最高行政法院行政-TPAA,111,上,107,20230928,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第107號
上 訴 人 新北市政府
代 表 人 侯友宜
訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師
被 上訴 人 台灣電力股份有限公司

代 表 人 曾文生
訴訟代理人 吳雨學 律師
上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國110年11月25日臺北高等行政法院109年度訴更一字第71號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。

理 由

一、行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，定自112年8月15日施行。

行政訴訟法施行法第19條規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。

（第2項）前項情形，最高行政法院為發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或第229條規定決定受發回或發交之管轄法院。

……」準此，本件仍應依修正施行前規定審理，於審理結果認應予廢棄發回時，則依修正行政訴訟法第104條之1第1項本文：「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。」

及同法第3條之1前段：「本法所稱高等行政法院，指高等行政法院高等行政訴訟庭」之規定，應發回臺北高等行政法院（下稱原審）高等行政訴訟庭。

又本件訴訟進行中，被上訴人代表人由楊偉甫變更為曾文生，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。

二、爭訟概要：被上訴人前為在○○市○○區山坡地從事「核二廠用過核子燃料中期貯存設施興建計畫」（系爭興建計畫）之開發行為，擬具水土保持計畫（SWCB-104-A-011-0，下稱系爭水保計畫，計畫工程項目摘要為排水溝、集水井、管涵、沉砂池、植生工程及臨時防災措施等）送審，經改制前行政院農業委員會（現改制為農業部，下稱農委會）104年12月14日農水保字第0000000000號函核定，並申經農委會以105年2月2日農水保字第0000000000號函核發水土保持施工許可證（下稱系爭水保施工許可證），核定系爭水保計畫之完工期限為106年6月2日。

惟因系爭興建計畫之實施涉及排放廢水，被上訴人另依水污染防治法相關規定，檢具「營建工地逕流廢水污染削減計畫」（下稱系爭廢水削減計畫），向上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）報請核准未果，系爭水保計畫迄未進行施工。

嗣因農委會於105年12月15日修正發布水土保持計畫審核監督辦法（下稱水保審監辦法）第5條第1項第3款規定，系爭水保計畫改由計畫所在行政區域之直轄巿主管機關即上訴人為審查核定，被上訴人乃於106年5月23日陳由目的事業主管機關經濟部同意，函轉上訴人依水保審監辦法第34條規定，申請展延系爭水保計畫之完工期限至106年12月2日（下稱系爭申請一），遭上訴人以106年11月30日新北府農山字第0000000000號函（下稱前處分一）予以否准；

其間因被上訴人前申請展延之完工期限又將屆至，故另於106年11月17日陳由經濟部同意，再函轉上訴人第2次申請展延系爭水保計畫之完工期限至107年6月2日（下稱系爭申請二），仍遭上訴人以107年2月9日新北府農山字第0000000000號函（下稱前處分二）否准。

被上訴人對前處分一、二提起訴願，經農委會以107年5月9日農訴字第0000000000號訴願決定（下稱前訴願決定一）撤銷前處分一、二，並命由上訴人於2星期內另為適法之處分。

被上訴人於107年5月17日再陳由經濟部同意，並函轉上訴人申請展延系爭水保計畫之完工期限至108年10月2日（下稱系爭申請三），亦遭上訴人以107年6月28日新北府農山字第0000000000號函（下稱前處分三）否准，被上訴人不服，提起訴願，經農委會以107年12月11日農訴字第0000000000號訴願決定（下稱前訴願決定二，並與前訴願決定一下合稱前訴願決定）撤銷，並命由上訴人於2個月內應另為適法之處分(範圍包括系爭申請一至三，下合稱系爭申請，即申請由原預定完工期限106年6月2日，遞次延長至108年10月2日），上訴人則以108年1月29日新北府農山字第0000000000號函（下稱原處分，並與前處分一至三，下合稱系爭處分）仍予否准。

被上訴人不服，對之提起訴願，經農委會以108年6月12日農訴字第0000000000號訴願決定（下稱系爭訴願決定）撤銷，並命由上訴人於2個月內另為適法之處分。

被上訴人不服，認系爭申請之請求雖經訴願仍未獲滿足，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起本件行政訴訟，聲明「1.原處分撤銷。

