最高行政法院行政-TPAA,111,上,306,20240411,1

111年度上字第306號

上訴人洪條民

訴訟代理人沈明顯律師  

被 上訴 人新北市政府環境保護局

代表人程大維

訴訟代理人劉冠頤律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國111年2月17日臺北高等行政法院110年度訴字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：

原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。

一、緣新北市政府於民國108年4月起進行林口工一市地重劃開發工程，於109年7月14日及同年9月16日，在該工程範圍內、為上訴人與他人共有之新北市○○區○○段○○小段000-0、000-00等地號土地（下合稱系爭土地），發現遭非法棄置之一般事業廢棄物，經目視為一般垃圾夾雜廢磚塊等，廢棄物量體約3,120公噸。被上訴人審認上訴人為上開廢棄物之清除義務人，因怠於注意或疏於管理系爭土地，有重大過失，於109年8月21日以新北環廢字第1091559807號、第1091560061號函（下合稱原處分），依廢棄物清理法第71條規定與前行政院環境保護署（現改制為環境部，下稱環保署）103年1月13日環署廢字第1030002433號令（下稱環保署103年令），命上訴人及系爭土地其他共有人於文到30日內完成廢棄物清除處理作業，並於文到3日內提報廢棄物清理意願或清理能力之證明文件，暨於提報前開證明文件屆期之次日起10日內提報「廢棄物棄置場址清理計畫」。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，繼提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第34號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡原處分及訴願決定均撤銷。

二、上訴人起訴主張、被上訴人在第一審之答辯，均引用原判決之記載。

三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：　　

　㈠上訴人就一般事業廢棄物遭棄置於其為共有人之系爭土地，是否因廢棄物清理法第71條第1項「容許或因重大過失」而具清除、處理責任，端視系爭土地之污染行為人能否確定或無可追索，且遭非法棄置於系爭土地當時，其有無容許或重大過失情形。被上訴人經新北市政府新建工程處於109年8月4日通報獲悉系爭土地遭棄置廢棄物後，以系爭土地為標的，詳查過往之違規通報、違法報案、稽查處分及司法裁判紀錄，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心監控車輛GPS軌跡，且就系爭土地現況、使用情形及該廢棄物可能潛在行為人等情，要求土地所有人詳實說明並提出相關資料佐證，供被上訴人綜合研判，惟仍無法確定實際污染行為人且無可追索，堪信被上訴人已盡查證、追索系爭土地污染行為人之能事，故本件以系爭土地所有權人為廢棄物清理法第71條第1項之義務人，要無不合。　

　㈡綜合證人即雙喜營造股份有限公司（下稱雙喜公司）工地主任陳德隆及亞新工程顧問股份有限公司工程師謝必松於原審準備程序之證言，系爭土地在雙喜公司於108年2月進行林口工一市地重劃開發工程點交時，地表上已長有植被雜樹草叢，大約生長約2、3年以上，嗣經清除、掘除地表樹林、雜草後，於109年間發現有廢棄物，部分直接裸露於地表，有些則有土層掩埋，另在邊坡斷面亦可看見廢棄物，嗣後便無進行任何處置；核與卷附109年7月14日、9月16日現場照片所攝系爭土地部分土地裸露，略有小雜草等植被，可見地表上或邊坡斷面有磚塊、水泥塊等廢棄物，與原生土壤之紅色表面明顯不同，應認系爭土地確有遭棄置磚塊、水泥塊等廢棄物情形。則依證人陳德隆所陳雙喜公司於108年2月進行林口工一市地重劃開發工程點交時，地表上已長有植被雜樹草叢，大約生長約2、3年以上乙節，核與上訴人自106年3月15日取得系爭土地共同所有權時間相當，足徵該廢棄物之棄置時點在上訴人取得系爭土地所有權期間；且上訴人自承未在系爭土地現場架設圍籬防護措施，致遭棄置廢棄物，顯有重大過失，當應擔負廢棄物清理法第71條第1項之土地所有人清除、處理責任。

