最高行政法院行政-TPAA,111,上,277,20240301,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第277號
上 訴 人 國立臺中教育大學

代 表 人 郭伯臣
送達代收人 康仁慈

訴訟代理人 張績寶 律師
被 上訴 人 謝銘元
訴訟代理人 謝文明 律師

上列當事人間懲處事件，上訴人對於中華民國111年1月5日臺中
高等行政法院110年度訴字第166號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文
原判決廢棄，發回臺中高等行政法院高等行政訴訟庭。

理 由
一、上訴人之代表人由王如哲變更為郭伯臣，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被上訴人係上訴人之○○○○○系○○○，其於民國103年兼任上訴人之○○○○○○○○○○，因辦理客家委員會「103年推展客家學術文化活動訪查」勞務採購案（下稱系爭採購案），涉犯刑法行使偽造文書及背信等罪，經臺灣高等法院臺中分院（下稱臺中高分院）108年度上訴字第1556號刑事判決（下稱系爭刑事判決）判處有期徒刑6月，如易科罰金，以新臺幣1,000元折算1日，緩刑2年確定在案。
經上訴人之系、院、校教師評審委員會（下稱教評會）分別於109年1月7日、5月1日、5月26日及6月9日決議被上訴人：㈠於109年2月1日起不得兼任行政職10年。
㈡於109年2月1日起不得升等6年（下合稱系爭處置措施），並由上訴人以109年6月12日臺中大學人字第1091260371號函（下稱109年6月12日函，即原判決所稱之原處分）予被上訴人。
被上訴人不服，向上訴人教師申訴評議委員會（下稱申評會）提起申訴，經申評會駁回，上訴人以109年11月24日臺中大學人字第1091260682號函檢送評議書（下稱申訴決定）。
被上訴人仍不服，提起再申訴，經申評會於110年6月2日以臺教法㈢字第1100019362號函檢送110年5月24日教育部中央教師申訴評議委員會再申訴評議書（下稱再申訴決定）駁回再申訴。
被上訴人遂提起本件行政訴訟，並聲明：再申訴決定、申訴決定及上訴人109年6月12日函均撤銷。
經臺中高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第166號判決（下稱原判決）撤銷再申訴決定、申訴決定及上訴人109年6月12日函。
上訴人不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決不利於上訴人部分廢棄，上開廢棄部分，被上訴人在第一審之訴駁回，或發回原審更為審理。
三、被上訴人起訴主張及上訴人於原審之答辯均引用原判決所載。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：
(一)上訴人109年6月12日函有關「於109年2月1日起不得升等6年」部分，係限制被上訴人之大學教師升等，產生限制人民工作權及職業資格身分上權益之法律效果，教師名譽權亦因之受損害，依司法院釋字第736號解釋關於教師有權利即有救濟之意旨，應認該部分可提起行政訴訟救濟。
該函有關「於109年2月1日起不得兼任行政職10年」部分，固屬上訴人校長人事任命權或教師法定義務，惟因可能涉及主管加給之發給，且係依據行為時上訴人專任教師聘約（下稱系爭聘約）規定所為單一行政處分，應認屬影響教師身分或其他重大權益，而就整個處分均屬得提起行政訴訟救濟之範疇，是被上訴人自得就此部分併予提起行政訴訟。
(二)上訴人109年6月12日函所依據之校教評會108學年度第5、6次會議決議，會議分別有該屆委員共16位中15人及12人出席，且各扣除迴避委員及暫時離席委員後，經在場委員12人及10人表決，關於不得升等6年部分，同意票9票、不同意票3票；
關於不得兼任行政職10年部分，同意票9票、不同意票3票；
