最高行政法院行政-TPAA,108,裁,467,20190314,1

最 高 行 政 法 院 裁 定
108年度裁字第467號
上 訴 人 徐武雄即生光土木包工業


訴訟代理人 張智宏 律師
被 上訴 人 法務部
代 表 人 蔡清祥
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國107年12月19日臺北高等行政法院107年度訴字第301號判決，提起上訴，本院裁定如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。

依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；

依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。

又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。

且依同法第307條之1準用民事訴訟法第470條第2項第1款、第2款規定，上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體內容，暨依訴訟資料合於該違背法令之具體事實。

是當事人提起上訴，如以原判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；

如以原判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之具體事實。

上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。

二、緣訴外人詹桶生自民國99年起迄今擔任苗栗縣獅潭鄉（下稱獅潭鄉）鄉民代表，並自103年起擔任鄉民代表會主席，為行為時公職人員利益衝突迴避法（下稱利衝法）第2條所定之公職人員，其女婿徐武雄為同法第3條第2款規定所稱之關係人，並擔任獨資商號生光土木包工業之負責人，該包工業為同法第3條第4款規定所稱之關係人，自不得與受詹桶生監督之機關獅潭鄉公所為利衝法第9條之買賣等交易行為。

詎上訴人於103至105年間陸續與獅潭鄉公所為採購交易計18件，被上訴人認有違反利衝法第9條規定，惟其中103年2至9月間之3筆交易已罹裁處權時效，乃就其餘103年11月至105年12月間之15筆交易（詳原判決附表，總稱系爭採購案），依同法第15條、法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準（下稱利衝法第15條處罰鍰額度基準）、行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以106年10月20日法授廉利益罰字第10605013460號處分書（下稱原處分）分別處上訴人如原判決附表所示罰鍰共計新臺幣（下同）316萬元。

上訴人不服，循序提起行政訴訟。

經原審法院判決駁回後，乃提起本件上訴。

三、上訴意旨雖主張：㈠行為時利衝法第9條所指「受其監督機關」究指何意？「鄉民代表會」對於「鄉公所」是否係屬監督機關？條文文意並不明確，且其施行細則亦未明定。

惟依地方制度法第37條規定，顯見「鄉民代表會」對於「鄉公所」並無監督之職權，且依臺灣省民政廳86年7月3日民二字第23838號函之意旨略謂：「關於台南縣鹽水鎮民代表會為關心該鎮工程建設情形，擬成立工程建設專案小組，參與該公所工程開標、驗收等工作，是否合法乙節，查省縣自治法第二十條暨台灣省各鄉鎮市民代表會組織規程準則第十九條第一項第二款規定鄉鎮市代表會有議決鄉鎮市預算之職權，惟有關預算案之執行，應屬行政權責範圍，前經省府73年8月6日府民二字第56676號函釋有案。

復查鄉鎮市營繕工程之驗收與監驗，係屬主辦工程機關，上級主管機關與審計機關之權責，非台灣省各縣鄉鎮縣轄市民代表會組織規程規定之代表會職權範圍，亦經本廳71年11月17日民二字第26730號函示有案」等內容以觀，除肯認「鄉鎮市代表會」有議決「鄉鎮市」預算之職權外，並明確說明有關「鄉公所」之營繕工程驗收與監驗，並非屬「鄉民代表會」之職權範圍，亦即「鄉民代表會」對於「鄉公所」有關營繕工程之驗收及監驗部分並非屬監督機關。

