最高行政法院行政-TPAA,109,判,453,20200831,1

最 高 行 政 法 院 判 決
109年度判字第453號
上 訴 人 謝匡亮
謝明仁
共 同
訴訟代理人 陳政麟 律師
被 上訴 人 財政部國有財產署中區分署
代 表 人 趙子賢
訴訟代理人 鄭晃奇 律師
上列當事人間請求讓售國有土地事件，上訴人對於中華民國108年8月28日臺中高等行政法院108年度訴字第68號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人謝匡亮、謝明仁(合稱為上訴人)於民國103年12月26日檢具申請書，向被上訴人所屬彰化辦事處（下稱彰化辦事處)申請依國有財產法(下稱國產法)第52條之2規定，承購坐落彰化縣田中鎮中德段1479、1479-1、0000○00○0000○00○0000○00○號等5筆國有土地（合稱為1479地號等5筆土地)；

復於105年3月6日追加申購同段1495-20地號國有土地（與1479地號等5筆土地合稱為系爭土地，分別提及各筆土地僅以地號稱之）。

而彰化辦事處於104年1月19日派員現場勘查後，分別於105年2月16日、同年3月17日函請上訴人補提自35年12月31日以前即在系爭土地建築、居住使用至今之證明文件；

及系爭土地上建物實際所有權屬及所有權取得時間之證明文件憑核。

上訴人先後於105年3月6日、同年4月13日提出房屋繼承文件、門牌號碼彰化縣○○鎮○○路0段000號（下稱中州路1段120號）房屋稅籍證明書供核；

彰化辦事處審查後，以上開地上房屋非上訴人單獨所有，且該門牌於35年12月31日前無人設籍，因認上訴人未依應補正事項完成補正，依國有非公用不動產讓售作業程序(下稱讓售作業程序)第24點第3款規定，註銷上訴人申購案，並以105年4月29日臺財產中彰二字第10505026610號函(下稱原處分）通知上訴人。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。

⑵被上訴人對於上訴人之申請案，應作成核准上訴人謝匡亮以應有部分千分之861、上訴人謝明仁以應有部分千分之139承購系爭土地之行政處分，經原審法院108年度訴字第68號判決(下稱原判決）駁回，遂提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯、聲明，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人之訴，係以：

(一)依國產法第52條之2規定申請讓售國有非公用不動產者，應於104年1月13日前檢具證明文件申請之。

經核閱上訴人103年12月26日提出之申請案及全部書圖文件所載，其等申購之標的除申請書記載之1479地號等5筆土地外，並不能認定申購標的範圍包括1495-20地號土地在內，且該土地位於1479地號等5筆土地之外圍部分，地上亦無房屋占用之事實，殊難認上訴人103年12月26日申購標的範圍，當然及於1495-20地號土地，故上訴人若認為依國產法第52條之2規定，亦得申請讓售1495-20地號土地，雖非不可追加申購，但仍應遵守同條規定之期限，上訴人於105年追加申請讓售1495-20地號土地，明顯已逾法定期限，則上訴人之申請案件關於1495-20地號土地部分，即屬不備合法申請要件至明。

(二)查上訴人申購之1479地號等5筆土地，除1479地號土地上有中州路1段120號木造平房部分結構占用外，其餘各筆土地則種植花木及植物盆裁造景使用，已據被上訴人勘查現場屬實。

上訴人主張上訴人謝匡亮之父謝達禧於29年即設籍中州路1段120號整編前之門牌號碼中州路72號，固提出謝達禧之戶籍登記簿為憑，然與彰化縣田中鎮戶政事務所105年2月2日田鎮戶字第1050000291號函(下稱田中戶政105年函)所載整編前中州路72號於35年10月1日以前無人設籍，當時有設籍者僅為整編前中州路76號(整編後為中州路1段124號)之意旨不合。

復參諸上開謝達禧戶籍謄本之住址欄填載「中州路門牌柒貳」及並將原書寫「柒陸」塗抹之情形，再勾稽其記事欄及浮籤記事內容，堪認謝達禧原來於中州路76號從事商旅館業，於54年5月29日職業變更為「無」後，始於同年9月6日變更住址為中州路72號，旋於12月30日復遷至中州路76號暫居無訛，田中戶政105年函載目前坐落1479地號土地上之中州路1段120號木造平房，於35年10月1日以前無人設籍居住等情，信實可據。

