最高行政法院行政-TPAA,111,上,822,20240425,1

111年度上字第822號

上訴人淂剴工業有限公司

代表人王章哲

訴訟代理人謝子建律師

被 上訴 人新北市政府環境保護局

代表人程大維

上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國111年8月11日臺北高等行政法院110年度訴字第704號判決，提起上訴，本院判決如下：

一、原判決廢棄。

二、訴願決定及原處分均撤銷。

三、第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。

一、上訴人代表人已由王麗純變更為王章哲，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。

二、上訴人為水污染防治法列管之電鍍業，於新北市土城區○○路11號設廠，並領有新北市環水許字第03405-05號水污染防治許可證。被上訴人於民國109年6月10日派員至上訴人工廠現場稽查，稽查時現場作業中，經採水送驗，檢驗結果：氫離子濃度指數（pH值）5.8（限值：6~9）、化學需氧量207㎎/L（限值：100㎎/L），未符合放流水標準，且查現場空污洗滌塔廢水以軟管及閥門調整方式流出至地面承受水體，核屬未經核准登記之收集、處理單元、流程，並以未經核准登記之放流口排放廢水之繞流排放行為，違反水污染防治法第7條第1項、第18條之1第1項，暨放流水標準第2條第1項附表等規定，依水污染防治法第40條第1項、第46條之1及行為時違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（下稱罰鍰額度裁罰準則）第2條、第3條等規定，以109年9月14日新北環稽字第30-109-090006號裁處書（下稱前處分），裁處罰鍰新臺幣（下同）2,295,000元。上訴人不服，提起訴願，經被上訴人以109年10月19日新北環稽字第1091942132號函撤銷前處分，並檢送109年10月19日新北環稽字第30-109-100014號裁處書，裁處罰鍰1,778,400元（下稱原處分）。上訴人不服原處分，提起訴願（另裁處環境講習2小時部分，未據提起訴願及行政訴訟），經新北市政府於110年4月20日以案號：1101060017號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。經臺北高等行政法院（下稱原審）110年度訴字第704號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原

判決所載。　

四、原判決駁回上訴人之訴，係以：

　㈠被上訴人於109年6月10日上午10時25分許，派員至上訴人工廠現場稽查，稽查時現場作業中，經採水送驗，檢驗結果：氫離子濃度指數（pH值）5.8（限值：6~9）、化學需氧量207㎎/L（限值：100㎎/L），未符合放流水標準，且查現場空污洗滌塔廢水以軟管及閥門調整方式流出至地面承受水體，核屬未經核准登記之收集、處理單元、流程，並以未經核准登記之放流口排放廢水之繞流排放行為等情，有水污染稽查紀錄、現場採證照片、水質樣品檢驗報告、水污染防治措施計畫及水污染防治許可證等為證，復有現場採證影像可佐，足徵上訴人確有本件違規事實存在。觀諸被上訴人人員採樣過程，係見上訴人工廠廢水自軟管排放，逕流地面，乃以空瓶（即採樣容器）盛滿，復循線確認軟管源頭為空污洗滌塔接出之閥門，嗣再次以另一空瓶盛裝廢水，但未能裝滿，此有被上訴人提出之現場稽查圖文說明足參；固前開採證影像僅為片段，然互核上訴人對本件事實部分並不爭執，應認上訴人確有自空污洗滌塔，以閥門接裝軟管繞流排放廢水之行為，要屬實在。則本件採水送驗檢驗結果，氫離子濃度指數（pH值）5.8（限值：6~9）、化學需氧量207㎎/L（限值：100㎎/L），未符合放流水標準，構成水污染防治法第7條第1項、第18條之1第1項違反，上訴人當應負起行政處罰責任。