2.上訴人應就系爭申請為核准之行政處分。」

經原審以108年度訴字第1311號裁定（下稱原審前裁定）駁回被上訴人之訴。

被上訴人不服，提起抗告，經本院以109年度裁字第1489號裁定將原審前裁定廢棄，發回原審更為審理後，被上訴人變更其聲明為「1.前訴願決定、系爭訴願決定及系爭處分均撤銷。

2.上訴人就系爭申請應作成核准申請展延完工期限至112年9月30日之行政處分。」

，經原審以109年度訴更一字第71號判決（下稱原判決）依被上訴人聲明而為其勝訴之判決，上訴人不服，提起本件上訴。

三、被上訴人起訴之主張與上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。

四、原審為不利上訴人之判決，係以：(一)被上訴人系爭申請對應相關處分及訴願決定，具整體延續性而難以割裂，且因系爭申請及訴願之請求未能完全滿足，被上訴人聲明之異動，屬課予義務訴訟附帶聲明之必要補充，或依言詞辯論程序終結時之事實狀態變更，就上訴人應為行政處分內容之具體化，屬聲明之補充，非訴之變更或追加。

(二)水土保持計畫之開工及完工期限雖有關聯，惟水保審監辦法仍賦予水土保持義務人可各就開工、完工期限分別申請展延。

本件系爭申請不因被上訴人申報開工或開工期限展延遭否准而受影響，況被上訴人對開工期限展延申請遭否准之處分均已提起行政爭訟，系爭水保計畫不因該等否准處分即逾期失效，且被上訴人因系爭處分致有相關財產上權利及法律上利益受有損害，提起本件訴訟具有訴之利益。

(三)水保審監辦法係水土保持法中央主管機關農委會依同法第12條第4項及第14條之1第2項授權而訂定，水土保持法第12條第1項第4款及水保審監辦法第3條第9款規定所稱「其他開挖整地」，屬概括性規定，乃為規範日後衍生新興之開發型態，與憲法第23條規定之法律保留原則、法律明確性原則及比例原則無違。

況我國其他法令及上訴人所指「低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例」（下稱場址條例），並未對用過核子燃料中期貯存設施興建完成前之開挖整地行為有何規範，被上訴人據水保審監辦法申請系爭水土保持計畫，經農委會核定並核發系爭水保施工許可證，難認有何違法，自得併依水保審監辦法，申請系爭水土保持計畫完工期限之展延。

(四)系爭廢水削減計畫是為處理系爭興建計畫執行時，在施工區域之廢水問題，所提出之水污染防治措施，二者屬平行之管制許可程序，系爭申請不以系爭廢水削減計畫經環保局核准為前提。

但上訴人與環保局間相互各以對方就系爭廢水削減計畫之核定、系爭水保計畫完工期限展延之核定，作為自身職權應為准否決定事項之前提條件，令被上訴人各該申請陷於循環否准、永無准許之不公平、不合理狀態。

上訴人不思與環保局協調達成合理一致見解之可能，或向相關上級或中央主管機關諮詢，放任兩機關採取歧異相反之見解，侵害被上訴人營業自由，有違行政程序法第9條規定，甚至未依同法第8條規定以誠實信用方法為審查，令被上訴人無從有正當合理之信賴。

(五)上訴人就其行政區域內之水保計畫完工期限展延之申請，依水保審監辦法第5條第1項第1款、第34條規定、農委會101年3月28日農授水保字第1011861571號函釋見解等，固有准駁與否及決定完工期限多寡之裁量權限。

然本件系爭申請屢遭上訴人否准，循訴願程序救濟亦未獲滿足，始終來回擺盪於上訴人與受理訴願機關農委會之間，原審審酌本件課予義務訴訟至言詞辯論程序終結時之事實及法律狀態，認上訴人答辯及系爭處分否准之理由均無可採，系爭申請為有理由，且目的事業主管機關經濟部110年1月21日經授營字第11020351760號函（下稱經濟部核定期限函），已敘明依水保審監辦法第34條第2項但書規定，核准較長展延完工期限之理由，該期限有助系爭水保計畫工程之完成，為落實人民訴訟權保障，當認上訴人已無再予裁量餘地，只能作成如被上訴人聲明第2項請求所示之決定，應認被上訴人課予義務之聲明為有理由等詞，為其判斷之基礎。

五、本院按：

(一)水土保持法第1條規定：「（第1項）為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉，特制定本法。

