設定要替換的判決書內文
最 高 行 政 法 院 判 決
111年度上字第598號
上 訴 人 巫陳玉英
許龍飛 張阿甜 江清峰 江清輝
江玉杏
鄭邱貴珠 鄭吉雄
鄭琨瀚
鄭伊玲
鄭吉惠
鄭吉芳
鄭文貴
鄭健祐（改名前為鄭木榮）
鄭文來 共 同
訴訟代理人 蔡進良 律師
黃冠中 律師
被 上訴 人 內政部
代 表 人 劉世芳
參 加 人 交通部公路總局
代 表 人 陳文瑞
輔助參加人 桃園市政府
代 表 人 張善政
上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國111年6月1日臺北高等行政法院109年度訴字第1159號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭。
理 由
甲、程序部分：
按行政訴訟法於民國111年6月22日經總統公布修正部分條文，並定於112年8月15日施行。
行政訴訟法施行法第19條規定：「（第1項）修正行政訴訟法施行前已繫屬於最高行政法院，而於修正行政訴訟法施行後，尚未終結之事件，由最高行政法院依舊法審理。
（第2項）前項情形，最高行政法院為發回或發交之裁判者，應依修正行政訴訟法第104條之1或第229條規定決定受發回或發交之管轄法院。
……」準此，本件仍應依修正施行前規定審理，審理結果認應予廢棄發回原審時，則依修正行政訴訟法第104條之1第1項本文規定：「適用通常訴訟程序之事件，以高等行政法院為第一審管轄法院。」
再依修正行政訴訟法第3條之1前段規定：「本法所稱高等行政法院，指高等行政法院高等行政訴訟庭」應發回臺北高等行政法院高等行政訴訟庭，先予指明。
乙、實體部分：
一、緣參加人（改制前為臺灣省交通處公路局）為辦理省道台
一、四線經桃園縣龜山鄉、桃園市都市計劃區第一期公共設施保留地需要，擬徵收桃園縣○○市○○○段00-0地號等359筆土地（含上訴人或原為上訴人之被繼承人所有之○○市○○區○○段1771-30、1772-49、1771-23、1771-29、1772-47等地號土地，當時之被徵收人為上訴人巫陳玉英、許龍飛、張阿甜、鄭文貴、鄭健祐即鄭木榮、鄭文來，及原判決附表編號4-6上訴人之被繼承人江武雄、原判決附表編號7-12上訴人之被繼承人鄭阿發等計8人），合計面積2.5771公頃，並附帶徵收地上建物及農林作物，奉臺灣省政府77年9月9日77府地四字第93603號函核准徵收（下稱系爭徵收處分），經輔助參加人（改制前為桃園縣政府）以78年4月8日78府地用字第43295號公告（公告期間78年4月10日至78年5月10日）並函知各業主，復以78年5月9日78府地用字第68305號函（下稱78年5月9日函）知於78年5月15-19日、22及23日領取地價及地上物補償費。
上訴人認為輔助參加人未於78年4月8日公告期滿15日內合法通知被徵收之土地、地上物所有權人領取補償完竣，主張徵收自78年5月26日起失其效力，遂提起行政訴訟，並聲明：確認上訴人與被上訴人間如原審卷第365頁至第366頁所示土地及建築改良物，自78年5月26日起之徵收法律關係不存在。
經原審判決駁回後，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯、參加人及輔助參加人於原審之陳述，均引用原判決所載。
三、原審駁回上訴人於第一審之訴，係以：系爭土地及建物於報經臺灣省政府77年9月9日核准徵收後，輔助參加人以78年4月8日公告並函知各業主，繼以78年5月9日函知於78年5月15-19日、22及23日領取地價及地上物補償費，上訴人許龍飛於81年11月25日、84年6月17日領取訖補償費；
原判決附表編號4-6上訴人之被繼承人江武雄於82年11月5日領取補償費；
其餘上訴人或其被繼承人之未受領補償費，則由輔助參加人於89年10月13日存入補償費保管專戶，嗣於99-101年期間先後領訖。
又本件77年9月間徵收、78年公告通知領取補償費當時，行政程序法尚未施行，考量當時的時空環境，法制未臻完備，行政機關就相關徵收、補償程序，採取較為權宜及寬鬆態度，此為法院在認定類似事實時，所必須考慮的背景因素。
且本件確認徵收關係不存在訴訟，距77、78年徵收補償當時，時隔達30年之久，徵收補償時之相關資料可能因保存不易而已散失，當時辦理的人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於30年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，恐因資料散失或檔案銷燬而有客觀上的困難。
所以，對於這種年代久遠的訴訟，如果採取嚴格的採證標準，許多無資料可查的徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收核准、公告、計畫、補償方式適法等待證事實所為之舉證，不宜採取過於嚴格的認定標準，以避免害及公益。