又由卷附謝達禧及上訴人謝明仁之父謝達蒼2人歷年戶籍登記簿所載，謝達禧於54年12月30日暫居中州路76號處所後，於56年至61年間遷往臺北市及員林鎮（已改制為員林市）等地，61年5月5日再遷回中州路72號住處，迄81年間死亡；

另謝達蒼於29年5月16日創立新戶、35年10月1日設籍中州路76號為戶長、39年至60年遷至北斗鎮及臺中市○00○0○0○○○○○路00號、65年遷至員林鎮、81年遷至中州路1段120號，迄88年間死亡。

是觀諸上開事證情況，尚不能認定謝達禧、謝達蒼於35年12月31日以前有在中州路1段120號木造平房居住之事實。

故不能認為上訴人符合國產法第52條之2、同法施行細則第55條之3第2項、暨財政部國有財產局(已於100年1月1日改制更名為財政部國有財產署、下稱國產署)訂定之辦理國產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱讓售注意事項)第5點第1項第1款「居住使用」之要件。

(三)又上訴人係以其等共有之主體建物占用系爭土地供居住使用為由，共同申購系爭土地，然中州路1段120號房屋係未辦理建物所有權第一次登記建物，其所有權應歸由原始起造人或其死亡後之全體繼承人共同取得，而稽之彰化縣地方稅務局員林分局(下稱員林稅務分局)105年3月22日彰稅員分二字第1056250691號函及房屋稅籍登記表所載，可見中州路1段120號房屋編列2個稅籍，其中稅籍編號「00000000000」納稅義務人原為謝達蒼，於105年2月間繼承移轉為上訴人謝明仁(應有部分2/3)、鄭碧月、鄭偉呈、鄭敏呈(應有部分均1/9、合稱為鄭碧月等3人)；

至稅籍編號「00000000000」納稅義務人原為謝達禧，於105年2月間繼承移轉為魏謝桂年、謝浪江、謝匡海、謝匡益、上訴人謝匡亮、謝月姬（應有部分各1/6、合稱為魏謝桂年等5人)，顯認中州路1段120號房屋之共有人非僅上訴人2人，尚有其他數人至明。

而依讓售注意事項第10點第1項規定可知，私有主體建物為共有者，應由全體共有人按其應有部分比例共同申購；

若房屋應有部分(持分)不明者，須協議各自持分或分管範圍申購，非謂房屋共有人之應有部分比例未變更，而可將部分共有人之申購權分離讓與特定共有人行使。

是以，中州路1段120號房屋既屬未經建物所有權第一次登記之建物，於原始起造人死亡後，其所有權應由其全體繼承人公同共有，上訴人既不能證明已依法取得全部房屋所有權，自不得申請被上訴人應將系爭房屋占用之國有土地全部歸由其等2人承購。

(四)綜上，上訴人向被上訴人申請讓售系爭土地案件，其中1495-20地號土地已逾申請期限，且各筆土地因皆有未備足符合國產法第52條之2規定要件之證明文件，且經被上訴人敘明必須補正事項，限期通知上訴人補正，上訴人未遵期補正，被上訴人作成原處分從程序上駁回所請，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合等詞，為其論據。

四、本院按：

(一)國產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。

經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」

同法施行細則第55條之3第2項、第3項規定：「本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。

國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。

」「前項第1款，併同主體建物居住使用之場所或附屬設施範圍之認定基準，由財政部國有財產局定之。」

第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序，由財政部國有財產局另定之。」

基此，國產署因執行國有非公用不動產讓售及辦理國產法第52條之2不動產讓售案件需要，分別訂定之讓售作業程序第24點第3款規定：「申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘明理由通知申購人：……㈢經通知補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」

讓售注意事項第4點規定：「(第1項)本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。

(第2項)前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：……㈢庭院。

……。」

第5點第1項規定：「本條所稱直接使用人，係指本條施行(89年1月14日)前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：㈠國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。

㈡國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。」

暨審查國產法第52條之2讓售案件補充規定(下稱審查補充規定）第3點第1款規定：「讓售對象及分戶之認定：㈠關於『89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用』之認定：1.國有土地：係指89年1月14日前已取得主體建物所有權或實際分戶使用；

