最高行政法院行政-TPAA,111,上,493,20240419,1

111年度上字第493號

上訴人

即原審原告陳胡雅香 

陳瓊讚 

共同

訴訟代理人陳達德律師

上訴人

即原審被告臺南市政府

代表人黃偉哲

訴訟代理人黃雅萍律師

參加人蔣岳宗 

訴訟代理人蔡宜均律師

參加人陳慶飛

邱金發

黃玉金

邱振盛

蔣丞哲 

蔣春生

劉英 

上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國111年4月27日高雄高等行政法院110年度都訴字第2號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、原判決關於宣告上訴人臺南市政府以民國110年2月17日府都規字第1100192999A號公告之「變更仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤檢討)案」中之變更土地使用分區管制要點第3點㈠關於商二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分違法暨該訴訟費用部分廢棄。

二、上開廢棄部分，上訴人陳胡雅香、陳瓊讚在第一審之訴駁回。

三、上訴人陳胡雅香、陳瓊讚之上訴駁回。

四、廢棄部分之第一審及上訴審訴訟費用，暨駁回上訴部分上訴審訴訟費用，均由上訴人陳胡雅香、陳瓊讚負擔。

一、本件事實經過：

(一)上訴人即原審被告(下稱原審被告)於民國81年5月7日發布實施「變更仁德都市計畫(第一次通盤檢討)」案，將一部分農業區(18.16公頃)變更為商業區，以提供大型購物中心使用為主，原審被告並循該主要計畫辦理細部計畫之擬定，於86年1月23日以86府工都字第10856號公告「擬定仁德都市計畫(11號道路以西、1號道路以南商業區)細部計畫」案(下稱86年細部計畫)，並於同年月27日發布實施；再於99年7月15日以府城都字第0990168034A號公告「變更仁德都市計畫(含原高速公路永康交流道附近特定區計畫仁德鄉轄區部分)(第二次通盤檢討)案(第一階段)」，並於同年月16日發布實施，將商業區劃分為「商一」、「商二」（再細分為「商二-1」、「商二-2」），其中「商二」指定供大型購物中心使用。

(二)原審被告再於110年2月3日以府都規字第1100157000A號公告「變更仁德都市計畫(第三次通盤檢討)案（第一階段）」案(下稱110年主要計畫)，並於同年月5日發布實施，其中檢討變更原計畫「『商二』商業區(供大型購物中心使用為主)(附)」為新計畫「『商二』商業區(附)」，即解除指定大型購物中心使用。原審被告復依110年主要計畫之內容，擬定細部計畫之變更案，於110年2月17日以府都規字第1100192999A號公告「變更仁德都市計畫(商二地區)細部計畫(第一次通盤檢討)案」(下稱系爭細部計畫)，並於110年2月19日發布實施，其中土地使用分區管制要點第3點變更為：「『商二-1』街廓整體開發單元㈠『商二-1』街廓依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定整體開發單元(詳圖，按：如附圖)，每處單元最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺，於申請建築執照前，應經都市設計審議委員會審查通過。㈡各指定開發單元於臨地界處兩側應各自留設至少5公尺帶狀式開放空間，並設置1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，以供徒步購物及動線串連。指定留設帶狀式開放空間應與相鄰基地開放空間鋪面連續相接，後建需配合前建者順平銜接。㈢各指定開發單元間經全部土地所有權人同意，並提送本市都市設計審議委員會審議通過後，得合併為一處整體開發單元，或合併後得依第1款最小建築開發規模重新劃分整體開發單元；另上開臨地界處留設之帶狀式開放空間，亦得併同整體開發單元調整之。」

(三)上訴人即原審原告陳胡雅香(下稱陳胡雅香)所有坐落臺南市仁德區白崙段(下同)21、21-3地號土地，上訴人即原審原告陳瓊讚(下稱陳瓊讚，與陳胡雅香合稱原審原告)所有21-1地號土地（下合稱系爭土地），位於上述都市計畫劃定之商業區「商二-1」街廓整體開發單元C內，原審原告認為系爭細部計畫中關於變更土地使用分區管制要點第3點部分違法，提起本件訴訟，並聲明：宣告系爭細部計畫關於變更土地使用分區管制要點第3點部分無效，經高雄高等行政法院(下稱原審)以110年度都訴字第2號判決(下稱原判決)宣告系爭細部計畫變更土地使用分區管制要點第3點㈠關於商二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分違法；原審原告其餘之訴駁回。兩造均不服，乃分別提起本件上訴。　