關於不得晉級3年部分，同意票3票、不同意票7票．故刪除該項懲處，均符合上訴人教評會設置辦法第8條規定出席人數及表決決議方式之程序規定。
(三)依108年6月5日修正公布、109年6月30日施行前（下稱行為時）教師法第17條第1項第1、6款、第18條、系爭聘約第13條規定，被上訴人為上訴人聘任後，有違反行為時教師法第17條之義務，經教評會認定其違失情節未達解聘、停聘或不續聘程度，固得由教評會按其情節輕重，依系爭聘約第13條規定給予適當懲處措施，惟其懲處不得逾越系爭聘約第13條規定。
被上訴人因公辦理系爭採購案所涉犯刑法行使偽造文書及背信等罪，經系爭刑事判決判處有期徒刑6個月、緩刑2年確定在案，上訴人因而審認被上訴人違反行為時教師法第17條第1項第1、6款，於法有據。
而系爭聘約第13條僅就教師未達解聘、停聘或不續聘程度，由各級教評會按其情節輕重列入升等審查、不得在校外兼職兼課等，並未明定得課予一定期間「不得兼任行政職務」、「不得升等」之懲處措施。
是以，上訴人109年6月12日函依據教評會決議固享有判斷餘地，惟因其懲處被上訴人「於109年2月1日起不得兼任行政職10年」及「於109年2月1日起不得升等6年」，已逾越系爭聘約第13條範圍，欠缺明確懲處法規依據，應構成撤銷原因。
另上訴人倘依系爭聘約第13條作成不能升等處置，則在被上訴人依上訴人管理學院教師聘任及升等審議準則第3條規定，於同一職級之升等服務年資滿3年後申請升等時，該不能升等處分自得作為教評會審查參佐之資料內容，以決定是否同意被上訴人升等申請。
縱依系爭聘約第14條規定其他未盡事項依上訴人教師聘任辦法「暨其他相關規定」辦理，上訴人教師升等審議辦法（下稱升等審議辦法）第9條第2、5款並無不得升等「6年」之懲處依據，且其教師法定義務之兼任行政工作管理考核規定亦無「不得兼任行政職10年」規定。
而升等審議辦法係供上訴人學校教師包括被上訴人提出升等申請時審查之相關規定，與被上訴人應受如何內容之懲處並無關涉，尚無該辦法之適用等語，為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，教師因學校具體措施認其權利或法律上利益受侵害時，自得如一般人民依行政訴訟法或民事訴訟法等有關規定，向法院請求救濟，以求依正當法律程序公平審判，獲得及時有效救濟之機會，業經司法院釋字第736號解釋理由闡釋在案。
(二)大學內部組織、教師聘任及資格評量，為大學之自治權限（司法院釋字第380號解釋參照）。
大學法第19條規定：「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」
其立法理由載明：「……二、大學追求研究發展，大學教師之權利義務本異於一般中小學教師，故有關大學教師之權利義務，除教師法相關規定外，並得於學校章則中增列之，但不得違反大學教學、研究與服務之目的。
三、本於大學追求卓越之要求，對於初聘與續聘之教師，除依教師法規定外，並得於學校章則中增定停聘或不續聘之事由及程序。
有關之事由與程序，應經各大學校務會議通過。」
準此，大學聘用教師之自主權受大學自治之保障，各大學得與符合聘用資格之特定教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係。
聘約乃大學與教師間形成聘任法律關係之具體規範基礎中，最優先、直接之規範準據，亦為實現大學自治權之調控工具。
(三)憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」
大學自治並非受憲法絕對保障不可侵犯，為求公益，可以法律限制之，因此契約自由係在法律規範範圍內形成雙方之權利義務關係。
行為時教師法第17條第1項規定：「教師除應遵守法令履行聘約外，並負有下列義務：一、遵守聘約規定，維護校譽。
……六、嚴守職分，本於良知，發揚師道及專業精神。
……十、其他依本法或其他法律規定應盡之義務。」
