最高行政法院行政-TPAA,111,年上,1,20220620,2

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度年上字第1號
上 訴 人 沈訓明等49人（姓名及住所詳如附表所示）
共 同
訴訟代理人 黃文玲 律師
陳家祥 律師
被 上訴 人 銓敘部
代 表 人 周志宏
訴訟代理人 邱德明
連怡庭
上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國110年12月22日臺北高等行政法院108年度年訴字第402號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人原係退休公務人員，於民國107年7月1日前退休生效。

嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱公務人員退撫新法）於106年8月9日經總統令公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文訂自107年7月1日施行，被上訴人爰分別以如原判決附表所示之函文及所檢附之「退休（職）所得重新計算附表」（下稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，並聲明：原處分及復審決定均撤銷。

案經原審以上訴人在第一審之訴顯無理由，不經言詞辯論，逕以原判決駁回，上訴人乃提起本件上訴，並聲明：1.原判決廢棄。

2.原處分及復審決定均撤銷或發回原審更行審理（附表編號41之1陳冠吟、41之2謝婉榆、41之3謝榮齡等3人即謝滄漢之承受訴訟人部分，另以裁定駁回）。

二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：

(一)本件訴訟為我國107年軍公教年金改革政策所衍生大量行政訴訟事件之一，迄至司法院108年8月23日作成釋字第782號解釋，明揭「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」。基此，年金改革政策中關於公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論，該解釋有拘束全國各機關及人民之效力，法院處理有關事項，應依解釋意旨為之。

(二)上訴人訴請撤銷原處分，依其所訴事實，對於原處分係適用公務人員退撫新法之結果本身並不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之公務人員退撫新法是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則等核有違憲問題之指摘，希冀原審對公務人員退撫新法相關規定形成違憲之確信，循行政訴訟法第178條之1第1項聲請司法院解釋宣告該等規定違憲失效，使其退休權益得以回復為原依公務人員退休法之審定。查原處分所據公務人員退撫新法相關規定是否違憲之爭議，於訴訟繫屬中業經司法院釋字第782號解釋闡釋明確，宣告該等規定未牴觸憲法，是上訴人以公務人員退撫新法相關規定違憲，原處分因此違法之主張，應認其在法律上顯無理由。而基於有效之權利救濟原則，原審認本件已無再行言詞辯論程序之必要等語，資為論據。

四、本院按：

(一)憲法第16條所定人民之訴訟權，乃人民於其權利受侵害時，得向司法機關訴請救濟之制度性保障。

行政法院踐行訴訟程序須符合正當法律程序原則，使人民受公開、公平、公正之審判，為人民之訴訟權受憲法保障之核心領域。

行政訴訟法第188條第1項規定：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」

同條第2項規定：「法官非參與裁判基礎之辯論者，不得參與裁判。」

及第189條第1項規定：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。

但別有規定者，不在此限。

」即在貫徹言詞審理原則及直接審理原則之精神；

但另方面，行政訴訟涉及組織、人員、經費等國家整體資源運用，其制度設計須有效能、效率之考量。

行政訴訟法為提供人民「有效之權利救濟」，避免濫用司法資源，配合各種紛爭性質、原告訴訟請求以及法院裁判方式，建立不同之訴訟類型，使原告在具備一定要件時，得請求行政法院，對其與被告之法律爭議，以適當內容及效力之裁判，予以公允，並且經濟、迅速、有效之解決。

惟原告之訴如依其所訴事實，在法律上顯無理由者，依同法第107條第3項規定，則得不經言詞辯論，逕以判決駁回，此即為同法第188條第1項之「別有規定」，因而得例外不經言詞辯論而為裁判。

因此，如原告之訴，依其所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，在法律上顯然不能獲得勝訴判決，即足以判斷在法律上顯無理由，為避免徒增當事人勞費及無謂耗損司法資源，自無進行無實質意義之言詞辯論程序之必要，以符訴訟經濟之原則。

此為貫徹有效之權利救濟原則所為之必要程序設計。

(二)憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」

第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」

第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」

第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。

司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。

上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。

次按法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；

又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；

且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

(三)經查，上訴人均係退休公務人員，於107年6月30日以前分別經被上訴人核定退休生效。

嗣因公務人員退撫新法於106年8月9日經總統令公布，除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新審定上訴人退休所得，為原判決依法確定之事實。

依上訴人於原審起訴時對於原處分所為事實之認定及係適用公務人員退撫新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之公務人員退撫新法是否違反法安定性原則、信賴保護原則、法律不溯及既往原則、法治國原則，是否侵害憲法所定服公職之制度性保障之問題。

然原審業已論明：司法院業於108年8月23日作成釋字第782號解釋，解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。

同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。

同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」

而作成合憲解釋；

依憲法第78條及司法院釋字第185號解釋意旨，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，原審亦自應受其拘束等語綦詳。

又司法院釋字第782號解釋理由略以：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利；

公務人員因服公職，取得國家為履行對其退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。

然因退撫給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；

亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障。

另新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。

故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，諸如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退休給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。