（第2項）水土保持，依本法之規定；

本法未規定者，適用其他法律之規定。

」第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」

第8條第1項第5款、第9款規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。

……九、其他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維護。」

第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：……四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」

第14條之1第2項規定：「依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定之。」

依水土保持法第12條第4項及第14條之1第2項規定授權訂定之行為時（即111年2月10日修正前）水保審監辦法第22條第1、2、4項規定：「（第1項）水土保持義務人應於水土保持計畫核定後3年內，向主管機關申報開工，並於申報開工前，檢附下列資料，向主管機關申領核發水土保持施工許可證……。

（第2項）主管機關核發水土保持施工許可證時，應同時核定施工期限或各期施工期限……。

（第4項）水土保持義務人無法於第1項及前項規定期限內申報開工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延，並以2次為限，每次不得超過6個月。」

第31條之1第1款、第3款規定：「有下列情形之一者，自發生之日，原審定或核定水土保持規劃書、水土保持計畫或簡易水土保持申報書失其效力，其已核發水土保持施工許可證及完工證明書者，一併失其效力：一、未於第22條規定期限內申報開工。

……三、未依第34條規定於期限內完工。

」第34條規定：「（第1項）水土保持施工，未能於核定期限內完工者，應於期限屆滿10日前，向主管機關申請展延。

（第2項）前項展延以2次為限，每次不得超過6個月。

但目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定。」

核未逾越母法授權範圍，且未牴觸母法或其他法律之規定，執法機關自得予以援用。

(二)綜上規定可知，於山坡地從事任何足以影響水土資源及其品質或有防治災害需要之開發利用行為，包括開挖整地之經營、使用行為在內，其經營人或使用人即為水土保持義務人，在從事該等行為前，均應先依水土保持技術規範擬具水土保持計畫，送請水土保持法主管機關核定，並應於水土保持計畫核定後3年內，向主管機關申領核發水土保持施工許可證，並申報開工，未能於計畫核定後3年內申報開工，或未依水土保持施工許可證核定之施工期限內完工者，應於各該期限屆滿10日前，向主管機關申請展延，其展延分別以2次為限，每次不得超過6個月。

但關於完工期限之展延，於目的事業主管機關核准之開發期限較長時，因水土保持計畫乃配合目的事業開發所為之水土保持處理維護，展延之期限即得從其開發期限之規定，超過水保審監辦法所定2次、每次6個月之上限。

惟國家對於人民於特定場所從事活動，即使基於秩序、安全、建築、環保、水土資源維護等不同公益維護之目的，有依各別法令採行許可制之事前管制的必要，各主管機關依各該主管法令審核核發許可之程序，除法令針對審查順序等有諸如先後多階段行政程序或集中事權效果之程序安排外，通常僅得分別在其自身法定職權範圍內，各為併行之審查決定。

因此，目的事業主管機關對於土地開發事業之監督管理，僅得於其法定職權內，依開發事業目的所需而核准土地開發之期限，除非法律特別有集中事權之程序安排，否則並無權限代替水土保持法主管機關核定水土保持計畫之完工期限。

尤其，水保審監辦法訂定水土保持計畫申報開工、施工期限，以及期限屆至後應申請展延以免計畫失效之制，旨在避免依水土保持技術規範擬具之水土保持計畫，其規劃設計之水土保持措施，原須以開發範圍內水文、地形、地質、土壤、土地利用現況等水土資源基本資料之調查分析為基礎，倘其計畫久懸未予實施，原規劃設計及施工基礎之水土資源狀況或恐有實質變更，或水土保持技術規範亦可能歷經檢討修正，致原核定計畫已不敷水土保持法之管制要求。

是故，關於水土保持計畫完工期限之展延，涉及上述水土保持期限管制之專業衡量，自應由水土保持法主管機關依法為合義務裁量，與目的事業主管機關所核准之土地開發期限，不得混為一談，則水保審監辦法第34條第2項但書所稱「目的事業主管機關核准之開發期限較長者，從其規定」，僅指得依目的事業主管機關核准較長之開發期限，為水土保持計畫完工期之上限，非指水土保持計畫完工期限之展延，須與目的事業主管機關核准之開發期限相一致，更不得由目的事業主管機關代為衡量決定水土保持計畫之完工期限，而謂水土保持計畫主管機關對計畫完工期限展延申請之裁量空間，已因目的事業主管機關核有特定之開發期限或水土保持計畫完工期限，即已萎縮至零。

