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最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第456號
上 訴 人 徐振棊等50人(姓名及住所詳如附表所示)
共 同
訴訟代理人 黃文玲 律師
陳家祥 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周弘憲
訴訟代理人 李佳珍
尤芊云
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年1月16日臺北高等行政法院108年度年訴字第230號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：1.上訴人係退休公務人員，渠等退休案前經被上訴人分別審定自民國100年6月2日等日期退休生效【退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如臺北高等行政法院(下稱原審法院)108年度年訴字第230號判決(下稱原判決)附表二所示】。
2.嗣因公務人員退休資遣撫卹法(下稱公務人員退撫新法)於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰分別以如原判決附表二所示之原處分(下合稱原處分)，重新計算其等自107年7月1日起之每月退休所得。
3.上訴人不服，提起復審，經如原判決附表二所示之復審決定(下合稱復審決定)駁回。
上訴人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷，經原審法院以上訴人之訴顯無理由，不經言詞辯論而以原判決駁回。
上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，復審決定及原處分均撤銷。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審法院之答辯及聲明，均引用原判決所載。
三、原審法院駁回上訴人第一審之訴，係以：1.個案審理應適用之法律，倘經司法院大法官作成合憲解釋，行政法院因受解釋拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審理之依據，已無就該法律是否違憲為審查之可能。
因此，上訴人以作成行政處分所依據之法律違憲，主張行政處分違法，提起撤銷訴訟，該法律於經大法官作成合憲解釋後，是否違憲問題，並非行政法院為案件審理時所得審查。
故上訴人以此為理由，主張行政處分違法提起之撤銷訴訟，即屬在法律上顯然不能獲得勝訴者。
2.上訴人係退休公務人員，渠等退休案前經被上訴人分別審定自100年6月2日等日期退休生效(詳原判決附表二)。
嗣因公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得(如原處分附表)。
3.公務人員退撫新法於106年8月9日修正公布，並自107年7月1日施行，立法委員林德福等人認相關修正違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之平等權、工作權及財產權等，聲請釋憲，經司法院作成釋字第782號解釋，其解釋理由略以：退除、退撫給與因財源不同有不同保障；
調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯及既往原則；
調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則。
4.原處分所依據之法律業經大法官作成合憲解釋，原處分認事用法，核無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。
上訴人之訴，依其所訴之事實，即屬在法律上顯無理由，應予駁回。
四、上訴人上訴理由略以：1.原審法院未行準備程序以確認本案事實及爭點，即逕認為本件訴訟於法律上顯無理由，以判決駁回，該判決有不適用行政訴訟法第188條第1項及適用同法第107條第3項不當之判決違背法令：A.參本院106年度判字第29號判決意旨，行政訴訟係以言詞審理為原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論始得為本案判決。
又行政訴訟法第107條第3項雖規定於法律上顯無理由時，得逕以判決駁回，惟所謂「法律上顯無理由者」，應以案件事實明確為前提。
換言之，若案件事實仍有爭議，或案件事實未經兩造確認無爭執者，行政法院率爾逕以法律上顯無理由而為駁回，即有違誤。
B.行政法院適用行政訴訟法第107條第3項時，須以案件事實無爭議為前提。
又案件事實及爭點之整理，應由準備程序為之，亦有行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第270條、第270條之1規定在案。
是以，若未行準備程序即無從確認案件事實及爭點，自亦無法逕以行政訴訟法第107條第3項「不經言詞辯論，逕以判決駁回」，亦屬當然。
C.實則，本案爭點除涉及公務人員退撫新法是否有違信賴保護原則、法不溯及既往原則等爭議外，尚有其他爭點不在司法院釋字第782號解釋文所涵蓋。
故原審法院未經準備程序及言詞辯論程序即駁回上訴人之訴，自難認為適法。
2.司法院釋字第782號解釋有諸多違誤，原審法院仍逕予援用、作成不利上訴人之判決，該判決有對司法院釋字第185號解釋文適用不當之判決違背法令情事：A.對於退撫給與請求權之性質，司法院釋字第782號解釋認定為政府提撥、政府補助部分為恩給制云云，顯有違誤。