又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。

立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。

調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且未逾必要之程度，得認無違反信賴保護原則、比例原則等語。

且司法院釋字第782號解釋公布迄今，其間憲法或相關法律均未見有所修正，相關社會情事亦未見有何重大變更，自無聲請司法院重行認定與判斷之必要。

從而原審以上訴人所提撤銷訴訟，為無理由，予以駁回，於法並無不合。

上訴意旨主張司法院釋字第782號解釋文有諸多違誤，原審仍逕予援用，作成不利上訴人之判決，有對司法院釋字第782號解釋適用不當之判決違背法令情事云云，核無足採。

(四)上訴意旨主張原審未行準備程序以確認本案事實及爭點，逕認本件訴訟於法律上顯無理由而逕以原判決駁回，有不適用行政訴訟法第188條第1項及適用同法第107條第3項不當之違法云云。

然查，原審受理繫屬之本案，迄至司法院大法官於108年8月23日作成釋字第782號解釋，已明揭「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背」、「同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背」、「同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背」，業如前述。

基此，公務人員退撫給與案之法律是否違憲之爭議，已成定論。

上訴人對該解釋雖仍有相當爭議，但憲法第78條明定，司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，是其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋意旨為之。

法官審判時乃以法律作為大前提，就個案事實進行法律涵攝與適用，未及於法律是否違憲之審查，如認法律有違憲疑義者，僅能裁定停止訴訟程序並聲請司法院大法官解釋，司法院如針對繫案法律是否違憲已經作成解釋者，法官即應受其拘束而依解釋意旨裁判。

本件依上訴人於原審所訴事實，並未指出原處分適用公務人員退撫新法有如何之違誤，是並無證據有待聲明或調查，亦無不適用公務人員退撫新法上之違背法令問題有待釐清，唯一之法律上之爭議即係原處分所適用之公務人員退撫新法有無牴觸憲法。

惟原處分所據之公務人員退撫新法是否違憲爭議，於原審訴訟繫屬中既經司法院釋字第782號解釋闡釋明確，宣告上開規定均未牴觸憲法，而此解釋之效力拘束全國各機關及人民，是本件亦已無任何法律上問題有待當事人陳述或辯論，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得以此所得之心證翻轉公務人員退撫新法並未違憲之可能性。

依前揭之說明，本件應合於行政訴訟法所規範的第一審訴訟程序例外不行言詞辯論之情事，原審以上訴人之訴顯無理由予以駁回，自於法有據。

又本院106年度判字第29號判決意旨，係以該案原審受命法官已行準備程序、調查證據之程序後，當事人所主張之事實，尚有未明確之處，仍應經原審調查始得作為裁判之基礎，不得遽謂其訴在法律上顯無理由，而得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，因而以此理由廢棄原審判決。

核與本件依上訴人於原審所訴之事實，並無證據有待調查審認，亦無法律上問題有待釐清，即足以判斷在法律上顯無理由者之情形不同，尚難比附援引。

(五)上訴意旨另主張被上訴人依尚未生效之公務人員退撫新法，於107年5、6月間作成原處分，依法屬無效之行政處分；

又被上訴人於上訴人退休時已作成退撫金核定之適法行政處分，事後再為原處分時並未廢止原適法之行政處分，亦未於廢止後依法補償，即有違誤云云。

然查，依被上訴人之原處分已載明其規制內容是依106年8月9日制定公布並自107年7月1日施行之退撫新法，重新計算審定上訴人自107年7月1日起之每月退休所得，其效力是自107年7月1日公務人員退撫新法施行起同時發生之事實，並未有上訴人所主張之無效情事。

又司法院釋字第782號解釋已指明：退休人員經審定後之月退休金，係建構於繼續性法律關係（理由書第86段），而公務人員退撫新法第37條第5項明文規定：「本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得……」，是被上訴人依此規定作成原處分，就公務人員退撫新法施行後之每月退休所得重新計算，並非廢止原核准退休之審定，亦非廢止所計算於舊法時期之每月退休所得審定，顯無行政程序法關於廢止行政處分乃至補償規定之適用。

況且司法院釋字第782號解釋復指明，調降退休所得係政府為確保退撫制度永續發展，保障退休人員老年經濟生活安全，經檢討原有退休制度不合宜之處，期以達成退撫基金用盡年限由原120年延後至139年之現階段改革效益，解決急迫財務危機（理由書第118段），而公務人員退撫新法調降原月退休所得，使其不得超過依替代率上限計算之金額等相關規定，無涉法律不溯及既往原則，且與信賴保護原則、比例原則尚無違背（理由書第83段至第116段），則上訴人所主張之就財產上損失者予以補償一節，更顯與公務人員退撫新法之明文規定及解釋意旨背道而馳。

上訴人前開主張，自無足採。

(六)綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用不當之違背法令情事，與司法院大法官解釋，亦無牴觸。

上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 111 年 6 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 吳 東 都
法官 陳 秀 媖
法官 王 俊 雄
法官 林 妙 黛
法官 侯 志 融
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 111 年 6 月 20 日
書記官 蕭 君 卉