二、原審原告之起訴主張、原審被告及參加人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)依都市計畫法第5條、第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法(下稱實施辦法)第2條規定可知，都市計畫係以25年作為都市計畫之計畫年限，至於都市計畫法第26條第1項「每3年內或5年內」應定期通盤檢討係訓示規定而非效力規定，是以縱未依都市計畫法第26條第1項規定於5年內為定期通盤檢討，仍屬依法公告實施且仍有效之都市計畫，否則將造成主管機關未依都市計畫法第26條第1項規定按時通盤檢討後，即不能再為通盤檢討之情形，顯不符合都市計畫法等法規之立法目的。原審原告主張原審被告逾3至5年期限至106年始徵求意見辦理細部計畫變更，有違反都市計畫法第26條第1項，自不可採。

(二)系爭細部計畫變更土地使用分區管制要點第3點，將商二-1部分依原市地重劃後之分配地籍，劃分為A、B、C等3處指定整體開發單元，尚無違法：

　1.因原審審理中兩造及參加人就110年主要計畫檢討成果，變更「商二」商業區附帶條件內容，解除指定供大型購物中心使用乙節，已不再爭執，且由「商二-1」80年類比航攝影像圖及95、101、105、108年正射影像圖、「商二-1」周邊商業活動補充分析圖表及「商二-1」商業區土地所有權人意願調查等資料，證明「商二-1」商業區土地長期未能開發為大型購物中心，依周邊商業活動的量能，已無開發大型購物中心的利基，且絕大多數的地主均同意將該商業區解除指定供大型購物中心使用等情，可知原審被告依據110年主要計畫檢討成果，辦理系爭細部計畫通盤檢討，不再將「商二-1」商業區土地指定供大型購物中心使用，並無不合。

　2.又86年細部計畫範圍之「商一」 部分(此時並未劃分開發單元)即為系爭細部計畫的「商二-1」商業區，而系爭細部計畫「商二-1」街廓依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定開發單元（單元A、B、C），其變更理由係「為具體引導都市合理發展，並避免『商二-1』土地零星開發不利日後整體規劃，參酌原規劃意旨及重劃分配地籍情形，指定整體開發單元之範圍」。是以，因取消大型購物中心規劃後，原本建構在大型購物中心規劃下之整體街廓規劃，即需重新辦理檢討，而依系爭細部計畫之商業活動綜合分析結果，本商業區之使用規模已無需整體街廓規劃，經檢討後之系爭細部計畫，參酌原規劃意旨及重劃分配地籍情形，兼顧土地所有權人之開發權益，及創造優美都市景觀、維護良好生活環境之目的，而變更後之土地使用分區管制要點第3點㈢亦載明預留整合空間，若經全部土地所有權人同意，亦得合併為一處整體開發單元，故系爭細部計畫「商二-1」街廓改依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定開發單元（單元A、B、C），反更具有開發之彈性，有利於該商業區之開發，該變更並無違反都市計畫法及實施辦法等法規有關通盤檢討之規定。

　3.至於原審原告111年2月25日書狀提出之開發單元A、B、C劃分建議，其中方案一，原審原告自己不建議採納；至於方案二，原審原告建議之開發單元B，與現行計畫之開發單元C一樣，皆須整合所有土地所有權人才得進行開發，而原審原告建議之開發單元C，反而較現行計畫開發單元B所需整合之土地所有權人數更多，影響整合開發變數更大。又原審原告所有系爭土地位於現行計畫開發單元C，其街廓深度達50公尺以上，已符合市場上一般建築基地規模之條件，且通案性規定須退縮5公尺建築，扣除退縮後之深度尚有44公尺以上，應無不能規劃建築之情事。是原審原告主張應全街廓整體開發或建議之單元劃分方案之主張，顯無理由，不足採信。

(三)系爭細部計畫限制開發單元C之開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分違反比例原則，應屬違法：