(三)營建工地之事業，其事業活動排放廢水者，依水污染防治法第14條及水污染防治措施及檢測申報管理辦法第10條第1項規定（下合稱系爭水污染防治法令），須於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫，報請直轄市、縣（市）主管機關核准，始得據以實施。

另場址條例則為選定低放射性廢棄物最終處置設施（下稱最終處置設施）之場址，符合安全及環境保護之要求而制定（同條例第1條參照）。

查水土保持法、水保審監辦法與系爭水污染防治法令，對於水土保持計畫與逕流廢水污染削減計畫之審查核定，並未有孰為先後之多階段行政程序規範，場址條例也無關於非屬最終處置設施之核子燃料中期貯存設施，應由場址條例主管機關集中事權審查決定該等貯存設施水土保持計畫或其完工期限展延之程序安排，則如上所述，各主管機關自應本於法定職權而為併行之審查決定，不受其他機關決定之影響。

故水土保持計畫主管機關審核計畫完工期限展延之申請，本應依前述水土保持計畫期限管制之目的而為合義務裁量，尚不得未經上述期限管制之利害衡量，率以開發事業尚未申領逕流廢水污染削減計畫之核准為由，濫用其裁量權限而逕予否准。

(四)本件被上訴人乃系爭興建計畫之開發行為的水土保持義務人，其擬具系爭水保計畫經農委會核定，並核發系爭水保施工許可證，且核定系爭水保計畫之完工期限為106年6月2日後，原核定上述完工期限將屆，被上訴人於106年5月23日、同年11月17日、107年5月17日遞次陳由目的事業主管機關經濟部同意後，遞序向上訴人申請系爭水保計畫完工期限之展延，經上訴人以前處分予以駁回，而前處分雖業經前訴願決定予以撤銷，但訴願機關並未逕予准許系爭申請，僅定期命由上訴人另為適法之處分，上訴人再以原處分否准系爭申請，嗣經系爭訴願決定撤銷原處分，定期命由上訴人另為適法之處分，被上訴人因系爭申請仍未獲准許，乃提起本件課予義務訴訟，於訴訟審理期間，依其陳由目的事業主管機關經濟部以經濟部核定期限函之意旨，變更其聲明，請求上訴人就系爭申請應作成核准申請展延完工期限至112年9月30日之行政處分，並附帶撤銷前訴願決定、系爭訴願決定及系爭處分等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符，自得為本院判決之基礎。

(五)經查，水土保持法第12條第1項第4款關於水土保持義務人於山坡地或森林區內從事「其他開挖整地」行為，亦應擬具水土保持計畫送請主管機關核定之規定，係為免日後衍生立法所不及行為逸脫管制之概括規範，其意涵明確，可由司法審查予以確認，無違於法律明確性原則。

而水保審監辦法則為該法中央主管機關農委會依同法第12條第4項及第14條之1第2項之授權所訂定的法規命令，農委會既已獲該法授權而得於上開辦法中，就水土保持義務人在山坡地或森林區從事水土保持法第12條第1項所列4款行為應踐行之相關程序，含開工、完工等期限之申請等，均得予以規範，自不違反法律保留原則、法律明確性原則及比例原則。

再者，其他法令或場址條例未對系爭興建計畫開挖整地行為之水土保持處理與維護有何特別規範，系爭興建計畫之開挖整地行為，又已依水土保持法及水保審監辦法規定，申請系爭水保計畫經核定，並申領施工許可證而核定原施工期限，該施工期限將屆而未能完工，被上訴人自得依水保審監辦法第34條規定，以系爭申請請求上訴人核定完工期限之展延，尚無從因系爭興建計畫日後可能轉為最終處置措施，即依場址條例檢視系爭水保計畫之完工期限。

至於系爭廢水削減計畫則為處理執行系爭興建計畫所生廢水問題提出之水污染防治措施，系爭廢水削減計畫依水污染防治法申請核准，與系爭申請屬二平行之許可管制程序，系爭申請並不以系爭廢水削減計畫經環保局核准為前提等情，已經原判決論述甚明，參照本院前開說明，於法並無不合。