故上訴人自始即不知「鄉民代表會」對於「鄉公所」係屬監督機關關係，此有卷附上訴人向被上訴人所提出之陳述書可稽。

故原判決略謂：「原告亦自承其岳父詹桶生自99年起即擔任獅潭鄉鄉民代表乙情，則其對於交易對象獅潭鄉公所係受鄉民代表暨鄉民代表會主席之詹桶生所監督，應知之甚詳。」

云云，即乏實據而屬率斷，且亦與卷附上訴人向被上訴人所提出之陳述書意旨不符，顯有判決理由矛盾之違誤。

又原處分理由二、(三)之記載，顯見被上訴人亦認上訴人有不知行為時利衝法相關規定之情事。

果爾，則上訴人辯稱不知「鄉民代表會」對於「鄉公所」係屬監督機關關係等語，即非屬虛妄。

惟原審對於上開有利於上訴人之主張漏未審酌，且亦未於判決理由內敘明未予採納之理由，自有判決不備理由之違誤。

㈡上訴人岳父詹桶生於99年8月間開始擔任獅潭鄉民代表會代表後，上訴人仍以「生光土木包工業」名義參與機關之工程採購案件，期間機關之相關承辦人員均知悉上訴人與詹桶生間係屬姻親關係，且機關工程採購案件均經承辦人員依法審查，惟相關承辦人員均未拒絕或禁止上訴人參與投標，更未告知上訴人有違反利衝法第9條規定之虞，甚機關因部分工程（即如原判決附表所示編號1、12、14、15所示）無人投標曾多次主動發函邀請上訴人至機關議價。

據此，顯見機關亦不認為上訴人採購系爭工程，係違反利衝法第9條規定之情，否則豈會主動發函邀請上訴人至機關議價？故上訴人辯稱係基於多年參與機關相關工程採購案件之經驗，及信賴機關相關承辦人員之審查結果，確信上訴人所參與機關相關工程採購案件並未違反利衝法第9條規定等語，亦非全然無據。

惟原審對於上開有利於上訴人之主張漏未審酌，亦未於判決理由內敘明未予採納之理由，自有判決不備理由之違誤。

㈢上訴人於投標廠商聲明書項次10「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人」欄雖均勾選「否」，此乃因上訴人不諳利衝法第2、3條規定，致不知其為利衝法所指之關係人所致，此與被上訴人認定上訴人有不知行為時利衝法相關規定之情事相符。

故自不得據此即認定上訴人具有違反利衝法第9條之「未必故意」。

上訴人既有不知利衝法第9條規定之情，已如前述，縱其經常參與政府機關採購，而疏未查詢利衝法之相關規定，核情自應屬上訴人有無過失而非屬故意之範疇。

是以，原判決認事用法自屬率斷，且有不當適用利衝法第9條規定之違誤等語。

四、惟查原判決理由已論明：㈠上訴人即該包工業於103年11月至105年12月間，參與獅潭鄉鄉民代表暨代表會主席詹桶生所監督之獅潭鄉公所之政府採購案，並標得如原判決附表所示標案共15件之事實，為兩造所不爭執，而為前所認定，則上訴人依利衝法第9條規定，不得與公職人員受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，卻仍與受其岳父詹桶生監督之獅潭鄉公所為交易行為之事實，應堪認定。

又所謂構成利衝法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身。

上訴人既自承自88年起長期參與機關採購案件等情，且利衝法自89年7月12日公布施行，迄今10餘年，上訴人已難諉為不知。

況上訴人亦自承其岳父詹桶生自99年起即擔任獅潭鄉鄉民代表乙情，則其對於交易對象獅潭鄉公所係受鄉民代表暨鄉民代表會主席之詹桶生所監督，應知之甚詳，而行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10項要求廠商確認是否屬利衝法之公職人員或關係人，上訴人既經常參與政府機關採購案，苟不知利衝法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，要難以招標機關未告知或禁止投標或邀上訴人議價而可免責。

詎上訴人仍於投標廠商聲明書項次10「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人」欄均勾選「否」，足見上訴人已預見其為利衝法所稱之公職人員之關係人，惟仍於投標廠商聲明書為內容反於真實之勾選，並持以投標為系爭採購案之交易，顯然預見交易行為為規範所禁止，縱其發生亦不違背其本意，應認上訴人具有違反利衝法第9條之未必故意。

從而，上訴人屬故意違反利衝法第9條規定之行為明確，被上訴人據以依該法第15條規定裁處，並無不合。

㈡上訴人於103年11月至105年12月間與獅潭鄉公所為共計15件之採購交易行為，無論標案編號、標案名稱、標案金額、招標方式及決標日期等皆有不同，係屬不同標案，所為交易之簽約日期、簽約金額及結算給付金額亦全然有異，係屬不同交易行為，綜上以觀，顯為數個不同行為，實非屬接續或連續之行為，故上訴人主張應評價上為同一行為云云，委無可採。