1.86年細部計畫關於土地使用分區管制要點第3點規定「商一」（即系爭細部計畫之「商二-1」）最小建築面積14,000平

方公尺，係以「商一」為一整體開發單元，並指定供大型購

物中心使用為前提條件，然此前提條件經本件通盤檢討變更

後，既已不存在，則其最小建築面積14,000平方公尺亦有一

併檢討之必要。再由系爭細部計畫土地使用分區管制要點第

3點㈠關於最少建築開發規模之過程可知，原審被告將建築

基地最小開發規模不得低於「1,500平方公尺」，修正為「1

4,000平方公尺」之理由為「商二-1」土地取消整體開發後

，將造成陳瓊讚所有21-1地號土地變為裡地，不利其開發，

因而採納陳瓊讚的陳情。

2.然查，依系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點㈡規定，若維持原公展方案最小建築開發規模1,500平方公尺(此為原審被告評估後所草擬)，且配合留設帶狀式開放空間，陳瓊讚所有21-1地號土地仍可經由人行步道，提供徒步購物及對外通行，對其商業活動不生影響，亦不會變為裡地而無法開發。又1,500平方公尺在市區作為商業使用，只要規劃得宜，對市容景觀亦不會造成影響，且依系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點㈠規定，原審被告既有都市設計審查機制，不致因零星開發而產生市容景觀雜亂無章之情形。再者，建築基地最小開發規模若採1,500平方公尺，此亦屬開發規模最低下限，若土地所有人所需經營之商業類型須使用較大面積之土地，亦得透過土地所有人間整合開發利用，讓土地之利用更具彈性，對公益並無影響。若仍維持開發面積不得低於14,000平方公尺，不僅造成整合上困難，且單元C之小地主若無此財力或因整合困難，其土地將永無開發之日或只能淪為大財團收購之對象，對小地主就其土地之利用產生極為不利之影響。因此，原審被告在擬定系爭細部計畫時，僅考量陳瓊讚所有21-1地號土地會變成裡地（實際上不會變為裡地）而未考量商二-1商業區用途已變更為不適合大面積開發，且未考量小地主之利益，選擇對其侵害最小之方案，則系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點㈠就開發單元C仍維持原建築開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分，已違反比例原則，應屬違法，惟此部分原審被告依原判決意旨為必要之處置即可，因此原審依其違法原因為違法之宣告，方符合法秩序之要求。

　3.至19、19-1、20地號因所有人相對單純，開發時較無整合之困擾，且全體所有人均同意開發面積不得低於14,000平方公尺之條件，故單元A、B部分仍應尊重土地所有權人之意願及原審被告之規劃，維持開發面積不得低於14,000平方公尺之條件等語，以原判決宣告系爭細部計畫中之變更土地使用分區管制要點第3點㈠關於商二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分違法，並駁回原審原告其餘之訴。

四、本院查：

(一)都市計畫法第5條規定：「都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之。」第26條規定：「(第1項)都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。(第2項)前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」內政部依上開授權規定訂定之實施辦法，其中第4條規定：「（第1項)辦理主要計畫或細部計畫全面通盤檢討時，應分別依據本法第15條或第22條規定之全部事項及考慮未來發展需要，並參考機關、團體或人民建議作必要之修正。……」第13條規定：「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」第14條規定：「都市計畫發布實施後有下列情形之一者，應即辦理通盤檢討：一、都市計畫依本法第27條之規定辦理變更致原計畫無法配合者。二、區域計畫公告實施後，原已發布實施之都市計畫不能配合者。三、都市計畫實施地區之行政界線重新調整，而原計畫無法配合者。四、經內政部指示為配合都市計畫地區實際發展需要應即辦理通盤檢討者。五、依第3條規定，合併辦理通盤檢討者。六、依第4條規定，辦理細部計畫通盤檢討時，涉及主要計畫部分需一併檢討者。」第15條規定：「都市計畫發布實施未滿2年，除有前條規定之情事外，不得藉故通盤檢討，辦理變更。」由以上規定可知，都市計畫應依據現在及既往情況，並預計25年內之發展情形訂定之，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更，但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更；又都市計畫發布實施未滿2年，除有實施辦法第14條規定之6款應即辦理通盤檢討之情事外，不得藉故通盤檢討，辦理變更。申言之，實施辦法第14條規定之6款情形，係都市計畫發布實施未滿2年，原不得辦理通盤檢討而應即辦理通盤檢討之例外情事，非謂已屆辦理通盤檢討法定年限之都市計畫，無該辦法第14條規定之6款情形，即不得辦理通盤檢討。查原判決就原審原告於起訴狀所為系爭細部計畫未於公告及計畫書內載明符合該辦法第14條規定之何款情形之主張，未予回應，固未盡周密，惟依前述，原審原告之主張顯係其一己主觀之見解，不足採信，亦不影響判決之結論，上訴意旨指摘原判決有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令情事，尚非可採，先予指明。