至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者。

2.國有房地：係指89年1月14日前已設籍於該房屋居住使用，至讓售時仍繼續設籍居住使用。

……。」

(二)揆諸國產法第52條之2規定之立法意旨，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，乃增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。

是系爭規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國產署審查確認是否合於系爭規定，以決定是否准駁，為公權力之行使，已經司法院釋字第772號解釋理由書闡釋在案。

足見，國產法第52條之2規定，係為解決35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有卻登記為國有非公用不動產，而形成占用國有不動產之情事，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，讓35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。

因此，依國產法第52條之2讓售之國有土地，必須該國有土地於35年12月31日以前已供作建築、居住使用至讓售時仍繼續使用，直接使用人始得申請讓售之。

而其所謂「直接使用人」，依上述國產法施行細則第55條之3第2項、讓售注意事項第5點第1項、審查補充規定第3點第1款規定，於使用「國有土地」情形，係指國產法第52條之2於89年1月14日施行以前，在「國有土地」已存有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人，並以原主體建物所有權人至讓售時仍持有該建物所有權者，或實際分戶使用人已取得建物所有權者，認定仍繼續使用該國有土地；

於使用「國有房地」之情形，則指89年1月14日前已設籍該房屋居住使用，至讓售時仍繼續設籍居住使用者當之，經核與國產法第52條之2規範意旨並無牴觸。

另讓售注意事項第10點第1項規定：「私有主體建物為共有者，由全體共有人協議申購持分共同申購。

如申購人主張就各自分管使用範圍分割讓售者，應共同檢附分管使用範圍協議書及附圖，但建物使用性質成一整體不可分者，不得主張分管使用。」

係為使私有主體建物共有人均能依其持分申購取得國有土地所有權，避免因主體建物占用之國有土地歸由少數共有人獨有，致將來主體建物分割時，再衍生部分建物共有人無基地可使用之爭議，核符合國產法第52條之2規定之意旨，並未對人民增加法律所無之限制。

則國產署本於法定職權，訂定上述讓售作業程序、讓售注意事項及審查補充規定等行政規則，就國有非公用財產讓售作業程序、國產法第52條之2讓售範圍及讓售對象之認定等執行法律之細節性、技術性事項加以規定，以供各分支機關作為執行讓售作業及認定事實之依據，既無違憲法第23條法律保留原則之要求，被上訴人自得援引為執行國產法第52條之2規定之不動產讓售案件之依據。

(三)經查，依上訴人於103年12月26日提出之申請案及全部書圖文件所載，其等主張依國產法第52條之2規定申請讓售之國有土地，除申請書具體記載之1479地號等5筆土地外，並不能認定包括1495-20地號土地在內，且該土地位於1479地號等5筆土地之外圍部分，地上亦無房屋占用之事實，難認上訴人於103年12月26日申請讓售之標的範圍，當然及於1495-20地號土地等情，已經原判決依調查證據之辯論結果，認定甚明，核與卷內證據相符，則原判決論以上訴人若認為依國產法第52條之2規定，亦得申請讓售1495-20地號土地，雖非不可追加申購，但仍應遵守同條規定之申請期限，上訴人於105年3月6日追加申請讓售1495-20地號土地，已逾國產法第52條之2規定應於104年1月13日前提出申請之法定期限，上訴人之申請案件關於1495-20地號土地部分，即屬不備合法申請要件，並無違誤。

上訴意旨主張1495-20地號土地與1479地號等5筆土地相鄰併同使用，具不可分性，且是彰化辦事處勘查現場後，發現上訴人103年12月26日申購時漏列該筆土地，上訴人遂於105年3月6日補正申請承購，該土地之承購日亦應視為103年12月26日，即未逾法定申請期限，指摘此部分原判決有適用國產法第52條之2規定不當之違法云云，無非是上訴人主觀之見解及就原審認定事實之職權行使事項為爭議，並無可採。

(四)另上訴人於103年12月26日申請讓售1479地號等5筆土地，係主張坐落上開土地之中州路1段120號房屋，屬35年12月31日以前已存在之舊有建物，且該房屋本係上訴人之父謝達禧、謝達蒼兄弟所有並居住使用，嗣其等死亡後，上開房屋除上訴人居住外，已無直接使用人，上訴人應有申購之權利等語。

