最高行政法院行政-TPAA,110,上,555,20240412,1

110年度上字第555號

上訴人祝葆華

祝桂茹

祝茉莉

共同

訴訟代理人李致詠律師

被 上訴 人國防部 

代表人邱國正

輔助參加人國防部空軍司令部

代表人劉任遠

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國110年4月30日臺北高等行政法院108年度訴字第1819號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、上訴駁回。

二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

一、上訴人之母○○○（民國00年0月0日死亡）前經被上訴人於89年間補件列管為前桃園縣（000年00月00日改制為桃園市）○○○○村(下稱○○○○村)違建戶（門牌號碼：○○市○○區○○街00號，下稱系爭建物）。嗣被上訴人依列管單位即輔助參加人106年6月26日國空政眷字第1060001757號呈報所屬空軍戰術管制聯隊（下稱空管聯隊）多次輔導申辦拆遷補償未果，已向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起拆屋還地民事訴訟（案號：105年度訴字第1911號），訴訟期間，桃園地院函請桃園市○○地政事務所（下稱○○地政所）丈量系爭建物所占用土地之面積，經該所於106年2月10日檢附複丈成果圖標明丈量系爭建物總面積為159.99平方公尺，其中116.14平方公尺坐落於國軍老舊眷村改建土地（下稱眷改土地）範圍以外，其餘43.85平方公尺橫越占用眷改土地。被上訴人知悉後，乃以106年7月27日國政眷服字第106000700909號函（下稱前處分）認系爭建物非屬國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條第1項所指之違建戶，撤銷○○○違建戶資格。上訴人不服，提起訴願，經訴願機關行政院以107年3月7日院臺訴字第1070166725號訴願決定以事證尚有未明，撤銷前處分，責由被上訴人於2個月內另為適法之處分。案經被上訴人重為處分，以108年2月1日國政眷服字第1080001154號函（下稱原處分）認系爭建物坐落土地總面積159.99平方公尺，僅其中43.85平方公尺橫跨占用眷改土地非屬眷改條例第23條第1項規定所稱之違建戶為由，撤銷○○○違建戶資格。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，復向原審提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經原判決駁回，上訴人乃提起上訴。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明暨輔助參加人之陳述，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：

　㈠上訴人為○○○之法定繼承人，因列管單位即輔助參加人所屬空管聯隊多次輔導系爭建物現住人上訴人祝葆華申辦拆遷補償未果，被上訴人遂向桃園地院提起拆屋還地民事訴訟，經該院囑由○○地政所於106年2月10日丈量系爭建物總面積為159.99平方公尺，占用非眷改土地部分面積116.14平方公尺，無權占用眷改土地面積43.85平方公尺，系爭建物面積所坐落之非眷改土地面積已逾系爭建物面積2分之1，依辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱眷改注意事項）第陸點第10款規定，非屬眷改條例第23條第1項所稱之違建戶，被上訴人所核定之○○○違建戶資格之行政處分係屬違法之行政處分，乃依行政程序法第117條規定予以撤銷○○○違建戶資格，於法即無不當。

　㈡違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，依民法第767條規定，原負有返還義務，甚且尚須依民法第179條不當得利之規定，給付相當於租金之對價於所有權人。是以眷村內之違占建戶受拆除本無任何權益可享，始符法理，僅因行政主管機關為避免程序浪費及節省成本支出，而自我妥協退讓，始有眷改條例第23條關於補償違占建戶之特殊恩遇措施。從而，被上訴人以原處分撤銷○○○違建戶資格核定之行政處分，難認有違重大公共利益。另空管聯隊曾於103年、104年間多次發函上訴人祝葆華（系爭建物之住居人）請其配合丈量系爭建物面積，俾利後續申領補償放款事宜，以維護個人權益，均遭上訴人祝葆華以工作繁忙或出國等事由拒絕查估，並對補償金額多所質疑，足見被上訴人業已顧及上訴人信賴利益之維護，上訴人未能領取補償金，與被上訴人無涉等語，為其論據，駁回上訴人於原審之訴。