(二)行為時都市計畫法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1、2及5項規定：「(第1項) 細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。(第2項)前項細部計畫核定之審議原則，由內政部定之。……(第5項)細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」第32條規定：「(第1項)都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。(第2項)前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第39條規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」內政部依都市計畫法第23條第2項授權訂定都市計畫細部計畫審議原則，第2點規定：「擬定、變更細部計畫之審議，除都市計畫相關法規及主要計畫另有規定外，應依本原則規定辦理。」第10點規定：「細部計畫之土地使用分區管制，應依據地區特性，按各種土地使用分區類別，分別訂定其土地使用容許項目以及使用強度，並就其合理性與可行性予以審議之。」臺南市依都市計畫法第85條規定授權訂定之都市計畫法臺南市施行細則第12條第1、3項規定：「(第1項)擬定或變更細部計畫時，應於都市計畫書中訂定或檢討土地使用分區管制要點，並得就該地區環境之需要，訂定都市設計有關事項。……(第3項)第1項土地使用分區管制要點，得規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積、基地內應保留空地之比率、容積率、綠覆率、透水率、排水逕流平衡、基地內前後側院深度及寬度、建築物附設停車空間、建築物高度與有關交通、景觀、防災及其他管制事項。」由以上規定可知，直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用；細部計畫之擬定或變更、審議、公開展覽及發布實施，均應依法定程序而為，且應遵守都市計畫相關法規及主要計畫之規定；細部計畫之土地使用分區管制，應依據地區特性，按主要計畫所劃定之各種土地使用分區類別而訂定；就臺南市而言，臺南市政府所擬定或變更之細部計畫，應於都市計畫書中訂定或檢討土地使用分區管制要點，該要點得規定區內土地及建築物之使用、最小建築基地面積及基地內應保留空地之比率等等各種管制事項。

(三)承前所述，都市計畫之細部計畫屬直轄市之自治事項，直轄市基於其計劃高權，於法律規定的規劃目標及規劃原則的框架下擬訂空間總體計畫，並對於計畫內容的形成自行負責。然而，在權力制衡的角度下，原則上行政機關之公權力行為仍須受司法監督，因此行政機關於都市計畫之計畫形成自由，應考量下列因素並受拘束，茲說明如下：

1.在形式方面，須遵循強制之程序規定，包括法定之程序類型

　　、管轄權、公眾參與等。

2.在實質方面：

⑴上位法規範及其所規定之計畫指導原則：都市計畫不得與憲法、法律及基於法律授權之法規命令牴觸，且應受到各該上位法規範之強制性的實體禁止及誡命規定之拘束；又所謂上位法規範規定之計畫指導原則，可能為毫無彈性而須嚴格遵守之明確標準，也有可能係較為抽象之要求顧及或配合特定之公益，視個案具體情形而定。

⑵對擬定之計畫具有指導及拘束作用之上位計畫：對於系爭細部計畫而言，110年主要計畫即屬其上位計畫。

⑶擬定之計畫對於達成計畫目標之必要性：具體計畫應具備計畫正當性基礎，而計畫正當性涉及的是行政機關於都市計畫行使公權力而對於人民權利可能產生之影響，因此基於比例原則之考量，必須考量計畫之必要性，而只要計畫內容所採之措施為合理所需，即認符合必要性之要求。而在都市計畫法之實體規範中，法院應就計畫是否遵循上位法規範及上位計畫先予審查，至於財產權受限制的範圍及程度，則在審查利益衡量之階段為之，簡言之，只有在行政機關之計畫裁量有重大明顯錯誤的情形下，始得認計畫不具正當性基礎而違法。