　㈢雖上訴人主張：系爭土地歷年航測等相關圖資顯示105年間遭人開墾砍伐並覆有灰色物質，迨106、107年間草木漸生，至108年間復佈滿植被，且上訴人於106年取得系爭土地應有部分所有權後，發現其上有廢爐渣，旋即向警察機關報案，其後並無遭人挖掘痕跡，且該廢棄物量體龐大，顯非短時間內可以開挖、掩埋再回填，足見上訴人並非遭傾倒廢棄物時之所有權人，況109年2月19日「林口工一市地重劃開發工程施工開挖期間查有地下掩埋廢棄物處置方式研商會議紀錄」記載系爭土地四周早於108年4月起即已開挖，無法排除該廢棄物係由業者自鄰地挖出後暫置系爭土地之可能云云。惟依證人陳德隆證述暨系爭土地現場照片可知，於108年2月25日為雜木林，但在109年間清除、掘除後，地表上存有磚塊、水泥塊等廢棄物，且經現況保存未再進行任何處置，而該雜木林生長時間約莫2、3年以上，與上訴人106年3月15日取得系爭土地應有部分所有權之時間相仿，已敘明系爭土地遭棄置廢棄物之時序，及在地表棄置磚塊、水泥塊等廢棄物之經過；核與卷附系爭土地106年6月24日、107年7月13日空照圖（以下分別稱106年、107年空照圖），地表為原生土壤，並無任何植被，然於108年9月11日空照圖（下稱108年空照圖）已佈滿植被等情相符，益徵系爭土地之廢棄物確在該段期間遭棄置無誤。上訴人雖舉員警受理各類案件紀錄表為證，但從證人即時任新北市政府警察局新莊分局（下稱新莊分局）林口分駐所巡佐兼副所長藍進發於原審準備程序證述：伊當時僅在現場邊坡樹林，未進入內部查看現況，只在土地邊緣見有燒過黑黑的東西，不確定為廢爐渣或煤渣，亦未見有所攝照片之廢棄物，而上訴人並無將土地設置圍籬阻隔等語，該證人既未進入系爭土地內部查看，亦無明顯見現場有棄置廢棄物狀況，自無由為有利上訴人之認定。故上訴人既為系爭土地所有權人之一，且此為廢棄物發現之現況，非鄰地挖出後暫置，其應就此遭棄置廢棄物之重大過失，負起廢棄物清理法第71條第1項之土地所有人清除、處理責任，不因系爭土地是否另遭棄置廢爐渣，抑或有鄰地挖出後暫置情事而得免責。又依環保署103年令，命限期提出清除、處理前必要準備工作之「廢棄物棄置場址清理計畫」，屬廢棄物清理法第71條第1項之誡命義務規範內，上訴人自有履行之義務，故原處分為適法，訴願決定遞予維持，亦無不合。上訴人訴請撤銷，為無理由，應予駁回，資為論據。

四、本院查：　　

㈠按廢棄物清理法第71條第1項規定：「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得命事業、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理。屆期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。屆期未清償者，移送強制執行；直轄市、縣（市）主管機關或執行機關得免提供擔保向行政法院聲請假扣押、假處分。」是以，依該條項規定責令清除、處理不依規定清除、處理之廢棄物之對象，以污染行為人為優先，但污染行為人無法確定或不能追索時，應由容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人負擔清除、處理之責任。至所謂重大過失，由於廢棄物清理法、行政罰法及行政程序法並無明文規定，應與民法規定之重大過失為相同解釋，係指顯然欠缺一般人之注意者而言。　

　㈡次按本件係112年8月15日修正施行之行政訴訟法施行前已繫屬於本院，於施行後尚未終結之事件，依行政訴訟法施行法第19條規定，應由本院依舊法即112年8月15日修正施行前行政訴訟法（下稱行政訴訟法）規定審理，合先敘明。依行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽；依此判斷而得心證之理由，應記明於判決。而基於行政訴訟之職權調查原則，法院應充分調查為裁判基礎之事證以形成心證，是所有與待證事實有關之訴訟資料，無論有利或不利於訴訟當事人之任何一造，都必須用於心證之形成而不能有所選擇，亦即法院負有審酌與待證事實有關之訴訟資料之義務，如未審酌亦未說明理由，即構成行政訴訟法第243條第1項所謂判決不適用同法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，暨同法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。　