惟查，上訴人申購之1479地號等5筆土地，除1479地號土地現存有主體建物即中州路1段120號房屋(面積45平方公尺)外，其餘各筆土地則供種植花木、植物盆裁造景之附屬設施(庭院)使用，已經被上訴人現場勘查屬實。

而上開主體建物中州路1段120號房屋係屬未辦理所有權第一次登記之建物，該房屋自28年1月起課徵房屋稅，且編列2個稅籍號碼，其中稅籍編號「00000000000」之納稅義務人原為上訴人謝匡亮之父謝達禧，謝達禧於81年1月2日死亡後，迄105年2月18日辦理繼承移轉變更納稅義務人為上訴人謝匡亮與訴外人魏謝桂年等5人(應有部分各1/6)；

另稅籍編號「00000000000」之納稅義務人原為上訴人謝明仁之父謝達蒼，謝達蒼於88年2月24日死亡後，迄105年2月18日辦理繼承移轉變更納稅義務人為上訴人謝明仁(應有部分2/3)與訴外人鄭碧月等3人（應有部分均1/9)等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據並無不合，亦為上訴人於原審所不爭執，足認1479地號土地上現存主體建物中州路1段120號房屋之共有人，除上訴人外，尚有魏謝桂年等5人、鄭碧月等3人，上訴人等繼承人在原共有人謝達禧、謝達蒼先後於81年、88年間死亡時，已因繼承取得中州路1段120號房屋之所有權(民法第1147條、第1148條第1項參照)。

則依上開說明，國產法第52條之2規定所稱「直接使用人」，於使用「國有土地」者，係指該條於89年1月14日施行以前已取得坐落該國有土地上之私有主體建物所有權，且至讓售時仍持有該主體建物所有權之人；

若私有主體建物為共有者，依讓售注意事項第10點第1項規定，應由全體共有人協議申購持分共同申購，如申購人主張就各自分管使用範圍分割讓售者，應共同檢附分管使用範圍協議書及附圖。

是以，上訴人以1479地號等5筆土地為主體建物中州路1段120號房屋坐落基地及其附屬設施實際使用範圍，主張依國產法第52條之2規定申請讓售上開5筆國有土地，即應由上開主體建物全體共有人共同申購，始為適格之讓售對象。

據此，原判決論究主體建物中州路1段120號房屋於原所有人謝達禧、謝達蒼死亡後，其所有權為全體繼承人公同共有，上訴人既不能證明其等已依法取得全部房屋所有權，自不得申請1479地號等5筆土地全部歸由其等2人承購；

且被上訴人以上開主體建物共有人非僅上訴人2人，已限期通知上訴人檢證證明實際所有權屬及所有權取得時間，上訴人未遵期補正，被上訴人依讓售作業程序第24點第3款規定，作成原處分自程序上駁回上訴人之申請，並無違誤，而駁回此部分上訴人之訴，即無不合。

上訴意旨主張讓售作業程序及讓售注意事項均屬被上訴人內部規則，除對上訴人有利外，對外應不生效力，且不得拘束法院，指摘原判決逕依上開規定而為本件直接使用人之判斷，有不適用行政程序法第159條規定及理由不備之違法云云，即無足取。

(五)復承上論，國產法第52條之2規定之立法目的，係為解決人民原得登記為私有卻登記為國有土地，形成占用國有土地之情形，而賦予此類國有土地上已有建物之所有權人，得以低價申請讓售該國有土地之公法請求權，使該等建物所有權人取得占用該國有土地之正當權源，藉此解決上開土地紛爭，具有公共利益目的，故該條所稱「直接使用人」，係指國有土地上已有建物之所有權人；

若地上建物為數人共有者，應由全體共有人協議申購持分共同申購，要不能與建物所有權單獨分離讓與該申購請求權或為遺產分割。

況且，上訴人謝匡亮與魏謝桂年等5人係被繼承人謝達禧於81年間死亡時，即因繼承取得謝達禧所遺中州路1段120號房屋之共有權，斯時，國產法第52條之2規定既尚未增訂施行，謝達禧自不可能遺有該規定所賦予申購上開房屋占用國有土地之權利可由繼承人承受之，是以，國產法增訂第52條之2規定於89年1月14日施行後，上訴人謝匡亮與魏謝桂年等5人得申請依該規定承購1479地號等5筆土地，係源自其等為上開國有土地上主體建物中州路1段120號房屋之所有權人，並非繼承被繼承人謝達禧之財產權。