蓋於退撫舊制時，公務人員之退撫金完全由政府以編列預算支應，無須自行提撥退休儲金；
嗣後因政府財政考量，於退撫新制改採共同提撥制，由政府及公務人員共同提撥費用組成退撫基金，以支付公務人員退休金，並由政府負最終支付保證責任。
從而，無論政府應負責之提撥責任或最終支付保證責任，既均屬於國家之責任，即難定性為恩給制範疇，而應定性為遞延工資性質。
則司法院釋字第782號解釋認為應採較為寬鬆之審查標準云云，即非可採。
B.對於法律不溯及既往原則之適用，司法院釋字第782號解釋亦有違誤： (1).關於退休金喪失、停止、恢復、剝奪、減少之變動， 屬於退撫金請求權之解除條件，即於條件成就時發生 法定效果，不足作為退撫金之構成要件尚未完全實現 之理由。
(2).退休人員經審定後之月退休金於系爭法律施行前應隨 現職人員調薪而更動，於系爭法律實施後，得隨消費 者物價指數之變動而調整等規定，乃制度設計問題， 亦無法得出退撫金請求權之構成要件於新法規生效始 實現之結論。
(3).實則，上訴人於退休時已符合當時之公務人員退休法 第10條至第17條規定之領取退休給與金構成要件，無 須再補足其他任何構成要件始得領取。
至於上訴人等 人以月領方式領取者，僅係就被上訴人已核定之退休 給與金領取方式之選擇，並不影響被上訴人過去已完 成核定之事實，此由被上訴人並非逐月作成核發退休 給與金之行政處分至明。
對此，由司法院釋字第717號 解釋理由書亦可知大法官認為新法公布施行後，新法 僅適用於重新簽定(或核定)之情形。
若事實上已簽約( 或已核定)而期限未屆至之部分，仍應適用舊法。
故司 法院釋字第782號解釋認為無法律不溯及既往原則之適 用云云，亦有違誤。
C.對於信賴保護原則之適用，司法院釋字第782號亦非正確： (1).司法院釋字第525號解釋已揭示，若信賴利益為憲法上 受保護之對象，除有信賴不值得保護之情形下，均應 受憲法所保護。
則司法院釋字第782號解釋既已肯認公 務員對於退撫新制之退撫金請求權非屬單純之願望， 而係憲法上值得保護之利益，且無信賴不值得保護之 情形下，遽認為得基於公共利益因素而不予保護，顯 然對於信賴保護原則之解釋有所誤會，自非可採。
(2).另按司法院釋字第525號解釋所揭示，基於信賴保護， 制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施。
然而 ，司法院釋字第782號解釋對於政府未給予合理之補救 措施略而不談，亦屬可議。
3.暫不論司法院釋字第782號解釋不應適用於本案，本案尚有適用司法院釋字第782號解釋以外之爭點，原審法院未依職權調查、審理，亦有判決不適用行政訴訟法第125條第1項判決違背法令情事：A.公務人員退撫新法於107年7月1日生效，然原處分卻均於該法生效前(107年5月、6月)作成，則原處分作成時既無公務人員退撫新法之授權，亦違反當時有效之退撫新制法規，顯然該行政處分之作成有違反行政程序法第111條第6款、第7款之事由，有重大違法不當之處，應屬無效。
B.或謂公務人員退撫新法既已於107年7月1日生效，即已補正瑕疵云云。
惟對於行政處分瑕疵之補正，行政程序法第114條第1項已明白規定，無效之行政處分無法補正，且得撤銷之行政處分之補正亦僅限於同法條第1項各款情形。
然原處分既已該當行政程序法第111條第6款、第7款之無效情形，已無補正之可能性。
縱認行政處分之瑕疵未達重大而非無效云云，然本案情形亦不該當行政程序法第114條第1項得補正之事由，故並無補正之可能性。
C.被上訴人於上訴人等人於退休時已作成退撫金核定之適法授益行政處分，事後再為原處分時並未依行政程序法第123條規定廢止原適法行政處分，亦未於廢止後依行政程序法第126條規定補償，即有違誤等語。
五、本院按：1.原審法院不經言詞辯論作成原判決，駁回上訴人等所提本件行政訴訟，有無違法一節，所應權衡之規範價值說明。
A.按憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。
行政訴訟旨在確保人民之訴訟權，進而貫徹人民之各項實體的權利，而且此類實體權利為憲法相關基本權利條款所保障，具有濃厚的基本人權保障與法治國之價值，因此法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。
B.行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」
同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」
及同法第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。
但別有規定者，不在此限。」
即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神。
C.但另方面言之，行政訴訟畢竟涉及組織、人員、經費之花費，其設計必須有一定之效能、效率考量。
行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，乃配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。
是以為求兩造之法律爭議，能得以公允、經濟、迅速、有效之解決，原告之訴如經法院認有訴訟要件欠缺而無從補正之情形時，依行政訴訟法第107條第1項規定，應以裁定駁回之。
如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。
