最高行政法院行政-TPAA,111,上,40,20240314,1

最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第40號
上 訴 人 陳啟清

訴訟代理人 陳金圍 律師
翁偉倫 律師
江苡銘 律師
被 上訴 人 財政部國有財產署北區分署


代 表 人 郭曉蓉
上列當事人間請求讓售國有土地事件，上訴人對於中華民國110年10月29日臺北高等行政法院109年度訴字第1033號判決，提起上訴，本院判決如下：

主 文

上訴駁回。

上訴審訴訟費用由上訴人負擔。

理 由

一、上訴人於民國104年1月13日檢具「承購國有非公用不動產申請書」（下稱系爭申請案），委由代理人李治明向被上訴人依國有財產法（下稱國產法）第52條之2規定，申購臺北市○○區○○段1小段（下同）625-1及625-2地號國有土地（分割自625地號，下合稱系爭土地，並以各地號分稱）。

經被上訴人以上訴人雖檢附坐落系爭土地之同小段2985建號（門牌號碼：臺北市○○區○○○路00巷00-0號，下稱系爭房屋）之登記所有權人即訴外人廖敏如出具之切結書，主張上訴人才是系爭房屋實際所有權人，惟與地政機關之登記不符，且上訴人亦非國產法施行細則第55條之3第2、3項規定之直接使用人，乃以104年8月28日台財產北處字第10440019510號函（下稱原處分）註銷系爭申請案。

上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分均撤銷；

被上訴人應依系爭申請案，作成將系爭土地讓售與上訴人之行政處分。

經臺北高等行政法院（下稱原審）109年度訴字第1033號判決（下稱原判決）駁回後，提起上訴。

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之聲明及答辯，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠上訴人並非直接使用人，亦非於89年1月14日前取得系爭房屋所有權：廖敏如曾於96年至101年間先後3次出具切結書，分別向被上訴人、臺北市古亭地政事務所切結其為系爭房屋所有權人，因此本件應由上訴人舉證其是否為系爭房屋實質所有人、直接使用人。

上訴人雖以臺灣臺北地方法院104年度訴字第748號民事判決（下稱北院民事判決）認定上訴人為系爭房屋所有權人，但廖敏如、李治明於該案審理中，卻未主張前述切結書並提出證據，北院民事判決既未曾斟酌前述切結書，並令就此辯論，其判決結果即未必與事實相符。

況系爭房屋的建物所有權第1次登記，申請書載明原因發生日期為35年7月1日，所有權人為廖敏如；

申請書所檢附國有基地租賃契約書（下稱基地租約）亦記載廖敏如向被上訴人承租系爭土地，租期自99年2月1日起至108年12月31日止，其中六、特約事項（八）約定內容為「承租之國有基地，其地上建築改良物確係承租人所有」，足以推論上訴人不是系爭房屋所有權人。

縱使上訴人曾經取得系爭房屋所有權或曾經是系爭房屋直接使用人，但其直接使用關係或所有權關係在申請承購之前就已經喪失或中斷，上訴人又未能提出其他證據，實難信其主張為真實。

又國產法第52條之2規定以居住使用至今為要件，可知其目的除了保障政權交替時不諳法令之土地所有權人可以取回土地，同時保障住戶長期以來在該處居住使用的權利；

若原住戶或使用人將房屋處分予他人，無論是否為擔保讓與的法律關係，依財政部國有財產局（已改制為財政部國有財產署，下稱國產署）訂定辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項（下稱讓售注意事項）第5點第1項規定，上訴人既無至讓售時仍繼續使用之事實，自非直接使用人。

另依手寫戶口名簿之記載等，上訴人之父陳玉山在35年12月31日當時僅5歲，縱系爭房屋當時已存在，依常情也不可能為陳玉山所有。

況上訴人未能證明系爭房屋究竟何時由何人興建並取得事實上處分權？其所主張原同住之陳炳協於何時如何取得系爭房屋事實上處分權？陳玉山如何自陳炳協受讓系爭房屋？上訴人卻在北院民事判決中主張其是由陳玉山贈與系爭房屋，但又未說明贈與的時間或提出贈與的書面，實難信其主張為真實。

依國產法施行細則第55條之3規定，上訴人既無法證明在89年1月14日以前取得系爭房屋事實上處分權，與申購資格不符。

㈡系爭房屋並非35年12月31日以前就已存在，也僅占用625-2地號土地一部分：關於系爭房屋是否是在35年12月31日以前就已經存在的事實，應由上訴人負舉證責任。