四、本院按：

　㈠眷改條例第3條規定：「(第1項) 本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：一、政府興建分配者。二、中華婦女反共聯合會捐款興建者。三、政府提供土地由眷戶自費興建者。四、其他經主管機關認定者。(第2項)本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第4條第1項及第2項規定：「(第1項)國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。(第2項)主管機關為執行國軍老舊眷村改建或做為眷村文化保存之用，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區、處分或為現況保存，不受國有財產法有關規定之限制。」第8條規定：「(第1項)政府為辦理國軍老舊眷村改建工作，應設置國軍老舊眷村改建基金 (以下簡稱改建基金) ；其收支保管及運用辦法，由行政院定之。(第2項)國軍老舊眷村改建資金應以第4條報經行政院核定之老舊眷村土地及不適用營地處分得款運用辦理，不得另行動支其他經費支應。(第3項)前項土地因市場狀況未能及時處分得款時，應由改建基金依實際需求融資墊付之。」第12條規定：「第4條第2項之土地，除配售與原眷戶、價售與第23條之違占建戶、第16條之中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵者，依房屋建造完成當期公告土地現值計價外，其餘土地應以專案提估方式計價。」第23條規定：「(第1項)改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。但屬都市更新事業計畫範圍內，實施者應依都市更新條例之規定，納入都市更新事業計畫辦理拆遷補償或安置，並經都市更新主管機關核定者不適用之。(第2項)前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。（第3項）前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，6個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」

　㈡按軍人之眷舍配住，本為使用借貸性質之私法關係，惟國家基於老舊眷村特殊環境，加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，保存眷村文化，並改善都市景觀之考量，因而推動國軍老舊眷村改建，制定眷改條例，據以興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵。但國家資源有限，此種社會政策之立法必須考量國家之經濟及財政狀況，依資源有效利用之原則，就福利資源為妥善之分配，並就受益人之財力、收入、家計負擔及須照顧之必要性妥為斟酌。依前引眷改條例第4條及第12條之規定，可知眷村之改建係運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，其財政並應遵守同條例第8條之自我負責精神，有其運籌界限。主管機關對於無權占有眷村土地之眷村內違建戶，本得基於民法第767條規定排除其占有予以拆除，然眷改條例為達到加速拆遷早日更新老舊眷村之行政目的，於第23條對此種眷村內之違建戶特別給予拆遷補償之恩遇措施，但此種恩遇給付，需在有效合理及必要範圍內為資源之運用，不得超過達成目的所需必要限度，給予明顯過度之照顧，致不分情形一律擴大適用至原眷村以外之其他無權占有人，不當濫用稀釋眷改資源。因此，可受眷改條例照顧之違建戶，自以原存在於各該老舊眷村土地上之違占建戶為限，而不及於建物主要基地坐落其他土地而越界至眷改土地之違建物，方符眷改條例之立法意旨。又眷改條例所稱之「違占建戶」依同條例第23條第2項規定係以該條例施行前，經主管機關存證有案者為限，同條例施行細則第22條第4項則就存證資料缺件、遺失、毀損者，得予補件加以規定。是建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，係由主管機關審核其存證資料後為列管之決定，此項決定乃確認該占有人具有眷改條例所定「違占」或「違建」之「違占建戶」資格之確認性行政處分，其與眷改條例「原眷戶」係基於配住之私法關係有別。