（現行教師法移列為第32條並修正其內容）；
第18條規定：「教師違反第17條之規定者，各聘任學校應交教師評審委員會評議後，由學校依有關法令規定處理。」
（現行教師法移列為第34條並修正其內容）。
上訴人於101年3月13日100學年度第4次校務會議修正通過之系爭聘約第1條規定：「教師待遇、授課時數及差勤管理依政府相關法規及本校相關規定辦理。」
第5條規定：「教師負有教學、研究、服務、擔任導師及協助招生等相關義務，對於學生心理、品德、生活、言行，有輔導之責任，並應以身作則。」
第11條規定：「本校教師不得有未透過學校行政作業而逕自訂約，接受補助委託研究情事。」
第13條規定：「教師如有違反本校教師聘約、教師義務或其他法令規定等情事，但尚未符合教師法第14條所定解聘、停聘及不續聘之規定者，得依教師法第18條規定由本校三級教評會按情節輕重列入升等審查、晉級、教授休假研究等之參考、一定期間不得支領超授鐘點費、不得在校外兼職兼課或不得借調等處置。」
第14條規定：「其他未盡事項依教師法、教育人員任用條例暨其施行細則、大學法、本校教師聘任辦法暨其他相關規定辦理。
」以上聘任契約內容形塑出上訴人與其所聘任之教師間權
利義務關係。
從而，被上訴人擔任大學教師，自應履行行為時教師法第17條所定之義務，而其受上訴人聘任為國際企業學系副教授，其等權利義務之具體內涵應依雙方簽訂的系爭聘約所約定之事項而定。
(四)經查，被上訴人於103年間時任上訴人○○○○○系○○○○兼任○○○○○○○○○○○○，因辦理客家委員主辦之系爭採購案，涉犯刑法行使偽造文書及背信等罪，經臺中高分院系爭刑事判決判處有期徒刑6月，緩刑2年確定在案；
上訴人之系、院、校教評會分別於109年1月7日、5月1日、5月26日及6月9日決議懲處被上訴人：⒈於109年2月1日起不得兼任行政職10年。
⒉於109年2月1日起不得升等6年，並由上訴人以109年6月12日函通知被上訴人等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，核與卷內證據相符。
依系爭聘約第13條所定「按情節輕重列入升等審查」之文義，係指將教師違反法規情事，列入教評會進行升等審查時之參考，與「一定期間不得升等」，導致被上訴人在此段期間根本無法提出升等由教評會進行審查之情有間。
另「不得兼任行政職」亦與系爭聘約第13條所定「不得在校外兼職兼課或不得借調」之情明顯有別。
原判決論明：上訴人審認被上訴人違反行為時教師法第17條第1項第1款、第6款「遵守聘約規定，維護校譽」「嚴守職分，本於良知，發揚師道」，係於法有據。
而系爭聘約第13條規定：「教師如有違反本校教師聘約、教師義務或其他法令規定等情事，但尚未符合教師法第14條所定解聘、停聘及不續聘之規定者，得依教師法第18條規定由本校三級校評會『按情節輕重列入升等審查』、晉級、教授休假研究等之參考、一定期間不得支領超授鐘點費、不得在校外兼職兼課或不得借調等處置。」
僅就教師未達解聘、停聘或不續聘程度，由各級教評會按其情節輕重列入升等審查、不得在校外兼職兼課或不得借調等處置，並未明定得課予一定期間「不得兼任行政職務」、「不得升等」之處置措施。
是以，上訴人以109年6月12日函處置被上訴人「於109年2月1日起不得兼任行政職10年」及「於109年2月1日起不得升等6年」，已逾越系爭聘約第13條之範圍，欠缺明確懲處之法規依據。
依前述說明，上訴人109年6月12日函依據教評會決議所為之決定固享有裁量權，惟因該函已有逾越系爭聘約第13條規定「按其情節輕重列入升等審查、不得在校外兼職兼課等」裁量範圍之違法，且此部分欠缺明確法規依據，亦有違依法行政原則之瑕疵。
原判決就此部分業敘明其判斷之依據及得心證之理由，並就上訴人在原審之論據，何以不足採取，分別予以指駁，並無違反證據法則、經驗法則或論理法則等情事。
(五)教師法規範教師與公立學校間係基於聘約關係，雙方簽立之聘約本於教師應聘及學校審查通過後予以聘任之意思合致而生，形成雙方之權利義務關係，已如前述。