則被上訴人以原處分就如原判決附表所示15件採購交易行為分別認定應處罰鍰金額，應無違誤。

再按被上訴人為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定利衝法第15條處罰鍰額度基準，其中第2點、第3點、第5點之處罰基準係被上訴人考量修正後利衝法第15條係按交易金額之高低劃分為4個處罰級距，並審酌各該級距裁罰金額上下限甚廣，乃基於主管機關地位，為妥適行使裁量權，就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，於法律明定得裁罰之金額範圍內所訂定之裁量基準。

上開規定，除分別就交易金額之高低等不同情節，據以為調整裁罰金額之機制，而為原則性或一般性裁量基準外，另有例外情形之裁量基準，核與法律授權目的及法律保留原則尚無牴觸，並與司法院釋字第716號解釋及利衝法第15條規定修法意旨相符（本院107年度判字第379號判決意旨參照）。

上訴人主張被上訴人以此裁罰，已逾必要程度，違反司法院釋字第716號解釋意旨云云，核屬個人主觀歧異見解，洵不足採。

系爭採購案各採購交易之如原判決附表所示契約金額及結算給付金額，為兩造所不爭執，已經前揭所認定，被上訴人再依利衝法第15條處罰鍰額度基準第2、3點、行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以原處分就上訴人系爭採購案各採購交易行為所處罰鍰金額酌減至應處罰鍰金額之3分之1，顯已考量上訴人違法情節之輕重、應受責難程度及上訴人之資力，而給予上訴人法律授權內之裁處，且該裁處與上訴人因違反行政法上義務情節亦未失其平衡，並無違反比例原則，而有裁量瑕疵違法之情事，就本案處罰實無顯然過苛，自屬於法無違。

㈢按行政罰法第5條前段規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。」

又撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，原則上為原處分發布時之事實或法律狀態，故行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非原處分機關作成時所能斟酌，原則上自不能以其嗣後出現之事實或法律狀態而認定原處分為違法。

新修正利衝法條文雖於107年6月13日修正公布，並於公布後6個月施行，然被上訴人適用最初裁處時，即新修正利衝法前之行為時法規定，並無違誤。

況行為時利衝法第9條規定，已經司法院釋字第716號解釋認為未違反比例原則，與憲法第15條及第22條規定意旨均無違背，並無上訴人所指適用上違憲之虞。

上訴人參與系爭採購案涉及違反行為時利衝法之規定，既在新修正利衝法實施前，本無新修正利衝法第14條第1項但書第1款溯及生效適用之餘地。

是上訴人主張系爭採購案應適用新修正利衝法第14條第1項但書規定而不應受罰云云，不但係屬片面錯誤解讀法規之結果。

即使上訴人擬援用新法以免除公職人員關係人參與政府採購之限制，亦須於參與招標事件時，主動於投標文件內據實表明其身分關係，俾機關於交易行為成立後得連同其身分關係主動公開之，資俾民眾得為後續交易過程之監督及檢驗。

然實際上，上訴人於系爭採購案各項交易均未主動於申請或投標文件內據實表明其身分關係，復於投標廠商聲明書就其身分關係為相反不實之聲明，顯然違反新修正利衝法充分防弊規制之要求，縱使依新修正利衝法，亦無從認為上訴人不應受罰，是以，上訴人援引司法院釋字第716號解釋意旨及新修正利衝法第14條規定，主張其大部分交易均係透過政府採購公開公正之程序為之，無利益輸送之危險，應不予處罰云云，洵無足採等語，即已詳述其得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明。

觀諸前開上訴意旨無非重述其在原審主張之歧異見解，對原審認定事實及適用法律之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷或理由矛盾，核與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，均難認對原判決之如何違背法令已有具體之指摘。

依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。

五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 帥 嘉 寶
法官 林 樹 埔
法官 林 文 舟

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 108 年 3 月 14 日
書記官 徐 子 嵐