再訴訟上之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦屬之，當事人雖無法提出確切之證據，直接證明其待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，經由推論過程亦可證明待證事實存在時，於證據法則亦非有違。
輔助參加人於78年5月9日函知發放用地及地上物補償費，領取時間係78年5月15-19日、22日及23日，地點在臺灣土地銀行桃園分行（下稱土銀桃園分行），在該發放期間領訖補償費的受補償者至少達百人以上，有被上訴人以109年11月5日台內地字第1090140856號函檢送之計23頁各項補償費歸戶或增減更正統計表可稽，佐以本件需用土地人於78年5月業將應發給之補償費轉入輔助參加人補償費專戶（土銀桃園分行78年5月16日桃金字第289號函參照），及上訴人所主張當時土地及建物被徵收之8人，除上訴人巫陳玉英外，其餘7人曾於81年10月27日向輔助參加人陳情表達，同為工程用地，徵收時期不同，計價標準不一致，使先被徵收者損失不貲，第1期徵收與鄰接土地之補償金額差異甚距，請重新研議之意見，基於通知發價行政作業之大量性及通案性之經驗法則，應足堪認本件補償費之發給，輔助參加人確已依法踐行通知領取之程序，並已使當時的8位徵收相對人即上訴人或其被繼承人處於隨時可領取補償費狀態，核無上訴人所稱未依規定發給補償費致徵收失效之情事。
是以，即使輔助參加人78年5月9日函知領取補償費之送達回執，被上訴人或輔助參加人表示因年代久遠，一再查找仍無所獲而未能提出，亦無從為有利上訴人之認定等詞，為其判斷之基礎。
四、本院按：㈠系爭徵收處分經原主管機關臺灣省政府77年9月9日核准作成，輔助參加人以78年4月8日公告並函知各土地所有權人，繼以78年5月9日通知於78年5月15-19日、22及23日領取地價及地上物補償費。
上訴人許龍飛於81年11月25日、84年6月17日領取補償費；
原判決附表編號4-6號上訴人之被繼承人江武雄於82年11月5日領取補償費；
其餘上訴人或其被繼承人之未受領補償費，則由輔助參加人於89年10月13日存入補償費保管專戶，嗣於99-101年期間先後領訖等事實，為原審所確定，核與卷證資料相符，本院自得採為裁判之基礎。
㈡按土地徵收條例係於89年2月2日經總統公布並同日施行，在此之前我國土地徵收事務係依土地法之規定執行。
系爭徵收處分之補償費發給事宜，即應依行為時所應適用之法令辦理。
行為時土地法有關補償費發放規定（64年7月24日修正公布），分別為第227條：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。
（第2項）前項公告之期間為30日。」
第233條本文：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」
第236條：「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。
（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」
第237條：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。
一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。
二、應受補償人所在地不明者。」
土地法施行法第56條規定：「依土地法第227條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名住所，以書面通知。
二、被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知7日。」
另參照司法院釋字第110號解釋文「需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其征收土地核准案固應從此失其效力。
但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」
之意旨，可知如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，應認有阻卻徵收失效之效果。
從而只要需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不前往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。
依現行土地徵收條例第20條第2項第3款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐參。
另本院97年2月份庭長法官聯席會議決議：「土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。