因此，教師違反行為時教師法第17條所定之義務，經學校教評會認定其違失情節未達解聘、停聘或不續聘程度，得由學校教評會按其情節輕重，依教師與公立學校所訂聘約約定，給予適當之處置措施。
查上訴人對被上訴人所為之系爭處置措施，乃植基於系爭聘約第13條之約定，為雙方所不爭執（見原審卷第198至199頁），且為原審認定在案。
被上訴人違反行為時教師法第17條第1項規定，上訴人給予適當處置行為之法律依據是同法第18條，然系爭處置措施之形成源自雙方簽訂系爭聘約，雙方受契約拘束與一般私立學校教師聘任契約或其他私法上勞務契約所受拘束無異。
從而，系爭聘約所定內容，無論是違失行為之構成要件或處置效果，應具體明確，雙方當事人並非難以理解，使受規範者得以預見而受其拘束。
上訴意旨雖主張：系爭聘約第13條明文規定「…等處置」，即指條文中所載處置方式僅係「例示」，而非以「列舉」方式排除其他處置方法，故教評會決議之處置自不以條文所載之處置方法為限，賦予學校因應個案狀況得以彈性為必要之裁量等語。
惟上訴人109年6月12日函課予被上訴人一定期間「不得兼任行政職務」、「不得升等」之處置措施，對被上訴人權益影響非輕，大學既與教師訂立聘任契約，以形成雙方間之權利義務關係，其處置應以聘約有明確規範者為限。
若系爭聘約規定內容不明確，甚且僅屬例示規定，學校基於契約一方竟得單方面為影響教師權益之處置行為，其不合理甚明，尚難認有處置依據。
又行政機關所為行政處分須有法律依據，且符明確性原則，始謂依法行政，何以學校與教師以契約形式簽定聘任契約，無需有明確之依據及內容？從而，為求學校靈活處置與教師權益保障之平衡，系爭聘約第13條所定「…『等』處置」，除非與聘約明文規定者具類似性、共通性，且處置效果較輕微者，始得放寬解釋為例示規定，否則難認有處置依據。
至上訴人援引原審103年度訴字第1299號判決，主張學校教評會決議對教師為「3年內不得晉級」、「3年內不得請領各項獎補助」處置，並無違反規定，並經本院104年度裁字第1119號裁定維持而駁回上訴，益見系爭聘約第13條規定，不以條文明載之處置方式為限等語。
惟原審103年度訴字第1299號判決、本院104年度裁字第1119號裁定之案情事實與本件不盡相同，自難比附援引。
況本院104年度裁字第1119號裁定係以上訴人對原審103年度訴字第1299號判決如何違背法令，難認有具體指摘而以裁定駁回其上訴，對於原審上開判決之實體事項未予具體論述，自難以此作為有利於上訴人之認定。
上訴人此部分主張，核屬其一己主觀之見解，委無足採。
(六)有關公立學校解聘、停聘或不續聘教師之法律性質，本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議認公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位，公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，具有行政處分之性質。
惟憲法法庭於111年7月29日作成111年憲判字第11號判決，認本院106年6月份第2次庭長法官聯席會議決議，關於公立大學就不予維持其不續聘教師措施之再申訴決定，不得循序提起行政訴訟部分，牴觸憲法第11條保障學術自由及第16條保障訴訟權之意旨，應自該判決公告之日起不再援用。
上開判決理由載明：「……大學就是否不續聘教師，須經學校教師評審委員會審議，以認定教師是否有不續聘原因，並報主管教育行政機關核准，予以不續聘；
而此等規範內容，涉及各大學與教師於聘約期限屆至時，是否不再繼續成立新的聘約關係，且應為各大學與所聘教師間聘任契約之內容。
是各大學依據具此等規範內容之聘約約定，不續聘教師，其法效僅係使教師在原受聘學校不予聘任，性質核係單純基於聘任契約所為之意思表示，雖對教師之工作權益有重大影響，惟尚與大學為教師資格之審定，係受委託行使公權力，而為行政處分之性質（司法院釋字第462號解釋參照）有別。」