上訴意旨主張依上訴人謝匡亮與魏謝桂年等5人於105年2月18日訂立之遺產分割協議記載，全體繼承人就上開房屋占用國有土地所生的申租、申購之權利，完全同意由上訴人謝匡亮一人單獨繼承，且除上訴人謝匡亮現住於上開房屋外，其他繼承人現均未居住該房屋，自非1479地號等5筆土地之直接使用人；

另謝達蒼於88年間死亡後，其繼承人亦僅有上訴人謝明仁現住於上開房屋，故謝達禧、謝達蒼之繼承人除上訴人2人外，其他繼承人應無申購權云云，指摘原審逕依讓售注意事項第5點、第10點規定，認定上訴人不得申請將1479地號等5筆土地全部歸由其等2人承購，自有判決不備理由之違法云云，委無可採。

(六)又查，國產法第52條之2所稱「直接使用人」，依上述國產法施行細則第55條之3第2項、讓售注意事項第5點第1項規定，係指89年1月14日以前已使用，至讓售時仍繼續使用「國有土地」或「國有房地」之人。

關於「89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用」之認定，依審查補充規定第3點規定，於使用「國有土地」情形，係指89年1月14日以前已取得國有土地上主體建物所有權或實際分戶使用人，且至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者；

於使用「國有房地」之情形，則指89年1月14日前已設籍於該房屋居住使用，至讓售時仍繼續設籍居住使用，業經論述如前。

復依讓售注意事項第8點：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件……：㈣35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件(以下證件任繳一種)：1.在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。

2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。

……㈥35年12月31日以前已使用國有房屋者，以在該房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本為證明文件。」

暨審查補充規定第4點：「證明文件之認定：……㈡依本條申購國有土地案件，其地上建物原屬公有者，應以35年12月31日以前該建物設立戶籍之資料作為時間證明文件。

㈢35年12月31日以前起課之房屋稅籍證明書，僅作為使用國有土地之時間證明文件。

至於該證明書所載房屋構造別、課稅面積等，因原建物於民國35年以前建築迄今，大多經過重建、改建，房屋構造及面積常有異動，且依本條讓售國有土地範圍，除主體建物座落之基地外，尚包括其他附屬設施及居住使用場所使用部分，故該等課稅資料不作為本條審認讓售範圍之依據。

㈣建築使用日期，得以稅捐單位出具之房屋稅籍證明書發證當年減折舊年數認定之。」

可知，以私有主體建物占有「國有土地」之主體建物所有權人申請讓售該國有土地者，得提出35年12月31日以前起課之房屋稅籍證明書，作為使用國有土地之時間證明文件，惟以使用「國有房地」申購該國有房地或公有房屋坐落之國有土地者，始須提出於35年12月31日以前於該房屋設立戶籍之資料作為時間證明文件。

本件上訴人以其等私有中州路1段120號房屋占用1479地號等5筆土地，申請依國產法第52條之2規定承購上開國有土地，已提出上開房屋於35年12月31日以前起課之房屋稅籍證明書作為證明文件，且經彰化辦事處詢據員林稅務分局函復上開房屋自28年1月起課徵房屋稅、納稅義務人分別為上訴人之父謝達禧、謝達蒼等情屬實，為原審依法確認之事實，已足認中州路1段120號房屋確於35年12月31日以前已占有使用1479地號等5筆土地。

原審依謝達禧、謝達蒼歷年戶籍登記簿登載之戶籍遷徒紀錄，以無法認定謝達禧、謝達蒼於35年12月31日以前有在中州路1段120號居住之事實，所為上訴人不能認為符合國產法第52條之2、同法施行細則第55條之3第2項、暨讓售注意事項第5點第1項第1款(在國有土地)「居住使用」要件之論斷，依上開說明，即有未洽，惟因與駁回之結論無影響，原判決仍應維持。

至上訴意旨其餘訴稱各節，乃上訴人以其主觀之見解，對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，或就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項為爭議，執以指摘原判決有適用法規不當及理由不備之違法云云，均無足採。

(七)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 109 年 8 月 31 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 陳 國 成
法官 曹 瑞 卿
法官 高 愈 杰
法官 蕭 惠 芳

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 109 年 8 月 31 日
書記官 高 玉 潔