至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。
直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」
亦為本院目前之既定見解。
依原審所認定之事實，應發給上訴人或上訴人之被繼承人之原所有權人徵收補償費，顯未於系爭徵收處分公告期滿後15日內發給，則本諸前揭見解，此未如期發放補償費之情事，自應有不可歸責於輔助參加人之事由，始可阻卻系爭徵收處分失其效力之結果發生。
㈢次按現行檔案法未制定施行前，有關機關管理檔案業務，僅有行政院訂頒之事務管理規則為依據（見行政院81年5月22日台81研書字第02471號函送立法院審議之檔案法草案總說明）。
行為時事務管理規則第4條第2款規定：「本規則所稱事務管理，其範圍如左：……二、檔案管理。
……」第39條規定：「本規則所稱檔案管理，係指有關公務各種文書歸檔案件之點收、分類、編案、編製目錄、保管、檢調、清理等程序及其工作。」
第41條規定：「各機關之檔案，區分如左：一、臨時檔案：尚未結案，待繼續辦理之案卷。
二、定期檔案：經已結案，列有一定保管期限之案卷。
三、永久檔案：經已結案，具有永久保存價值之案卷。」
第59條規定：「（第1項）檔案之保存，依左列原則，釐訂存廢基準：
一、永久檔案，永久保存之。二、可備參考而無需永久保存者，定期保存之。
（第2項）前項檔案，得採微縮或其他方式儲存管理。」
第60條規定：「保存期限屆滿之檔案，除有史料價值應依規定辦理外，檔案管理單位應逐案檢出，每年造具銷燬清冊，分送原主辦單位審核，再簽由機關副首長以上長官核准後會同有關單位派員監燬之。」
準此可知，各機關在檔案法未制定施行前，對於公文檔案之管理仍有保存、銷燬之一定作業準則，不得任意散落毀棄。
㈣再按我國行政訴訟對於調查證據認定事實之職權行使，依該法第125條第1項修正前規定，法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束；
及第133條修正前規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；
於其他訴訟，為維護公益者，亦同。
另按作成判決，應將得心證之理由，記明於判決；
理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，行政訴訟法第189條第3項、第209條第1項第7款、第3項亦有明文。
準此，行政法院審判個案，應依職權調查證據，不受當事人主張之限制，並應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則等證據法則判斷事實之真偽，於判決理由項下載明得心證之理由。
如對於關係判決結果之當事人攻防方法未加以調查，並將其判斷之理由記明於判決，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令；
如於事實存否尚有未明時，未盡職權調查之能事調查證據，則屬判決不適用法規之判決違背法令。
於此等訴訟，不生當事人之主觀舉證責任分配問題，僅於行政法院對個案事實經依職權調查結果仍屬不明時，始生客觀舉證責任應如何分配之判斷，而由負擔之一造承當該要件事實存否陷於真偽不明之不利益。
本件被上訴人就上訴人主張系爭徵收處分之補償費未按期發放，兩造間之徵收法律關係不存在一節，答辯主張補償費發給通知已經送達上訴人或上訴人之被繼承人，且事後已經渠等陸續領取，即補償費發放完峻，並無徵收失效之事由等語。
揆諸前揭論述，徵收補償費除依法按期發給原所有權人具領，得謂為發放完竣，不影響徵收效力外，如需地機關將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，而受補償人因自己之事由不前往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，即屬不可歸責於補償機關之事由，而生阻卻徵收失效之法律效果。
從而，本件徵收補償費既未如期發放，是否使徵收失其效力，原審自應調查審究本件未如期發放，是否因不可歸責於輔助參加人之事由所致，據以判斷可否阻卻徵收處分失其效力之結果發生。
㈤經核本件原審以訴訟距77、78年徵收、補償當時，已達30年之久，相關資料可能因保存不易而已散失，當時辦理的人員及當事人亦難以通知到場作證，從「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，本件不宜採取過於嚴格的認定標準，以避免害及公益。
乃審酌被上訴人提出之各項補償費歸戶或增減更正統計表（見乙證11，外放被上訴人證據清單卷第62-86頁），可證發放期間領訖補償費之受補償者至少達百人以上，及土銀桃園分行78年5月16日桃金字第289號函（見丙證13，外放輔助參加人附件卷第56頁），足以證明本件需用土地人於78年5月業將應發給之補償費轉入輔助參加人補償費專戶；