　㈡上訴人雖以被上訴人採樣未循事業放流水採樣方法，洗滌容器或採取適當之空白樣品，無法確認樣品容器是否曾接觸其他化學物質而受污染，謂檢驗結果不足採信；惟被上訴人當下係因該軟管排放之廢水有限，無法於採樣前先行洗滌，且事後亦將同款式之空瓶模擬以去離子水（試劑水）裝填，並按照欲檢測項目加藥保存後送驗，檢測結果化學需氧量為ND<2.6（低於方法偵測極限），亦即樣品容器未受有污染之狀況。固被上訴人送驗之同款式空瓶與本件採樣使用之空瓶無從確認是否為同一批次生產，但由一般製程觀之，同款式之空瓶，其製程相同，所含化學物質相仿，縱非屬同一批次生產，亦應寬認送驗之同款式空瓶與採樣使用之空瓶相當，該空瓶（採樣容器）未受有污染之狀況，其檢驗結果要屬可信。至上訴人援引行政院環境保護署（下稱環保署，現改制為環境部）107年8月28日環署授檢字第1070005294號函（下稱107年8月28日函），指出須符合「採樣前洗滌」或「空白樣品」擇一要件，抑或得提出「同批次全新樣品」代替，始得認樣品容器未受污染之意旨；然有關事業放流水採樣方法等規範，乃從事採樣、監管及檢測人員如何有效率執行之指引性規定，非證據能力排除或證明力有無之準據，則被上訴人於事後既已提出同款式之空瓶送驗，以擔保本件採樣空瓶未有受污染之虞，在通常情形下當可認排除有接觸過其他化學物質，而影響此次之檢驗結果，上訴人此節所述，核屬無據。

　㈢被上訴人按罰鍰額度裁罰準則第2條、第3條等規定，審酌：規模（Q），以廢（污）水量認定，50≦Q<100CMD，點數2；氫離子濃度指數（pH值），5.0≦pH<6.0或9.0<pH≦10.0，B=A×1.2，點數1.2；其他水質項目（C2），1≦C2<2倍（32）B=A×1.2，點數2.4；違反本法第18條之1行為點數，第1項繞流排放，點數40（違規點數合計45.6）；受處分事業於陳述意見時提出經常僱用員工數未滿100人之證明文件，且其自本次違反之日起，往前回溯1年內無違反相同條款者，45.6×(-0.2)=-9.12；稽查配合度良好，45.6×(-0.1)=-4.56；受處分對象於陳述意見時提出環境改善作法經主管機關認定者，45.6×(-0.05)=-2.28（減輕點數合計-15.96），總點數29.64，處分基數60,000元，罰鍰金額1,778,400元，已經審酌上訴人違規態樣、考量違規情節、應受責難程度及所生影響，並依有利於其情事酌予減輕點數在案，核無違法裁量情形。

　㈣固上訴人以其空污洗滌塔設置閥門，接裝軟管排放廢水之行為，旨在避免水氣積聚損壞壓差計，並無繞流排放之意；但據證人即施作焊管業者蔡振明於原審準備程序時之證述可知，本件空污洗滌塔雖因前製程產生熱氣而有凝結水，致可能影響壓差計造成失準情形，然設置閥門、接裝軟管排放廢水之行為，乃證人蔡振明依上訴人指示施作，當應由上訴人負起責任，亦即上訴人在空污洗滌塔焊管施作後，將使管線內廢水未經核准登記之收集、處理單元、流程，而有繞流排放之行為存在，足徵上訴人主觀上就此具有可非難性及可歸責性，應擔負起違反此一行政法上義務之責，無由卸免。另依上訴人所持水污染防治措施計畫及水污染防治許可證登載內容，排放水量（即申請每日最大量、核准量）為51.67m³/日，屬50≦Q<100CMD之規模，被上訴人基此計算罰鍰額度，當屬適法；且依罰鍰額度裁罰準則第2條附表3備註1㈡⒍規定，繞流排放之違規行為人如可舉證經主管機關確認者，其規模認定以該處理設施或程序廢（污）水量為之，但上訴人在原處分階段既未曾向被上訴人舉證其實際繞流排放之廢（污）水量多寡，被上訴人遂按核准之排放水量計算其規模，自無違誤。

㈤綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人訴請撤銷為無理由等詞，為其論據。

五、本院查：

　㈠按水污染防治法之立法意旨，係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之目的而制定之專業環保法規，依其規定，其就事業排放之廢（污）水，採取事前許可申請之管制措施，以預防人為經濟活動對環境所可能造成危害之風險。水污染防治法第7條規定：「（第1項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」第18條之1第1項規定：「事業或污水下水道系統產生之廢（污）水，應經核准登記之收集、處理單元、流程，並由核准登記之放流口排放，或依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道，不得繞流排放。」第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新臺幣60,000元以上20,000,000元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第46條之1規定：「排放廢（污）水違反第18條之1第1項、第2項或第4項規定者，處新臺幣60,000元以上20,000,000元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」第66條之1規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」