　㈢經查，上訴人於106年3月15日取得系爭土地之應有部分所有權，於108年2月間將系爭土地點交雙喜公司進行林口工一市地重劃開發工程，當時地表上長有植被雜樹草叢，嗣經清除、掘除地表樹木雜草後，於109年7月14日、9月16日進行上開工程時，發現遭非法棄置垃圾夾雜廢磚塊等一般事業廢棄物，量體約3,120公噸，廢棄物部分直接裸露於地表，有些有土層掩埋，另在邊坡斷面亦可見廢棄物。被上訴人經新北市政府地政處通報而獲悉上情後，查詢系爭土地過往之違規通報、違法報案、稽查處分及司法裁判紀錄，並調閱系爭土地鄰近道路監視器錄影畫面、廢棄物管制中心監控車輛GPS軌跡，另要求土地所有人說明並提出相關資料佐證，仍無法確定污染行為人，嗣審認上訴人為上開廢棄物之清除義務人，因怠於注意或疏於管理系爭土地，有重大過失，以原處分命上訴人依廢棄物清理法第71條規定負清除處理責任等情，為原審確定之事實。揆諸前揭說明，本件應審究者，厥為上訴人就系爭土地遭棄置上開一般事業廢棄物，是否顯然欠缺一般人應有之注意，而有重大過失？原判決雖依證人陳德隆於原審準備程序證陳雙喜公司於108年2月進行林口工一市地重劃開發工程點交時，地表上已長有植被雜樹草叢，大約生長約2、3年以上，核與卷附109年7月14日、9月16日現場照片所攝系爭土地部分土地裸露，略有小雜草等植被，可見地表上或邊坡斷面有磚塊、水泥塊等廢棄物，與原生土壤之紅色表面明顯不同，及系爭土地106年、107年空照圖，地表為原生土壤，並無任何植被，然於108年空照圖已佈滿植被等情，均相符合，亦與上訴人自106年3月15日取得系爭土地共同所有權之時間相當，且上訴人自承未在系爭土地現場架設圍籬防護措施等情，認定上開廢棄物之棄置時點係在上訴人取得系爭土地所有權期間，上訴人對於系爭土地遭棄置廢棄物，顯有重大過失，故原處分命其負廢棄物清理法第71條第1項所定土地所有人清除、處理責任，並無違誤。惟查：

　⒈證人陳德隆於原審準備程序證稱：依伊於108年2月系爭土地點交當時之觀察，地表上植被之雜樹草叢，大約生長年限應該要有2、3年以上，本件現場掘除後發現廢棄物分佈狀態，部分區域是直接裸露，清除雜草後就看到，有些部分是有土層等語（原審卷二第41頁），僅能證明其於108年2月目睹系爭土地上長有雜樹草叢，嗣將雜樹草叢清除後，發現系爭土地上之廢棄物有部分外露，部分上覆土層，無從憑以直接認定系爭土地上之廢棄物遭棄置之時間。次查，原審卷一第213頁至第217頁所附106年、107年及108年空照圖，均未套繪地籍線，該3張空照圖上半部雖有一區塊，於106年、107年空照圖顯示為原生土壤，並無植被覆蓋，108年空照圖則顯示已佈滿植被。然將該3張空照圖與原審卷一第219頁標示有地籍線之109年11月18日國土測繪圖相互比對結果，前述在3張空照圖中本為原生土壤而無植被，其後有植物生長於其上之區塊，地號標示為181-5、181-7，原判決將181-5、181-7等地號土地範圍錯認為系爭土地，謂106年、107年空照圖顯示系爭土地地表為原生土壤，並無任何植被，然於108年空照圖中，系爭土地已佈滿植被，據此推論系爭土地遭棄置廢棄物之時間，與上訴人106年3月15日取得系爭土地應有部分所有權之時間相仿，認定事實與所憑證據不符，則上訴意旨主張原判決依證人陳德隆之證言與上述空照圖，認定上訴人為廢棄物棄置當時之系爭土地所有人，應依廢棄物清理法第71條第1項規定負清除處理責任，有認定事實違反證據法則之違法，並非無據。

