知而仍未領取後，於78年9月13日以上訴人尚未領取補償費，依行為時土地法第237條、民法第326條規定辦理提存等情，為原審依法確定之事實，核與卷內證據資料相符。
依上開規定及說明，被上訴人依系爭土地登記簿所載之臺北市南京東路址，為領取系爭補償費之通知，於法並無不合。
又所謂證據，不以直接證據為限，尚包括間接證據，所提出之間接證據，如不違反經驗及論理法則，經由推論過程，可證明待證事實存在時，亦無違證據法則，是否已盡舉證責任，應視各別事件情形之不同而為具體之認定。
關於被上訴人依臺北市南京東路址所為通知，是否已合法送達乙節，查系爭土地徵收補償案，發生於民國78年間，距上訴人105年5月提起本件給付補償費事件，時隔近27年，當時之相關資料或因逾檔案保存期限銷燬，或因保存不易散失，非可歸責被上訴人，原審以被上訴人檢具限期通知書及雙掛號收據等相關送達證明文件，聲請清償提存，經臺南地院提存所審查無誤，准予提存，認定前揭領款通知，已生合法送達效力，與日常經驗法則無違，難認有不依證據，違背論理法則之可言。
佐以上訴人先經通知限期於78年6月12日至78年6月15日領取系爭補償費，再經以78年7月13日函通知限期於文到5日內領款，均未領取（見原審卷第133、134、135頁），已足審認係拒絕受領之受領遲延等情。
據此以論，被上訴人就系爭補償費之提存，合致行為時土地法第237條第1款規定得將款額提存之要件，堪以採認。
至系爭土地徵收當時，上訴人之戶籍地址雖為臺北市社中街，並不影響系爭補償費之領取通知已合法送達上訴人之事實。
上訴意旨以此指摘原判決理由不備、矛盾、違反證據及論理法則、未調查證據之違誤，均無可採。
㈢、再者，清償提存是以消滅債務為目的，將給付物為債權人寄存於提存所之行為，包括政府機關為發放徵收土地補償費所辦理之提存，而合法且依債之本旨之提存，於提存人與債權人間，發生債權消滅之效力，即債權人嗣後不得再向債務人請求清償。
本件被上訴人就系爭補償費之提存，為合法之提存，已如前述，且係依債之本旨提出（見原審卷第136頁提存書），則上訴人因系爭土地經核准徵收，對被上訴人所存在之公法上系爭補償費債權，即因發生清償效果而消滅。
至提存所提存通知書之是否合法送達，無涉合致提存要件與否之認定，附此說明。
㈣、綜上，上訴人對被上訴人所存在之公法上系爭補償費債權，已因清償而消滅。
原判決雖誤以被徵收土地經查封登記或設定抵押權者，所為受取提存物所附之條件，即屬法律上原因不能受領之情形，或贅論如系爭土地徵收失效，上訴人亦無從請求被上訴人給付系爭補償費，惟結論並無二致。
上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、結論，本件上訴為無理由。
依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 3 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 沈 應 南
法官 蕭 惠 芳
法官 高 愈 杰
法官 蘇 嫊 娟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 11 日
書記官 莊 子 誼