　㈡次按水污染防治法第7條第1項係立法者基於水污染防治法之立法目的，考量水體之涵容能力，乃要求事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，並於第2項授權中央主管機關會同相關目的事業主管機關制定放流水標準，因此將事業廢（污）水排入、逸散、流布於承受水體均應受此標準規範，各該可能超過水體之涵容能力的行為態樣，均應屬該條「排放」文義所涵蓋之範圍。又依水污染防治法第7條第2項授權訂定之放流水標準第2條第1項第1款第5目規定：「金屬基本工業、金屬表面處理業、電鍍業和印刷電路板製造業之放流水標準，其水質項目及限值之規定適用附表5，氫離子濃度指數限值6.0~9.0，化學需氧量（金屬基本工業、金屬表面處理業、電鍍業）限值100。」　

　㈢水污染防治法第66條之1第2項授權訂定之罰鍰額度裁罰準則第2條第3款、第8款規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依下列規定附表1至附表8所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1項規定，應審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力。……。三、前2款以外之事業或污水下水道系統適用附表3。……。八、違反本法各條款對應之處分基數，適用附表8。」第3條規定：「（第1項）前條附表1至附表5罰鍰額度計算公式規定如下：罰鍰額度＝處分點數×處分基數。（第2項）前項處分點數為違規態樣點數加計加重點數扣除減輕點數；處分基數係指依附表8所列處分依據與違規者分類對應之處分基數。……。（第4項）前2項罰鍰額度之計算取至新臺幣元，小數點後無條件捨去。」第4條規定：「（第1項）一行為違反本法數個規定，應依法定罰鍰額度最高之規定裁處之，於法定罰鍰額度最高額相同時，則以其法定罰鍰額度最低額最高者裁處之。（第2項）主管機關應依前項確定違規行為據以裁處之條文後，再擇第2條規定附表所列情事裁處之。 」附表3、事業（不含畜牧業）、污水下水道系統（不含社區及其他指定地區或場所專用污水下水道系統）規定：「壹、違規態樣點數：一、基本點數：違規對象類型：（一）規模（Q）：以廢（污）水量（Q）認定；規模或影響類型：事業：……。3、依規定應申請水污染防治措施計畫或水污染防治許可證（文件）：廢（污）水量：……。50≦Q＜100：……。嚴重違規點數：2。……；二、違反本法第18條之1行為點數：（一）第1項繞流排放行為。點數：40。……；三、涉及超過管制標準限值或未經許可稀釋行為點數：（一）超過管制標準限值之濃度（以應符合之管制標準限值認定）：……。1、氫離子濃度指數（pH）。5.0≦pH<6.0或9.0<pH≦10.0。違反本法第7條第1項及其他條文，從重依本法第7條第1項處分。B=A×1.2，點數1.2。5、其他水質項目（C2）。1倍≦C2<2倍。B=A×1.2，點數：2.4。……貳、加重或減輕點數事項：……。二、應減輕點數（合計最多減輕點數不得超過總點數百分之80）：……。（二）受處分事業於陳述意見時提出經常僱用員工數未滿100人之證明文件，且其自本次違反之日起，往前回溯1年內無違反相同條款者：總點數×（-0.2）。……。（四）稽查配合度良好：總點數×（-0.1）。……。（七）受處分對象於陳述意見時提出環境改善作法經主管機關認定者：總點數×（-0.05）……。備註1：違規對象之規模，其廢（污）水量依下列規定認定：……。（二）取得水污染防治措施計畫或水污染防治許可證（文件），且屬有效期間內者：1、應取得排放水污染防治許可證（文件）者，以核准之廢（污）水排放量認定。……。6、繞流排放係繞流特定處理設施或程序，並可舉證經主管機關確認者，其規模之認定以該處理設施或程序廢（污）水量為之；……。備註4：嚴重違規包含下列情形之一：……。（二）違反本法第18條之1第1項、第2項與第4項有關廢（污）水繞流排放、於廢（污）水排放（入）前與無需處理即能符合標準之水混合稀釋、廢（污）水（前）處理設施功能不足或未正常操作等規定。」附表8、違反本法各條款之處分基數規定：「違反條文：第7條第1項……；處分依據：第40條第1項；違規者分類：……畜牧業以外之事業：……。嚴重違規：60,000元……。違反第18條之1第1項、第2項、第4項；處分依據：第46條之1；違規者分類：……畜牧業以外之事業：……。嚴重違規：60,000元。」核以上規定，業已綜合考量違規行為態樣、情節輕重、所生影響等因素所為之裁量基準，復規定除依附表1至附表8之裁量基準外，仍應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反義務行為應受責難程度、所生影響，並得考量受處罰者之資力、所得利益等情節，為罰鍰之加重減輕，與水污染防治法及行政罰法第18條第1項規定亦無牴觸，無違平等及比例原則，得予援用。　