⑷利益衡量原則：計畫自由的行使，最重要的就是進行利益衡量，以形塑具體的計畫內容。所謂利益衡量原則，係指行政機關於擬定或核定計畫時，應權衡可能受到計畫影響的各方不同公益及私益，而使各種利益於計畫內容中處於協調的狀態。利益衡量原則涉及計畫高權對於不同利益間之衡平，都市計畫法並未如德國建設法第1條第7項設有利益衡量條款：「擬訂建設指導計畫時，應就公益及私益彼此相互間為適當權衡」，惟應認本質上即係基於憲法上比例原則而產生的要求。利益衡量原則不僅適用於利益衡量過程，亦及於依權衡結果所得的總體結論，即利益衡量結果。而法院對於計畫形成自由是否符合利益衡量原則之審查，應僅得審查其是否有利益衡量瑕疵。依德國聯邦行政法院所發展出的利益衡量瑕疵，具有瑕疵因而違法的利益衡量包括下列4種情形：①未為衡量或衡量怠惰；②於調查、彙整階段之衡量不足；③於評價階段之衡量錯估；④於利益調合與決定階段之衡量不合比例，可值借鏡。　　

(四)經查，依卷附110年主要計畫、86年細部計畫及系爭細部計畫(含附件)之記載以：

　1.110年主要計畫第七章、壹、三、土地使用檢討變更原則，其中㈡商業區變更原則「2.考量現況使用發展需求，予以檢討變更『商二』商業區附帶條件內容，解除指定供大型購物中心使用。」及第八章、貳、二、商業區，其中㈡第二-1種商業區「位於市道第182線（即中山路，㊀-1號道路）南側緊臨東區部分之商業區，面積計約5.24公頃，屬另行擬定細部計畫區，故其土地使用仍應依細部計畫之相關管制規定辦理。」又依該主要計畫就解除指定供大型購物中心使用之新計畫之變更理由以：「1.『商二』商業區原係配合國家建設6年計畫，以提供大型購物中心為主，爰於民國80年本計畫辦理第一次通盤檢討時將農業區變更為商業區(附)，並應另行擬定細部計畫。該細部計畫業於民國86年完成擬定，並依管制規定劃分為商二-1、商二-2。2.民國104年辦理『變更仁德都市計畫(修訂商業區土地分區管制要點)案』刪除本計畫商業區指定以商業使用為限之規定，並回歸『都市計畫法臺南市施行細則』有關商業區容許使用項目，惟仍限定商二-1指定供大型購物中心之商業使用為限。3.考量商二周邊商業核心包括現有東區文化中心、南紡購物中心與仁德量販店等商圈，區域型商業機能發展蓬勃，本地區已無發展大型購物中心之利基，且生活與消費型態轉變促使綜合性商品零售服務興起，爰早期國家建設計畫(現名為國家發展計畫)以大型購物中心設立帶動市區近郊發展政策，已被百貨公司、超級市場、便利商店所取代。4.該商業區已閒置多年，為促進土地有效利用，另為避免大型購物中心設置過度加重交通負荷以及鄰近後甲里斷層環境敏感因素，並參考多數地主意願(詳附件五)，故取消商二指定供大型購物中心使用，以增加使用彈性，惟為確保商業區仍應提供原規劃目的之商業服務機能，應於細部計畫訂定其管制內容。」

2.系爭細部計畫變更前之86年細部計畫第四章第二節表明「本細部計畫區即以提供大型購物中心使用為主，其計畫服務範圍亦以臺南都會生活圈為考量。」

　3.系爭細部計畫依上開110年主要計畫之指導而檢討86年細部計畫，系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點在公開展覽草案時原規定在第4點：「『商二-1』街廓內建築基地最小開發規模不得低於1,500平方公尺，並於申請建築執照前，應辦理都市設計審議。」其變更理由略為：「配合主要計畫解除『商二-1』指定供大型購物中心使用，依『地區型轉運商業』之發展定位推算土地開發需求，以調降最小開發基地規模。」原審原告陳情建議：維持大型購物中心使用及整體開發的原則不變，恢復大面積最小開發面積之限制，理由略以：對於取消整體開發限制，並降低最小開發面積為1,500平方公尺，除了會造成本地區都市景觀因此而凌亂無序外，對於其可合併大地主一起開發之利益蕩然無存；陳瓊讚另陳情理由以：其所有土地為裡地，因取消整體開發限制，被整合無望又無通行道路，等同其土地變廢地無法開發又求售無門。參加人黃玉金則建議以：建議公展草案第4條為：「商二-1」街廓內建築基地最小開發規模不得低於14,000平方公尺並於申請建築執照前，應辦理都市設計審議，理由略以：「商二-1」街廓東側21-1～21-5地號係由重劃後21地號分割而來，該地號未分割前面積約1.47公頃，本案如維持現行計畫最小建築基地規模1.4公頃，其並無異議，同時願意保留21-2地號土地供毗鄰地主合併建築。