D.是以，倘上訴人在原審法院所提之行政訴訟，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。
E.凡此，係為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。
蓋憲法上訴訟權保障，既非單一面向由起訴原告之角度觀察，僅就其最佳利益為無限上綱之救濟程序，而應兼顧訴訟資源之有限性，在一定條件下(訴訟要件欠缺以及顯無理由)，限制其後續程序之進行，以免侵奪其他國民向法院求為有效為權利救濟之資源，更非於法律見解充分溝通而結果明確之情況下，仍進行無謂、冗長且不可能變更訴訟結果之言詞辯論程序，致失正當程序之真義。
換言之，於訴訟符合例外一定條件情形下，應替代以經由權衡後之法律保護，賦予行政法院迅速明確之公平裁判義務，儘速安定法秩序，建立當事人間，乃至整體社會後續各項活動之法律基礎。
2.而本案之實體法爭點，應有釋憲機關司法院(大法官)釋字第782號解釋之適用，理由如下：A.憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」
憲法第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」
憲法第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」
憲法第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」。
是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。
B.司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。
上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。
又按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；
又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；
且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。
C.經查：(1).上訴人等係退休公務人員，渠等退休案前經被上訴人分別審定自100年6月2日等日期退休生效(詳如原判決附表二所示)。
(2).嗣因公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按其等退休總年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。
(3).依上訴人於原審法院起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用公務人員退撫新法之結果本身均不爭執。
所爭執者僅係據以作成原處分之公務人員退撫新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，而有違憲之問題。
(4).此等法律是否違憲之爭議，經立法委員林德福等38人行使職權，認為公務人員退撫新法違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象受憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權之嫌，而向司法院聲請解釋。
(5).司法院則於108年8月23日作成釋字第782號解釋，其解釋文指明：(A).公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。
(B).同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。
(C).同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。
(D).相關機關至遲應於按同法第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。
(E).同法第67條第1項前段規定：「公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」，與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。
(F).……(與本案爭議無涉，故予省略)。
(6).前開釋憲解釋所揭示之規範意旨為「退撫給與因財源不同有不同保障」、「調降非屬一次性之退撫給與，無涉法律不溯及既往原則」、「調降原退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則」。
原處分所依據之法律即公務人員退撫新法第36條、第37條及第39條等規定，無涉法律不溯及既往原則之適用，與信賴保護原則、比例原則，均無違背，而作成該等被聲請解釋之實證法合憲之解釋結論。
(7).則依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審法院亦自應受其拘束等語。
3.從而原判決依司法院釋字第782號解釋文所揭示之規範意旨，而認本案原處分所適用之相關法規範，與憲法並無牴觸，故認上訴人之訴在法律上顯然不能獲得勝訴，因而不經言詞辯論，以上訴人等之起訴顯無理由為由，駁回其起訴，於法並無不合。
4.至於前開上訴意旨對原判決合法性所提出之各項質疑，於法均非有據，爰說明如下：A.有關「原判決之作成，未經言詞辯論，是否違法」一節之爭議部分。