㈣原判決以上訴人為水污染防治法列管之電鍍業，在新北市土城區○○路11號設廠，並領有新北市環水許字第03405-05號水污染防治許可證，嗣被上訴人於109年6月10日上午10時25分許，派員至上訴人工廠現場稽查，稽查時現場作業中，經採水送驗，檢驗結果：氫離子濃度指數（pH值）5.8（限值：6~9）、化學需氧量207㎎/L（限值：100㎎/L），未符合放流水標準，且查現場空污洗滌塔廢水以軟管及閥門調整方式流出至地面承受水體，核屬未經核准登記之收集、處理單元、流程，並以未經核准登記之放流口排放廢水之繞流排放行為，原判決因認上訴人確有自空污洗滌塔，以閥門接裝軟管繞流排放廢水之行為，且本件採水送驗檢驗結果，氫離子濃度指數（pH值）5.8（限值：6~9）、化學需氧量207㎎/L（限值：100㎎/L），未符合放流水標準，構成水污染防治法第7條第1項、第18條之1第1項之違規行為，且上訴人主觀上就此具有可非難性及可歸責性，應擔負起違反此一行政法上義務之責，被上訴人以原處分裁處上訴人罰鍰1,778,400元，並無不合，而維持原處分。

　㈤惟按行政機關對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。復依行為時環保署107年12月11日環署授檢字第第1070007791號公告，事業放流水採樣方法（NIEA W109.52B）第2條、第6條第3款、第4款第1目規定：本方法適用於事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施放流水之採集；採樣前，採樣容器（或圓筒）及樣品保存容器應依照環境檢驗器皿清洗及校正指引（NIEA-PA106）或附表所列清洗方式進行清洗；手動採水設備採樣時，將採樣器之採樣容器或圓筒，以擬採之水樣洗滌2遍至3遍後，採取足量之流放水水樣，裝入樣品容器；如以樣品容器進行採樣時，該樣品容器即可作為樣品保存容器（原審卷第79至92頁）。

　㈥原判決認定本件現場空污洗滌塔廢水以軟管及閥門調整方式流出至地面承受水體，核屬未經核准登記之收集、處理單元、流程，並以未經核准登記之放流口排放廢水之繞流排放行為，構成水污染防治法第18條之1第1項之違規行為，上訴人主觀上就此具有可非難性及可歸責性等情，為原審依調查證據之辯論結果所確定之事實，該部分事實（繞流排放）之認定，經核與卷證並無不符。又繞流排放之規模認定，原則上仍應以水污染防治措施計畫及水污染防治許可證登載內容，排放水量（即申請每日最大量、核准量）為準據（罰鍰額度裁罰準則第2條附表3備註1㈡⒈參照）；於例外情形，即繞流排放之違規行為人可舉證經主管機關確認者，其規模認定以該處理設施或程序廢（污）水量為之（罰鍰額度裁罰準則第2條附表3備註1㈡⒍參照）。上訴人迄原審言詞辯論終結前，既未能舉證該違規處理設施或程序之廢（污）水量究為若干？依上說明，被上訴人以核准之排放水量計算其規模，自屬合法有據。上訴意旨主張上訴人排放水量係「明顯、一望即知」不可能達到50m³/日，被上訴人仍以51.67m³/日為裁罰，顯有違誤，並執此指摘原判決顯違反行政程序法第9條、第36條等規定云云，尚非可採。