　4.案經檢送臺南市108年10月31日「臺南市都市計畫委員會第84次大會」，專案小組於會前初步建議意見以：「一、整體發展構想及開發單元劃分㈠商二地區原係配合國家建設六年計畫，於民國80年辦理仁德都市計畫第一次通盤檢討時由農業區所變更，隨著社經環境變遷，有關該地區之發展定位及因應思維，原則同意於專案小組會議補充說明，考量該地區可支撐之大型商業活動已被周邊購物中心、量販店及賣場所吸收，未來需仰賴重大公共建設及鄰近土地開發引入人口為主，其發展定位適宜朝向『地區型轉運商業』，包括以日常通勤消費、觀光旅遊轉運服務及地區鄰里商業為導向。㈡『商二-1』經市地重劃重新調整地籍後，將全街廓劃分為白崙段19、20、21地號等3筆土地，且每筆土地面積均達原計畫規定最小開發基地14,000平方公尺以上。為具體引導都市合理發展，並避免土地零星開發不利日後整體規劃，爰參酌上開規畫原意依重劃後之分配地籍，將『商二-1』予以劃分為3處整體開發單元，並將下列原則納入計畫書敘明，以作為執行之參據：1、為臻進商業活動機能及氛圍，各指定開發單元採人車分離規劃方式，於臨地界處集中留設帶狀式開放空間，以供徒步購物及動線串連。2、為提高開發彈性，各指定開發單元如經全部地主同意，並提送本市都市設計審議委員會審議通過後，得合併為一處整體開發單元，或合併後依最小開發基地14,000平方公尺重新劃分整體開發單元；另上開臨地界處集中留設帶狀式開放空間，亦得併同整體開發單元調整之。」初步建議意見條文為：「三、『商二-1』街廓整體開發單元㈠『商二-1』街廓依原市地重劃後之分配地籍劃分為3處指定整體開發單元(詳圖)，每處單元最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺，並於申請建築執照前，應經都市設計審議委員會審查通過。㈡各指定開發單元於臨地界處兩側應各自留設至少5公尺帶狀式開放空間，並設置1.5公尺以上之人行步道及植栽綠化，以供徒步購物及動線串連。指定留設帶狀式開放空間應與相鄰基地開放空間舖面連續相接，後建需配合前建者順平銜接。㈢各指定開發單元間經全部土地所有權人同意，並提送本市都市設計審議委員會審議通過後，得合併為一處整體開發單元，或合併後得依第1款最小建築開發規模重新劃分整體開發單元；另上開臨地界處留設之帶狀式開放空間，亦得併同整體開發單元調整之。」

　5.案經決議再公開展覽，原審原告仍陳情建議略以：建議取消3處指定整體開發單元，最小建築開發規模不得低於14,000平方公尺。參加人蔣岳宗及蔣丞哲則建議以：維持建築基地最小開發規模不得低於1,500平方公尺之規定，此規劃既可大規模土地整體開發，亦不會造成中小地主無法開發的困境，如堅持以14,000平方公尺為最小建築開發面積，就社會公平之理念，建議回復至81年之原規劃，中山路與文忠路地段退縮30米，原設計之使用目的，本區限定為商業使用不得供住商混合使用。參加人黃玉金則表示略以：其持有土地分布於商二-1街廓再公展草案之單元A、B及C，其中單元C用地，最小建築開發規模，無論1,500平方公尺或14,000平方公尺，都可以接受。 