經查：(1).上訴意旨係認有下列事實尚未釐清，因此主張「在事實不明確之情況下，不能不經言詞辯論，逕為判決」。
(A).公務人員退撫新法於107年7月1日施行，原處分卻於107年7月1日以前作成，故原處分有重大違法瑕疵，且不符合行政程序法第114條所定之「處分許可補正要件」。
(B).原處分作成時，並未一併將上訴人等退休當時已作成之退撫金核定處分予以廢止，亦未於廢止後依法補償，有違行政程序法第123條及同法第126條之規定。
(2).但上訴人所指之上述「未釐清」事實，實則均已「釐清」(因為訴訟兩造對該事實之真實性，並無任何爭議)，只是在原判決之理由論述中，未經規範評價(原因後述)而已。
因此前開「程序法」層次之上訴理由，顯然不足以動搖原判決終局判斷之合法性。
至於該等事實應如何為規範評價，以及評價結果是否會導出「原判決違法」之法律適用結論，則詳後所述。
B.上訴意旨謂「司法院釋字第782號解釋所揭示之諸多法律見解，認其有所違誤，不得在本案中予以引用，據為判準規範」一節，則在憲法第80條明定法官「應依據法律獨立審判」之誡命規範基礎下，並參酌前開法律適用說明，經國會通過具有「法律」位階形式之實證法，只要經釋憲機關司法院解為合憲，法官即無權拒卻該實證法之適用。
因此，此等上訴理由，顯然無法引為論斷原判決終局判斷「違法」之規範依據。
C.至於上訴意旨所指「本案中有部分事實，對本案之勝負判斷具有評價意義，而未經原判決在理由予以論述及評價，因此原判決違法」一節，經查上訴人對下述特定事實所引用之評價規範，本不得適用於該特定事實(所以原判決未予論述)，亦無法導出「原判決違法」之法律適用結論，爰說明如下：(1).上訴人指原判決未審酌之事實為「公務人員退撫新法於107年7月1日施行，原處分卻於107年7月1日以前即作成」等情。
繼而自為規範評價(法律涵攝)，主張「原處分存在重大違法瑕疵，且不符合行政程序法第114條第1項各款所定之處分許可補正要件，應依行政程序法第111條第6、7款規定，宣告處分無效」。
從而導出原判決違法之結論。
但本院認：以上之事實，若與兩造不爭執之其他事實相結合，根本無法導出上訴人之法律涵攝結果。
其理由則是：(A).本案兩造不爭執之客觀事實為：a.公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布並 訂自107年7月1日施行。
b.被上訴人雖於107年7月1日以前(即公務人員退撫新 法未生規制效力之前)，即作成原處分，但處分之 規制效力係針對本案各上訴人之退休總年資及退休 等級，重新計算「其等自107年7月1日至118年1月1 日以後各實施期間」之「(在新法有效實施後未來) 每月退休所得」。
而非依「107年7月1日以前之事 實狀態」，而為「其每月退休所得」規制效力之諭 知。
(B).基於上開兩造不爭執之客觀事實足知，被上訴人乃是在預計新法已通過，將於107年7月1日實施，實施後未來法律效果已可預期之情況下，而在107年7月1日以前，針對未來事實而為法律適用，將新法預期所生之法律效果，透過原處分予以「具體化」，讓上訴人預先得知，以為應變。
是其「認事用法」之規制內容，完全與公務人員退撫舊法無涉，亦無違反公務人員退撫舊法之情形。
因此完全沒有行政程序法第111條第6款、第7款所定「處分無效」之情形，亦完全不涉及行政程序法第114條所定瑕疵處分補正規定。
因此無法有上訴人前開法律涵攝結論之形成。
而原判決對此爭點未予論述之原因，正係因上開事實，根本無法涵攝至上訴人所引用之評價規範要件所致。
(2).上訴人指原判決未審酌「原處分作成時，並未一併將上訴人等退休當時已作成之退撫金核定處分予以廢止，亦未於廢止後依法補償」等情。
而在此等事實基礎下為規範評價(法律涵攝)，主張「原處分違反行政程序法第123條(授益處分之廢止規定)及同法第126條(廢止授益處分之信賴補償規定)」云云。
但查：(A).司法院釋字第782號解釋已指明：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係(理由書第86段)，而公務人員退撫新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」是被上訴人依此規定作成原處分，就新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。
(B).況且司法院釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機(理由書第118段)，而新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背(理由書第83段至第116段)，則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與新法之明文規定及解釋意旨背道而馳。
(C).因此前開事實亦無法涵攝至行政程序法第123條及同法第126條規定，而生補償問題，進而導出原處分違法之判斷結論。
5.綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當、判決不備理由之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 鄭 小 康
法官 劉 介 中
法官 林 玫 君
法官 李 玉 卿
法官 帥 嘉 寶
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 31 日
書記官 徐 子 嵐
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