上訴人所提出的稅籍資料，記載納稅義務人為廖敏如而非上訴人，且無從自該稅籍資料欄得知何時起課。

由於系爭房屋在101年之前屬於未經辦理保存登記之房屋，其房屋建造年月雖可註明已折舊年數，但只能作為參考，且房屋稅籍起課年月之記載只是稅捐課徵之依據，並不能作為房屋建造年月之證明，而由上開稅籍證明並未記載起課年月，更足以證明稅捐機關無法確認系爭房屋的興建完成時間，故上訴人所提出的稅籍資料實無從證明系爭房屋是在35年就已建築完成。

又625-1、625-2地號是從625地號土地分割，625地號土地在35年2月27日登記所有權人為株式會社賀田組，上訴人未舉證證明何時自株式會社賀田組受讓系爭土地等積極證據，即與國產法第52條之2規定「35年12月31日以前已供建築、居住使用至今」之意旨不符，故上訴人之申請於法不合。

又系爭房屋坐落625-2地號，面積為28.84平方公尺，層數1層；

依廖敏如與被上訴人間之基地租約記載，廖敏如向被上訴人承租的625-1地號土地，面積為2平方公尺，為系爭房屋之屋內通道，625-2地號土地，面積為57平方公尺，為系爭房屋及屋內通道，其中六、特約事項約定內容為：「(二)、本案租約附圖所載625-1地號共同使用部分土地係以現有全部樓層數（2層）分攤對應之土地持分（1/2）面積方式辦理出租，全體共有人應同時申購，不單獨請求讓售……」並有國有土地勘（清）查表－使用現況略圖可參，可知系爭房屋未坐落625-1地號土地上，而625-1地號土地同時供32號房屋及系爭房屋出入使用，故不得僅由其中一戶單獨申購，且系爭房屋僅坐落625-2地號土地面積的一部分。

故上訴人就625-1地號土地無從單獨申購，就625-2地號無從申購全部面積，此外上訴人就被上訴人所提出的空照圖，未能舉出積極證據作為反證，且上訴人始終未能以積極證據證明系爭房屋確實在35年12月31日前已建築完成供居住使用，未能證明系爭房屋於興建完成後的事實上處分權屬於何人所有等情，上訴人各項主張均無可採，被上訴人駁回系爭申請案，於法有據等語，為其論據，駁回上訴人在原審之訴。

四、本院按：㈠國產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。

經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第1次公告土地現值計價。」

同法施行細則第55條之3第2項、第3項規定：「本法第52條之2所稱直接使用人，指本法中華民國89年1月14日修正生效前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：一、國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。

二、國有房地，為設有戶籍之現居住使用人。

」「前項第1款之實際分戶使用人，以屬建物所有人遺產之法定繼承人，且依事實狀況有分戶使用必要者為限。

其分戶使用必要情形，及前項第1款，併同主體建物居住使用之場所或附屬設施範圍之認定基準，由財政部國有財產局定之。

」第74條規定：「依本法及本細則應規定之各種作業程序，由財政部國有財產局另定之。」

基此，國產署因執行國有非公用不動產讓售及辦理國產法第52條之2不動產讓售案件需要，分別訂定之國有非公用不動產讓售作業程序（下稱讓售作業程序）第24點第1款、第3款規定：「申購案件經審查有下列情形之一，得註銷申購案並敘明理由通知申購人：（一）不合讓售法令規定者。

……（三）經通知補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」

讓售注意事項第4點規定：「（第1項）本條規定讓售之國有土地範圍，以主體建物、居住使用場所或附屬設施實際使用之範圍為限。

（第2項）前項居住使用場所及附屬設施，以下列各款為認定之基準：……（七）其他經執行機關就現場認定應併同主體建物使用者。

（第3項）第1項所稱實際使用之範圍，以勘查表所載審認之。」

第5點第1項規定：「本條所稱直接使用人，係指本條施行（89年1月14日）前已使用，至讓售時仍繼續使用之下列各款之人：（一）國有土地，其地上已有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人。

……」第8點規定：「申請人依本條申請讓售時，應繳附下列文件（所附證件為影印本者，申請人應自行核對與正本相符並註明認章）：……（四）35年12月31日以前已使用國有土地之證明文件（以下證件任繳1種）：1.在該地上房屋設有本人或他人戶籍之戶籍謄本。