　6.案經檢送臺南市108年12月23日「臺南市都市計畫委員會第85次大會」，專案小組於會前初步建議意見略以：建議部分酌予採納原審原告及參加人黃玉金建議部分，參加人蔣岳宗及蔣丞哲則建議未便採納，理由略以：查「商二-1」街廓 經市地重劃後土地劃分為白崙段19、20、21三筆地號，陳胡雅香、東雲股份有限公司為原21地號抵費地取得地主之 一，21地號經分割及買賣移轉，現分割後21、21-3地號為陳 胡雅香所有，另分割後21-1地號為東雲股份有限公司所有(信託予陳瓊讚)，參加人蔣岳宗、蔣丞哲及黃玉金均非19、20、21三筆地號原地主；經辦理商二-1地主座談會及公告徵求意見作業，於原公開展覽草案參酌「地區型轉運商業」之發展定位，推算「商二-1」街廓建築基地最小開發規模不得低於1,500平方公尺，惟本案提送本市都市計畫委員會審議階段時，因原公開展覽草案涉及整體開發取消後將造成部分土地為裡地之問題採納人民陳情；因應主要計畫通盤檢討作業擬解除商二地區供大型購物中心使用，本細部計畫配合原區域型商業發展定位為地區型商業區型規模，並將應規定之整體規劃內容如街廓內帶狀式開放空間留設、人行步道及植栽綠化等項目於土地使用分區管制規定直接訂定；另依原計畫建築基地最小開發規模不得低於14,000平方公尺，參酌市地重劃後配地情形，劃定3處整體開發單元，並依原計畫規定應實施都市設計後後始得開發使用，以維持環境品質及提升土地開發效益。案經臺南市都市計畫委員會第85次大會決議准照專案小組初步建議意見通過。

(五)由以上各計畫所記載之內容可知，因上位計畫即110年主要計畫之變更，原審被告有該主要計畫關於解除指定供大型購物中心使用之新規定，檢討變更原86年細部計畫相關之土地分區管制內容之必要，系爭細部計畫乃就增加使用彈性，確保商業區仍應提供原規劃目的之商業服務機能而有所調整，

　　核無重大明顯錯誤的情形，堪認系爭細部計畫具備正當性基礎及必要性。至關於利益衡量部分，原審被告則須衡量各公益及私益，衡量「商二-1」究應維持整體開發，抑或可再劃分幾處開發單元？宜否依原市地重劃之所有權屬區分為A、B及C等3處開發單元？如區分為A、B及C等3處開發單元，則其建築基地最小開發規模應規定不得低於14,000平方公尺或以不得低於1,500平方公尺為已足？如建築基地最小開發規模規定以不得低於1,500平方公尺，參加人蔣岳宗及蔣丞哲固可單獨開發，則陳瓊讚之土地將成為裡地而無法建築，如何兼顧及調合各方利益？而由上述關於系爭細部計畫之擬定、審議及核定公告各階段之歷程以觀，原審被告並無未為利益衡量或衡量怠惰之情事，亦無於調查、彙整階段之衡量不足、或於評價階段之衡量錯估、或於利益調合與決定階段之衡量不合比例之利益衡量瑕疵之情事，是行政法院應尊重原審被告之計畫形成自由，維持系爭細部計畫。