　⒉次查，上訴人曾於106年3月20日，以其取得系爭土地應有部分所有權後，發現土地上有人傾倒疑似廢爐渣等物為由，向新莊分局報案，經當時該分局林口分駐所巡佐兼副所長藍進發至現場查看後，製作受理各類案件紀錄表，其上記載：現場草、木已長出確非近期所為（原審卷一第157頁）。另藍進發於原審準備程序，經原審提示上訴人所提廢棄物通報單後，證稱：該廢棄物通報單之4張圖片中，右上方圖1比較像伊於106年3月20日至現場當時看到的樣子，那個地方芒草比較多，高的大概有半個人的高度等語（原審卷二第95、96頁），其證言中提及之廢棄物通報單右上方圖1，乃呈現土地於108年2月25日時，其上有雜木林之景象（原審卷二第57頁）。由上事證觀之，系爭土地自上訴人於106年3月間成為共有人後，迄至108年2月25日點交予雙喜公司時，其上均有植被覆蓋。上訴人於原審即執上述受理各類案件紀錄表與藍進發之證言，主張系爭土地自其於106年3月15日取得應有部分所有權時，至108年2月25日點交予雙喜公司時止，樣貌並無變更，且該段期間地上既有雜樹草叢，殊無埋入垃圾之可能，故系爭土地並非於其持有期間遭棄置廢棄物等語，此一攻擊方法，攸關被上訴人認上訴人就系爭土地遭棄置廢棄物，具有重大過失，以原處分依廢棄物清理法第71條第1項命負清除處理責任，是否合法，惟原判決未說明不足採取之理由，即有判決不備理由之違法。　　

　⒊再查，系爭土地自108年2月間點交予雙喜公司重劃開發，至109年7月14日、9月16日被發現遭非法棄置廢棄物之時，其間尚相隔1年餘。上訴人於原審曾主張：依109年2月19日「林口工一市地重劃開發工程施工開挖期間查有地下掩埋廢棄物處置方式研商會議紀錄」記載，系爭土地四周早於108年4月起即已開挖，無法排除系爭土地上之廢棄物係由業者自鄰地挖出後暫置於系爭土地上之可能等語；惟被上訴人抗辯：系爭土地於108年2月經交與雙喜公司重劃開發後，設置圍籬及24小時保全，於斯時迄至109年7月開挖發現廢棄物之期間，尚無可能遭人棄置廢棄物而不被發覺等語。兩造前揭陳述究以何者為可採，事涉系爭土地遭棄置廢棄物之時點，上訴人就系爭土地是否仍具實際支配管領力，與原處分合法與否直接相關，惟原審就此並未查明認定，有未盡職權調查義務與判決理由不備之違法。又原審如經調查後，確認系爭土地遭棄置廢棄物之時間係在108年2月以前，則上訴人是否依通常注意即可發現廢棄物遭棄置之事？若是，其有無及如何維護照管系爭土地？此乃關乎上訴人本件有無重大過失之認定，亦待原審進一步詳查審認。

五、綜上所述，原判決既有上揭違背法令事由，且其違法情事足以影響判決結果，上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又因本件事實尚有由原審再為調查之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭更為適法之裁判。又被上訴人於上訴人提起上訴後，主張：上訴人已於111年8月4日將棄置於系爭土地之廢棄物全數清除完畢，原處分因上訴人自願履行而執行完畢且無法回復原狀一節，是否屬實，涉及上訴人有無必要變更聲明，應由原審高等行政訴訟庭於發回後一併查明，如確有其事，並應行使闡明權，使上訴人為正確之訴之聲明，併此敘明。　

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項

、第260條第1項，判決如主文。　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　11　　日

最高行政法院第四庭

審判長法官王碧芳　

法官　許瑞助

法官　王俊雄　

法官　侯志融

法官　鍾啟煒

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　11　　日

書記官　廖　仲　一