　㈢又行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意者，應自法規生效之日起有其適用。是以眷改注意事項第陸點第1款及第10款規定：「一、凡於85年2月6日以前非經合法程序占有眷舍者，為違占戶，……非附屬於既有眷舍而未經核准自行興建構造上及使用上具有獨立性之建築物，為違建戶。……十、違建戶之房屋其座落橫跨至眷改條例第23條第1項所指之土地範圍以外者，以其超出之面積未逾2分之1為限，認定為違建戶。逾2分之1者，非屬本條所稱之違建戶，僅得依其實際占用部分，並需配合拆除之該區樑柱間結構體面積，按拆除時地方政府拆遷補償標準予以補償，且不得發給自拆獎金或人口搬遷等費用。」核其內容係主管機關本於眷改條例兼顧資源有限應妥善分配及加速眷村改建更新之意旨，闡釋眷改條例第23條規定之意涵及違建戶之適用範圍，協助下級機關統一解釋法令及認定事實，核無牴觸前述眷改條例之立法意旨，且未新創法律所無且不利於人民之效果，與法律不溯及既往原則及信賴保護原則均無牴觸。上訴意旨主張89年6月23日訂定發布之眷改注意事項違反法律不溯及既往原則云云，並無可採。

　㈣違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關於知有撤銷原因時起2年內，得依職權為全部或一部之撤銷，此觀行政程序法第117條及第121條規定自明。經查，上訴人之母○○○前經被上訴人以89年5月2日（89）祥祉5017號令補件列管為○○○○村系爭建物之違建戶，○○○於00年0月0日死亡，上訴人為○○○之法定繼承人。嗣因空管聯隊輔導拆遷補償未果，而於拆屋還地之民事訴訟中，經桃園地院囑託○○地政所於106年2月10日丈量系爭建物總面積為159.99平方公尺，其7成以上基地坐落於眷改土地範圍外(即原審卷第85頁複丈成果圖A2、A3所示，面積合計116.14平方公尺），其餘43.85平方公尺則越界占用眷改土地（即複丈成果圖A1所示部分），案經輔助參加人以106年6月26日國空政眷字第1060001757號呈報，被上訴人始知悉其事等情，為原判決合法確定之事實。系爭建物之基地大部分坐落於其他土地，並越界占用眷改土地43.85平方公尺，顯與眷改條例意欲納入照顧及補償拆遷之違建戶不合，足見被上訴人前對上訴人之母○○○所為系爭建物列管為○○○○村違建戶，屬違法之確認處分，且上訴人及其母○○○無權占有眷改土地難認係信賴表現之行為，亦不值保護。故被上訴人於知悉後2年內以原處分撤銷該違法處分，於法並無不合。至於眷改注意事項第玖點規定：「一、本注意事項自發文日起施行，其有修正者亦同。自施行之日起，主管機關凡與本注意事項意旨不符之解釋或命令均不再援用。二、施行前業依原有命令或規定核定在案者，不再變更。」其第2款係指業經依原有命令或規定之合法核定案件而言，非指違法處分可因該款規定獲得凌駕母法之地位而獲得治癒。原判決先認定○○○之系爭建物業於89年5月2日經列管為○○○○村之違建戶，復又論述系爭建物未經○○○及上訴人向被上訴人申請核定為該建物之違建戶，理由固有矛盾，且有關眷改注意事項第玖點第2款規定牴觸眷改條例之論述雖不盡周延，惟其以被上訴人撤銷前揭違法確認處分合於行政程序法第117條之規定為由，駁回上訴人之訴之結論，則無二致，仍應予以維持。上訴意旨以○○○具有違建戶資格之處分係於89年5月2日作成，原判決未說明該處分作成時究竟違背當時何種法令之理由，卻以89年6月23日訂定發布之眷改注意事項撤銷上訴人繼承之○○○違建戶資格，有違法律不溯及既往及判決理由不備之違法，且未整體適用眷改注意事項，而有不適用眷改注意事項第玖點第2款規定之違背法令及理由矛盾之違誤，暨執其他贅述而不影響判決結果之理由，指摘原判決不當，聲明廢棄，均無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　12　　日

最高行政法院第二庭

審判長法官陳　國　成　

法官　李君豪

法官　蔡　如　琪

法官　陳文燦

法官　簡　慧　娟

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　12　　日

書記官　蕭　君　卉