2.房屋稅收據，或稅務機關課稅或免稅證明文件。

3.水電費收據或自來水、電力公司裝設水電證明文件。

4.當地縣市政府建管單位或鄉鎮市區公所核發之證明文件。

5.其他由政府機關或公營事業機構或公法人出具足資證明之文件。

……」第13點第1項及第2項第3款、第5款規定：「（第1項）申請讓售案件，執行機關依相關證件及勘查資料審查後，如須申請人補正者，應視補正內容通知申請人於接到通知之次日起15至30日內補正。

（第2項）申請讓售案件有下列情形之一者，註銷其申購案並敘明理由通知申請人：……（三）不合讓售法令規定者。

……（五）經限期補正，逾期未補正或未照補正事項完成補正者。」

暨審查國產法第52條之2讓售案件補充規定（下稱審查補充規定）第3點第1款規定：「讓售對象及分戶之認定：（一）關於『89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用』之認定：1.國有土地：係指89年1月14日前已取得主體建物所有權或實際分戶使用；

至讓售時原主體建物所有人仍持有該建物所有權，或實際分戶使用人已取得建物所有權者。

……。」

㈡揆諸國產法第52條之2規定之立法意旨，係鑑於政府辦理土地總登記時，因當時資訊不發達，人民未必熟悉法律，以致甚多人民世代居住之土地被登記為國有，而形成占用國有土地之情形，為解決該等人民之問題，乃增訂上開規定，讓人民得以申請讓售其已長期居住使用而經登記為國有之土地。

是國產法第52條之2規定許人民向國家申請讓售已登記為國有之土地，具有強烈之政策色彩，國產署審查確認是否合於上開規定，以決定是否准駁，為公權力之行使，已經司法院釋字第772號解釋理由書闡釋在案。

足見，國產法第52條之2規定係為解決35年間臺灣辦理土地總登記時，原得登記為私有卻登記為國有非公用不動產，而形成占用國有不動產之情事，基於還地於民及實現居住正義之公益考量，讓35年12月31日以前已在此類不動產上建築、居住使用至今之直接使用人，得以低價向國家申請讓售該不動產，並藉此解決早期因政權交替所造成之土地糾紛。

因此，依國產法第52條之2讓售之國有土地，必須該國有土地於35年12月31日以前已供作建築、居住使用至讓售時仍繼續使用，直接使用人始得申請讓售之。

而其所謂「直接使用人」，依上述國產法施行細則第55條之3第2項及第3項、讓售注意事項第5點第1項、審查補充規定第3點第1款規定，於使用「國有土地」情形，係指國產法第52條之2於89年1月14日施行以前，在「國有土地」已存有私有建築物，包括主體建物及併同主體建物居住使用之場所或附屬設施者，為主體建物所有人或實際分戶使用人（以屬建物所有人遺產之法定繼承人，且依事實狀況有分戶使用必要者為限），並以原主體建物所有權人至讓售時仍持有該建物所有權者，或實際分戶使用人已取得建物所有權者，認定仍繼續使用該國有土地，經核與國產法第52條之2規範意旨並無牴觸，並未對人民增加法律所無之限制。

從而依國產法第52條之2規定申請讓售國有土地者，經國產署各分支機關（執行機關）依申請人所檢附相關證件及勘查資料審查後，認有限期補正必要者，始需通知其限期補正；

至於已可認定其不合讓售法令規定者，自得依國產法第52條之2及同法施行細則第55條之3第2項、第3項，暨讓售作業程序第24點第1款、讓售注意事項第13點第2項第3款規定，直接駁回其申請，而無須通知其限期補正。

上述讓售作業程序、讓售注意事項及審查補充規定等行政規則，乃國產署本於法定職權，就國有非公用財產讓售作業程序、國產法第52條之2讓售範圍、讓售對象之認定等執行法律之細節性、技術性事項加以規定，以供各分支機關作為執行讓售作業及認定事實之依據，既無違憲法第23條法律保留原則之要求，被上訴人自得援引為執行國產法第52條之2規定之不動產讓售案件之依據。