　㈦但查，關於原處分認定本件經採水送驗，檢驗結果：氫離子濃度指數（pH值）5.8（限值：6~9）、化學需氧量207㎎/L（限值：100㎎/L），未符合放流水標準，構成水污染防治法第7條第1項之違規行為；上訴人於原審主張被上訴人採樣未循事業放流水採樣方法，洗滌容器或採取適當之空白樣品，無法確認樣品容器是否曾接觸其他化學物質而受污染，本件檢驗結果不足採信等情（原判決第5頁第30行至第6頁第1行）。原判決則以被上訴人當下係因該軟管排放之廢水有限，無法於採樣前先行洗滌，且事後亦將同款式之空瓶模擬以去離子水（試劑水）裝填，並按照欲檢測項目加藥保存後送驗，檢測結果化學需氧量為ND<2.6（低於方法偵測極限），亦即樣品容器未受有污染之狀況，固被上訴人送驗之同款式空瓶與本件採樣使用之空瓶無從確認是否為同一批次生產，但由一般製程觀之，同款式之空瓶，其製程相同，所含化學物質相仿，縱非屬同一批次生產，亦應寬認送驗之同款式空瓶與採樣使用之空瓶相當，該空瓶（採樣容器）未受有污染之狀況，其檢驗結果要屬可信；至上訴人援引環保署107年8月28日函，謂該署公告「水質檢測方法總則（NIEA W102.51C）」、「事業放流水採樣方法（NIEA W109.51B）」皆有規定樣品保存容器之清洗方式，其目的係降低因樣品容器所造成之污染，如使用「全新之樣品容器」盛裝樣品，由於未經過規定之清洗程序，因無法確認樣品容器製造過程是否有接觸過其他化學物質，爰建議依方法規定執行樣品容器清洗作業，惟若採樣批次所執行之現場空白樣品、設備空白樣品或運送空白樣品，其盛裝容器與採樣所使用之盛裝容器為相同製造批次，此時，伴隨樣品批次所分析之空白樣品結果已包含來自盛裝容器之污染貢獻量，因此，若前述空白樣品分析結果允收合格，亦可推定來自該盛裝容器之污染程度在控制範圍內（見原審卷第155至156頁），意指須符合「採樣前洗滌」或「空白樣品」擇一要件，抑或得提出「同批次全新樣品」代替，始得認樣品容器未受污染；然有關事業放流水採樣方法等規範，乃從事採樣、監管及檢測人員如何有效率執行之指引性規定，非證據能力排除或證明力有無之準據，則被上訴人於事後既已提出同款式之空瓶送驗，以擔保本件採樣空瓶未有受污染之虞，在通常情形下當可認排除有接觸過其他化學物質，而影響此次之檢驗結果（原判決第6頁第1行至第7頁第2行參照），原判決因認上訴人所排放之廢（污）水，確未符合放流水標準，而構成水污染防治法第7條第1項之違規行為，固非無見；然參以「同款式」之空瓶與「同批次」之空瓶，不僅概念有別，衡諸常情，縱屬「同款式」產品，其生產製造之設備、環境、條件、受污染程度或所含化學物質等，亦未必相同，實難認得與「同批次」產品相提併論。被上訴人未於採樣前依上揭事業放流水採樣方法先行洗滌或採取適當之空白樣品，其事後送驗之「同款式」空瓶與本件採樣使用之空瓶，亦無從確認為同一批次生產，無法擔保該空瓶（採樣容器）未受污染；自亦無從擔保檢驗結果之正確可信。原判決認定同款式之空瓶，其製程相同，所含化學物質相仿，縱非屬同一批次生產，亦應寬認送驗之同款式空瓶與採樣使用之空瓶相當，而得擔保該空瓶（採樣容器）未受有污染之虞，而謂本件檢驗結果可信，進而認定上訴人所排放之廢（污）水，未符合放流水標準，而構成水污染防治法第7條第1項之違規行為，核已違背經驗法則，並有適用法規不當之違背法令。

　㈧末查，被上訴人因認上訴人違反水污染防治法第7條第1項、第18條之1第1項，暨放流水標準第2條第1項附表等規定，依水污染防治法第40條第1項、第46條之1及罰鍰額度裁罰準則第2條、第3條等規定，乃以原處分裁處罰鍰1,778,400元（違規總點數29.64×處分基數60,000元）。依前所述，原判決認定上訴人確有違反水污染防治法第18條之1第1項繞流排放行為，固屬有據；惟原判決認定上訴人所排放之廢（污）水，未符合放流水標準，而構成水污染防治法第7條第1項之違規行為部分，既有前述判決違背法令情事，則原處分裁罰所據部分事實基礎已生動搖，此亦攸關原處分違規總點數及罰鍰額度之計算與認定，而影響原處分之合法性及判決之結果。上訴意旨執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。又本件應為如何之裁罰（罰鍰），此涉及被上訴人之裁量權，基於權力分立原則，本院無從代為行使裁量權，爰依行政訴訟法第259條第1款規定，依原審確定之事實，自為判決將訴願決定及原處分撤銷，著由被上訴人依法

　　重為適法之處分。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　25　　日

最高行政法院第四庭

審判長法官王碧芳

法官　王　俊　雄

法官　侯　志　融

法官　鍾　啟　煒

法官　許　瑞　助

以上正本證明與原本無異

中　　華　　民　　國　　113 　年　　4 　　月　　25　　日

書記官　章舒涵