(六)又查，原判決認系爭細部計畫變更土地使用分區管制要點第3點，將商二-1部分依原市地重劃後之分配地籍，劃分為A、B、C等3處指定整體開發單元，尚無違法，系爭細部計畫限制開發單元C之開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分違反比例原則，則屬違法，就後者論以：依系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點㈡規定，若維持原公展方案最小建築開發規模1,500平方公尺，且配合留設帶狀式開放空間，陳瓊讚所有21-1地號土地仍可經由人行步道，提供徒步購物及對外通行，對其商業活動不生影響，亦不會變為裡地而無法開發；又1,500平方公尺在市區作為商業使用，只要規劃得宜，對市容景觀亦不會造成影響，且依系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點㈠規定，原審被告既有都市設計審查機制，不致因零星開發而產生市容景觀雜亂無章之情形；再者，建築基地最小開發規模若採1,500平方公尺，此亦屬開發規模最低下限，若土地所有人所需經營之商業類型須使用較大面積之土地，亦得透過土地所有人間整合開發利用，讓土地之利用更具彈性，對公益並無影響；若仍維持開發面積不得低於14,000平方公尺，不僅造成整合上困難，且單元C之小地主若無此財力或因整合困難，其土地將永無開發之日或只能淪為大財團收購之對象，對小地主就其土地之利用產生極為不利之影響；因此，原審被告在擬定系爭細部計畫時，僅考量陳瓊讚所有21-1地號土地會變成裡地（實際上不會變為裡地）而未考量商二-1商業區用途已變更為不適合大面積開發，且未考量小地主之利益，選擇對其侵害最小之方案，則系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點㈠就開發單元C仍維持原建築開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分，已違反比例原則等語，固非無見。惟按建築法第42條規定：「建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣 (市) 主管建築機關統一規定。但因該建築物周圍有廣場或永久性之空地等情形，經直轄市、縣 (市) 主管建築機關認為安全上無礙者，其寬度得不受限制。」第48條第1項規定：「直轄市、縣 (市)(局) 主管建築機關，應指定已經公告道路之境界線為建築線。但都市細部計畫規定須退縮建築時，從其規定。」臺南市建築管理自治條例第3條第1項規定：「建築基地面臨計畫道路、廣場、市區道路、公路或符合第6條規定之現有巷道者，得申請指定建築線。」是可知建築基地如未面臨計畫道路、廣場、市區道路、公路或現有巷道者，即所謂裡地，無法申請指定建築線，而不得單獨建築。陳瓊讚所有21-1地號土地並未面臨計畫道路、廣場、市區道路、公路或現有巷道，此為兩造及參加人均所不爭，是該21-1地號土地，即屬前揭所指無法申請指定建築線而不得單獨建築之裡地，此項不合建築法規要求之情事，非原判決所指配合留設帶狀式開放空間或人行步道即可補正。原審被告於利益調合與決定階段，衡量如維持原公展方案最小建築開發規模1,500平方公尺，於開發單元C之其餘土地均可單獨開發之情形下，該21-1地號土地將無法開發，所有權嚴重受損，且開發單元C原經市地重劃為1筆土地，嗣經分割始細分為現在的5筆土地，是系爭細部計畫規定以開發單元C仍維持原建築開發規模最少不得低於14,000平方公尺部分，其所為之衡量難謂有不合比例之利益衡量瑕疵情事，依上開之說明，行政法院應予尊重原審被告之計畫形成自由。本件原審就系爭細部計畫為審理時，未謹守司法審查之界限，且出於對指定建築線之相關建築法令之誤解，逕自為利益衡量，關於原審原告訴求應整體開發部分，原判決駁回原審原告之訴，因不影響結論，尚屬可以維持；然原判決支持採取建築開發規模最少不得低於1,500平方公尺之方案，亦即支持更小建築開發規模的方案，並就系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點割裂裁判，其判決結果對於訴求最好能整體開發的原審原告，反作出較系爭細部計畫土地使用分區管制要點第3點整體上更不利於原審原告之決定，於法即屬有違。原審被告上訴意旨指摘原判決未具體指摘系爭細部計畫違反何項原則，而有判決不備理由、判決不適用法規或適用不當之違背法令，求為廢棄原判決不利原審被告部分，尚屬可採。原審原告上訴意旨指摘原審被告於通盤檢討時僅偏袒大地主，不僅取消大街廓整體規劃限制，又於系爭細部計畫依各該土地地界區劃成A、B、C等3處整體開發單元，容任單元A、B地主自行開發導致單元C地主陷入整合困難，且該等無法開發之土地亦會造成都市景觀、治安問題，實已嚴重妨礙原審原告就所有土地之使用，而違反實施辦法第31條第3項之規定。然查，行政法院之司法審查界限，已如前述，原審被告就系爭細部計畫之變更，如具正當性及必要性，且無計畫裁量瑕疵，行政法院尚不得指摘其違法；又實施辦法第31條第3項係規定：「原計畫商業區實際上已較適宜作其他使用分區，且變更用途後對於鄰近土地使用分區無妨礙者，得將該土地變更為其他使用分區。」依都市計畫法第15條第1項第4款之規定，「住宅、商業、工業及其他土地使用之配置」應表明於主要計畫，本件所審理者係系爭細部計畫，原審原告上開主張，顯非可採。

(七)綜上所述，原審被告所為之系爭細部計畫，於法尚無違誤。原判決關於宣告系爭細部計畫中之變更土地使用分區管制要點第3點㈠關於商二-1指定整體開發「單元C」，最少建築開發規模不得低於14,000平方公尺部分違法，既有如上所述之違法，且違法情事復足以影響判決結果，原審被告上訴指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，即有理由，且依原審確認之事實，本院已可自為判決，爰將原判決此部分廢棄，並駁回該部分原審原告在第一審之訴。原判決關於駁回原審原告其餘之訴部分，於法並無不合，原審原告上訴意旨仍執前詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件原審被告之上訴為有理由，原審原告之上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　19　　日

最高行政法院第四庭

審判長法官  王　碧　芳　

法官　許　瑞　助

法官　王　俊　雄

法官　侯　志　融

法官　鍾啟煒

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　19　　日

書記官　徐　子　嵐

　

　　　　

附圖