㈢經查，原審係依上訴人於104年1月13日提出系爭申請案時所檢附之臺北市稅捐稽徵處中正分處所核發系爭房屋99年期房屋稅籍證明書（納稅義務人：廖敏如、起課年月：0）、上訴人103年12月24日切結書、廖敏如104年1月13日切結書、上訴人戶籍謄本、系爭土地登記第2類謄本及地籍圖謄本等文件（原審卷第251至273頁），以及系爭申請案後始作成之104年8月26日北院民事判決（原審卷第79至85頁），暨被上訴人所提出系爭土地於分割前之625地號土地之光復時期及重測前後之人工登記簿、系爭房屋所有權第1次登記申請書及檢附文件【含建物測量成果圖、臺北市稅捐稽徵處房屋稅99年課稅明細表、廖敏如101年6月1日切結書、基地租約、國有土地勘（清）查表－使用現況略圖】（原審卷第311至328頁）、625地號土地人工登記簿謄本（含光復及台帳）（原審卷第329至336頁）、系爭房屋所在位置空照圖（原審卷第337至339、435頁）、臺北市中正區戶政事務所110年5月10日北市正戶資字第1106003641號函（原審卷第341頁）、廖敏如96年8月8日、96年10月30日切結書（原審卷第343、345頁）等證據資料，論明：系爭土地於分割前之625地號在光復初期之35年2月27日登記所有權人為「株式會社賀田組」（屬日人遺留之財產，依法接收登記為國有），系爭房屋及緊鄰之32號房屋皆於49年7月15日初編門牌迄今，系爭房屋之稅籍資料記載納稅義務人為廖敏如且未記載房屋稅起課年月，廖敏如就系爭房屋申請所有權第1次登記時所提出之101年6月1日切結書、基地租約、國有土地勘（清）查表－使用現況略圖，及廖敏如96年8月8日、96年10月30日切結書均表明其方為系爭房屋之所有權人，且由空照圖顯示系爭房屋並未於35年12月31日以前即存在於系爭土地，北院民事判決係依該案之被告廖敏如及兼訴訟代理人李治明（即系爭申請案之代理人）對該案原告（即上訴人）主張之事實不爭執而為上訴人部分勝訴之判決且未斟酌廖敏如上述96年及101年間切結書等情，據此論究系爭房屋並非35年12月31日以前就已存在於系爭土地上，且上訴人或其被繼承人亦非屬89年1月14日前已使用，至讓售時仍繼續使用之系爭房屋所有人或實際分戶使用人，不符國產法第52條之2規定「非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者」「直接使用人」之要件、國產法施行細則第55條之3第2項及第3項、讓售注意事項第5點第1項、審查補充規定第3點第1款規定「直接使用人」之要件，從而原處分以系爭申請案「不合讓售法令規定」而駁回申請，即無不合，原審因而駁回上訴人在原審之訴，經核並無違誤。

原判決復已敘明縱上訴人曾經取得系爭房屋事實上處分權，然上訴人將系爭房屋事實上處分權轉讓給其他人時，即已中斷其直接使用人的地位，而不符合國產法第52條之2的要件等語，尚無所謂判決不適用法規或適用不當或理由不備之違法情形。

上訴意旨主張：國產法第52條之2之申購權人，僅需89年1月14日前為所有人即足，不以35年12月31日前已取得所有權為要件，另系爭房屋業經北院民事判決認定為上訴人所有而具既判力及拘束力，廖敏如業於最後1次切結書表明系爭房屋為上訴人所有，且房屋稅籍、空照圖及門牌編定均可證明系爭房屋於35年12月31日前已供使用，又被上訴人未先定期命上訴人補正即逕予駁回系爭申請案，有違讓售注意事項第13點第1項規定，苟上訴人之申請讓售為有理由，亦得就系爭房屋占有系爭土地面積之一部為讓售而不得全部予以駁回云云，無非仍執一己主觀之見解，就原審認定事實之職權行使事項，泛言原判決有不適用法規或適用不當或理由不備之違法，均無足取。

㈣至上訴意旨主張：系爭房屋為上訴人讓與擔保予廖敏如，其為實質所有人，未曾喪失所有權，原判決之認定有適用讓售作業程序第14點第8款不當、違背讓與擔保效力及理由不備之違法云云。

惟查如前述，系爭房屋並非35年12月31日以前就已存在於系爭土地上，既不符合國產法第52條之2規定「非公用財產類之不動產，於35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者」之要件，則系爭房屋之直接使用人是否為上訴人，即不影響原處分駁回系爭申請案之合法性，況上述所指之「讓與擔保」與讓售作業程序第14點第8款所指之「信託不動產」亦屬有別，無從執為有利於上訴人之論據，所訴仍不足採。

㈤綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

中 華 民 國 113 年 3 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 蕭 惠 芳
法官 林 惠 瑜
法官 梁 哲 瑋
法官 李 君 豪
法官 曹 瑞 卿

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 3 月 14 日
書記官 徐 子 嵐