核係變更本院98年7月份第1次庭長法官聯席會議意旨，關於公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織及法定程序決議通過予以不續聘，係屬行政處分之見解，而改採單純基於聘任契約所為意思表示之見解。
上開憲法法庭判決雖僅就公立大學不予續聘教師決定之法律性質予以解釋，惟如前述，教師法既已規範教師與公立學校間係基於聘任契約形成雙方之權利義務關係。
衡諸公立學校解聘、停聘或不續聘教師等消滅聘約關係，行為時教師法第14條另有規範，憲法法院尚認基於聘任契約法律關係存否之爭執，並非行政機關單方以高權作用作成行政處分，則上訴人所為之系爭處置措施，源自系爭聘約第13條規定，更是基於聘任契約法律關係所生之爭執，自不應視為行政處分。
就系爭處置措施有關「不得兼任行政職」部分，司法院釋字第308號解釋雖為「公立學校聘任之教師係基於聘約關係，擔任教學研究工作，與文武職公務員執行法令所定職務，服從長官監督之情形有所不同，故聘任之教師應不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。
惟此類教師如兼任學校行政職務，就其兼任之行政職務，仍有公務員服務法之適用。」
之闡述。
惟此係針對公立學校聘任教師就其兼任行政職務有無公務員服務法之適用所為的解釋，縱因此認為學校處置措施之性質屬行政處分，惟其乃教師「已」兼任行政職，就其兼任之行政職務產生爭議的情形。
惟本件被上訴人尚未兼任行政職（上訴人事先預告不得兼任），當事人間亦未因兼任之行政職務發生爭執，上訴人依系爭聘約第13條規定為「於109年2月1日起不得兼任行政職」之處置，與前述情形有異，自難認此部分之系爭處置措施為學校立於行政機關地位，以單方面高權作用作成之行政處分。
再就系爭處置措施有關「不得升等」部分，有關升等之教師資格審定，係受委託行使公權力，故為行政處分之性質（憲法法庭111年度憲判字第11號判決參照）。
惟前述教師升等係大學教師向學校提出升等之申請，由教育部或授權學校依相關法令進行審查，學校係受教育主管機關授權辦理，故其審定係受委託行使公權力，其性質屬於行政處分。
惟本件被上訴人並未提出升等之申請，上訴人亦未辦理升等之審查，上訴人依系爭聘約第13條規定為「於109年2月1日起不得升等」之處置，亦與前述教師提出升等之情形有異，自難認此部分處置措施係受委託行使公權力之行政處分。
從而，被上訴人對系爭處置措施不服，不得對之提起撤銷訴訟，基於憲法法庭111年憲判字第11號判決之規範意旨，原審應調查並釐清系爭處置措施屬於契約上之意思表示或單純事實行為，藉由正確之訴訟類型選擇（如確認訴訟或給付訴訟）救濟其權利，以符憲法第16條對人民訴訟權之保障。
原審就此部分未及依前述憲法法庭判決意旨闡明被上訴人變更訴之聲明而為裁判，仍就被上訴人所提撤銷訴訟而為判決，即有違誤，爰將原判決廢棄，發回原審闡明正確之訴訟類型後，更為審理。
(七)綜上所述，原判決既有上開可議之處，上訴意旨雖未指摘及此，仍應認上訴為有理由，應將原判決廢棄。
茲因本件尚待闡明正確的訴之聲明，並由原審調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審高等行政訴訟庭，另為妥適之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。
依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 3 月 1 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 王 碧 芳
法官 許 瑞 助
法官 王 俊 雄
法官 鍾 啟 煒
法官 侯 志 融

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 3 月 1 日
書記官 蕭 君 卉