此外，除上訴人巫陳玉英外之其他當時土地及建物被徵收之7人，曾於81年10月27日向輔助參加人陳情，指同為工程用地，徵收時期不同，計價標準不一致之不公平一節，推證本件補償費之發給，輔助參加人確已依法踐行通知領取之程序，並已使當時的8位徵收相對人即上訴人或其被繼承人處於隨時可領取補償費狀態，因認尚無上訴人所稱未依規定發給補償費致徵收失效之情事等語，固非無據。
惟查，所謂法院應依職權調查證據，係指法院應斟酌與待證事實相關之事項，就足以作為認定事實有無之一切書證、人證等證據方法，盡其能事予以蒐集調查，並應適時行使闡明權促請當事人提供證據。
本件關於已為通知及上訴人或其被繼承人何以不於期限內領取補償金，乃關係本件徵收是否失其效力之重要爭點，應有被上訴人或輔助參加人所執有之原處分卷證，或當時之承辦人可以為證，惟遍閱全卷準備程序筆錄或言詞辯論筆錄，未見原審就證據方法之蒐尋有何依職權之訴訟作為。
再者，被上訴人、輔助參加人雖抗辯其乏其他資料可佐，惟查渠等於訴訟中尚能提出徵收公告、發放補償費通知、用地土地補償地價清冊等等書證，獨漏補償費發放通知回執，則所稱年代久遠佚失不可得一節，是否可信，實有疑義。
復稽之前開行為時事務管理規則之規定，檔案尚有類別之不同，如屬於已結案者，再分2類：一為訂有一定保管期限之定期檔案，應定期保存，於保存期限屆滿時，除有史料價值應依規定辦理者外，應逐案檢出，每年造具銷燬清冊，分送原主辦單位審核，再簽准後會同有關單位派員監燬之；
另一則為具有永久保存價值之永久檔案，應永久保存。
被上訴人及輔助參加人均為行政機關，就檔案之保存管理既有如上之職責，原審應審究上訴人、輔助參加人於職責要求下，係如何保管通知回執，審酌判斷所稱佚失是否可信。
乃原審未命被上訴人或輔助參加人提出發放補償費通知回執或其他證據方法，亦未究明所稱佚失不可得一節是否可信，即卸免被上訴人提出證據促進法院發現真實之責任，反審酌與法院調查證據之職權行使無關之公私益比較，以事涉公益，不應嚴格調查為由置之不查，即有判決違背法令之違誤。
㈥至原審作為推論本件已向上訴人或其被繼承人合法送達發放補償費通知之證據，分別為各項補償費歸戶或增減更正統計表，及除上訴人巫陳玉英外之其他原所有權人7人曾與訴外之其他原所有權人向輔助參加人提出陳情之81年11月27日陳情書。
惟查，前者係輔助參加人函請土銀桃園分行將未經領取之補償費存入保管專戶，僅能證明有若干原地主、建物所有權人尚未領取徵收補償費，尚無法證明輔助參加人已踐行合法通知領取補償費之程序。
後者則係上訴人巫陳玉英外之其他原所有權人7人與訴外之其他原所有權人，於81年11月27日向輔助參加人陳情補償費計算不公，就此上訴人於原審111年3月4日準備程序中主張，此係接獲輔助參加人81年10月14日81府地用字第183821號函通知領取徵收補償費，因認與相鄰土地均為工程用地，徵收時期不同，計價標準不一致，希望輔助參加人重新計算之陳情，嗣輔助參加人以82年4月24日府地用字第73112號函復徵收期間不同，致計算補償費之土地公告現值亦有不同等情，渠等不服，提起行政救濟，終經改制前行政法院83年度判字第1071號判決駁回確定，與本件自始未經合法通知領取補償費之主張無關等語（見原審卷第523頁）。
如上訴人主張為真，原審遽依該81年11月27日陳情書認定已經踐行補償費發放通知程序，即不可採；
惟上訴人除巫陳玉英外，既已於81年間提出陳情，何以當時未曾主張本件徵收補償費未按期發放，又何以拖延至今始為主張？此亦關係上訴人主張未曾接獲發放通知一節，是否屬實，原審應予查明。
乃原審未予深究，遽以各項補償費歸戶或增減更正統計表，及81年11月27日陳情書，認定輔助參加人已合法通知上訴人或被繼承人領取補償費，亦有原判決認定事實違反經驗法則及論理法則之違誤。
又對於上訴人主張81年10月27日陳情書與本件爭點無關，何以不可採信，亦未說明其理由，亦有判決不備理由之當然違背法令。
又系爭徵收案並有多人已領取補償費完竣，原審非不得探查其他已領取補償費之原所有權人係如何獲知領取補償費之事宜，藉以佐證被上訴人之抗辯是否可採。
㈦綜上，原判決既有上開違誤，並於判決結論有影響，上訴意旨指摘原判決違背法令，即有理由，上訴人請求予以廢棄，自屬有據。
本件關於有無阻卻徵收法律失其效力之事由尚有未明，有待原審另為調查究明，本院即無從自為判決，而有發回原審另為審判之必要。
五、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 8 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 胡 方 新
法官 林 玫 君
法官 張 國 勳
法官 洪 慕 芳
法官 李 玉 卿
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 8 月 8 日
書記官 高 玉 潔
還沒人留言.. 成為第一個留言者