上訴意旨主張系爭興建計畫乃屬重大公共事項，其水土保持應採國會保留，應依場址條例特別規定檢視，不屬水土保持法第12條第1項第4款所稱「其他開挖整地行為」，原判決認水保審監辦法不違反法律保留原則、法律明確性原則及比例原則，系爭申請應得依水土保持法第12條第1項第4款、水保審監辦法第34條規定請求完工期限展延等節，均有不適用法規、適用不當及判決不備理由之違法云云，無非係就原審已詳為論斷之事項，再執其主觀意見為指摘，即難採取。

(六)惟查，人民依行政訴訟法第5條第2項規定提起課予義務訴訟，其訴訟目的在於取得依法申請之行政處分或特定內容之行政處分，故其聲明除請求命被告機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另聲明請求將訴願決定及原處分撤銷，乃附屬於課予義務訴訟之聲明，故行政法院對於課予義務訴訟應審究者，係原告請求行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分之本案聲明有無理由，不得僅因附屬聲明之否准處分違法，未經審理原告提起課予義務訴訟之本案聲明有無理由，逕行認定課予義務訴訟為有理由。

而承前論，系爭水保計畫完工期限之展延，涉及水保審監辦法對水土保持計畫之期限管制，相關期限雖得以目的事業主管機關核准之開發期限為展延期之上限，惟仍須由水土保持法主管機關參照期限管制之目的為合義務裁量，是被上訴人課予義務聲明請求有無理由，亦當依此為斷。

本件原審依調查證據及辯論結果所確定之事實，於原判決論明：關於系爭水保計畫申報開工期限之申請展延，前雖經上訴人屢予否准，但被上訴人均已提起行政爭訟救濟，否准處分亦已經訴願決定予以撤銷，命另為適法之處分，申報開工期限是否得以展延，猶處於合法申請之狀態，其爭議尚未確定，不足依否准處分即認系爭水保計畫已逾申報開工期限而失其效力；

又系爭水保計畫完工期限展延之申請，並不以系爭廢水削減計畫先經環保局核准為前提，上訴人不得一再以系爭廢水削減計畫未經環保局核准為由，否准系爭申請；

而被上訴人就系爭興建計畫之開發，依環境影響評估法向行政院環境保護署（下稱環保署）所提環境影響差異分析報告，於系爭處分作成時，雖未經環保署審議通過，但嗣後已經環保署於108年6月11日同意備查在案，系爭處分據以否准系爭申請之理由均不存在等語，參照前開說明，雖得論證否准系爭申請之系爭處分，依法確有違誤，應予撤銷，然尚不足以支持被上訴人之系爭申請或課予訴訟之聲明請求，依法即屬有據。

原判決雖另以經濟部核定期限函已依水保審監辦法第34條第2項但書規定，敘明核准較長展延完工期限之理由，有助於系爭水保計畫工程之完成為論據，認上訴人就系爭申請已無再予裁量之餘地，只能依被上訴人聲明第2項請求作成完工期限展延之決定等語。

但經濟部為系爭興建計畫之目的事業主管機關，並無依水保審監辦法第22條第2項或第34條規定核定系爭水保計畫施工期限或展延完工期限之權限，該核定期限函至多僅在核定系爭興建計畫之開發期限，可資為系爭水保計畫完工期限展延之上限，究不能取代上訴人針對系爭申請，參照水保審監辦法就水土保持計畫期限管制之目的，應為如何完工期限展延之合義務裁量。

原判決遽認上訴人對系爭申請之裁量權已萎縮至無其他期限決定之餘地，進而認被上訴人提起本件課予義務訴訟為有理由，逕為上訴人不利之判決，自有適用法規不當之違法。

(七)綜上所述，原判決既有前述違背法令情事，且與判決結論有影響，上訴人求予廢棄，應認有理由，且就被上訴人課予義務聲明請求事項，目的事業主管機關經濟部就系爭興建計畫之開發，是否另核准有其他開發期限，可資為系爭水保計畫完工期限展延之上限，又關於系爭申請，系爭水保計畫原規劃設計及施工基礎之水土資源狀況是否已有實質變更，該計畫是否仍符合水土保持技術規範之要求，乃上訴人合義務裁量所須考量之核心事項，然相關事證均有未明，本院無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為審理。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 曹 瑞 卿
法官 林 惠 瑜
法官 李 君 豪
法官 梁 哲 瑋

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 112 年 9 月 28 日
書記官 曾 彥 碩