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最 高 行 政 法 院 判 決
112年度上字第576號
上 訴 人 東森電視事業股份有限公司
代 表 人 林文淵
訴訟代理人 林聖鈞 律師
被 上訴 人 國家通訊傳播委員會
代 表 人 陳耀祥
訴訟代理人 施汎泉 律師
盧于聖 律師
上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國112年6月15日臺北高等行政法院111年度訴字第843號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
一、上訴駁回。
二、上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、爭訟概要：緣上訴人經營之「東森新聞臺」頻道之「關鍵時刻」節目（下稱系爭節目），於民國110年6月17日22時32分許播出以「插隊打疫苗正熱烈上演！臺大醫基層員工怒喊"權貴走特別通道接種"」為標題之相關內容，節目來賓李正皓先提出110年6月14日臺大醫院基層員工爆料信（下稱系爭爆料信），指稱張上淳（時任中央流行疫情指揮中心專家諮詢小組召集人）的妻子請臺大協助（綠營權貴）偷打疫苗，並呈現系爭爆料信畫面（下稱系爭內容1）；
節目來賓吳子嘉於同日22時36分許以標題「臺大醫院員工質疑張上淳妻帶權貴打莫德納 吳：若屬實特權中的特權！」，進一步提出張上淳的妻子帶隊偷打疫苗、臺大醫院假借研究計畫名義讓某政黨高官權貴偷打疫苗等資訊，甚至要求臺大醫院公布研究計畫內容及名單，搭配系爭爆料信及來賓吳子嘉所提供之臺大景福門診排隊施打疫苗中有穿著西裝人士站在大廳處與進出動作之畫面（下稱系爭內容2）。
經被上訴人認定違反衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第27條第3項第4款規定，依同法第53條第2款規定，以111年5月13日通傳內容字第11000444700號裁處書（下稱原處分）處上訴人罰鍰新臺幣（下同）80萬元。
上訴人不服，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：原處分撤銷。
經原審以111年度訴字第843號判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人仍不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張與被上訴人在原審之答辯均引用原判決之記載。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依衛廣法第27條第2項、第3項第4款規定之脈絡及立法理由，及同法第2條第10款節目之定義暨電視節目廣告區隔與置入性行銷及贊助管理辦法第2條第5款新聞節目之定義可知，製播以事實為基礎之新聞報導、評論或其他形式之節目，均屬製播新聞之範疇而有衛廣法第27條第3項第4款規定之適用。
110年6月17日時值新冠肺炎疫情升高，舉國上下均高度關注疫苗是否充足、民眾是否順利施打等議題，上訴人所製播之系爭節目廣為人知，其形式上雖採談話性方式，然系爭內容1、2係以當下發生之新聞即「臺大醫院教授帶權貴插隊打疫苗」事件為基礎，搭配螢幕標題及棚內現場來賓提出消息來源或評論、主持人搭話之互動型態呈現，性質上符合前述新聞節目定義之新聞，關於此等新聞之製播既係奠基於事實陳述而非單純意見評論，自不得免除衛廣法第27條第2項及第3項第4款之事實查證義務。
從而，系爭節目兼具直播、報導及採訪之特性，上訴人身為製播者，自負有客觀、謹慎合理查證之義務，妥就消息來源之可靠性、訊息內容之正確合理性為及時更新、說明甚至平衡報導，以善盡媒體之社會責任。
㈡系爭內容1、2均植基於「臺大眼科教授（兼具臺灣大學副校長及臺大醫院醫師身分之張上淳之妻即胡芳蓉教授兼醫師）帶隊至臺大醫院偷打莫德納疫苗」一事而為之陳述與播送，且由整體播送內容以觀，消息來源乃以來賓李正皓所提系爭爆料信內容為主軸；
惟該信並未具名，而上訴人已自承事前未完全確認該等匿名資訊之撰寫人為何者，其來源本即欠缺適當可信度，李正皓或主持人劉寶傑並未積極核對其餘證據以資確認，更未見有訪問臺大醫院與胡芳蓉教授之查證舉動。
再由系爭節目播出後，臺大醫院與胡芳蓉教授即主動聯繫上訴人，表示並無系爭內容1、2有關「胡芳蓉教授帶隊至臺大醫院偷打莫德納疫苗」之事，上訴人始於官網及其經營之東森新聞臺公開致歉，復由系爭節目主持人劉寶傑於110年6月18日更正澄清，益徵系爭節目播出系爭內容1、2前並未訪問臺大醫院與胡芳蓉教授。
上訴人身為媒體業者，當知匿名爆料欠缺適當可信度，如欲播報即應進行合理查證，而由上訴人110年7月15日（110）東視新字第179號函檢送之東森新聞第41次新聞自律委員會會議紀錄內容，更可知上訴人自身亦認同其具新聞查證與守門專業，不應逕將事實查證之工作交予系爭節目來賓。
從而，上訴人就系爭節目播出之系爭內容1、2，難謂已落實事實查證原則而盡事先合理查證義務，自構成衛廣法第27條第3項第4款「違反事實查證原則」。
㈢系爭節目於110年6月17日播出時，正值國內新冠肺炎疫情升高之際，防疫警戒程度一再提升，而國際間及國內就該疾病之傳播、症狀、治療方式等相關資訊均仍處於摸索階段，且國內外因新冠肺炎死亡人數節節攀升，相關疫苗研發、製作、購買、輸入及施打順序等事項，在在攸關全民是否可以及時、順利接種疫苗而維護生命、身體健康及有限資源之分配方式；
當時因疫苗種類及數量均屬有限甚至短缺，其中又以莫德納疫苗最廣受眾人青睞與期待，則系爭內容1、2特別強調權貴偷打莫德納疫苗一事，依據當時民情輿論，實已足以激起民眾之困惑、不安、憤慨甚至族群間對立。
系爭內容1、2既未經合理查證，透過系爭節目來賓言論，將該等議題事項提升至已確定發生或屬實之程度來討論，搭配媒體傳播訊息快速及無遠弗屆之特性，除使遭指涉之胡芳蓉教授社會聲譽受損，更將挑起閱聽眾為求生存所出現之不易維持理性的態度及內在恐慌，及影響公眾對政府公權力執行之信賴及參與政治事務之判斷，自構成衛廣法第27條第3項第4款「損害公共利益」之要件。
上訴人無不能注意情事，於所製播系爭節目播出前及播出時，非但事先疏未注意遵守合理查證之義務，甚且對臺大醫院於110年6月13日發出之澄清聲明，反以未經查證之系爭爆料信作為質疑及陳述之依憑，遑論其看似平衡報導臺大醫院上開聲明，實則透過質疑與否定之方式將爆料信內容上綱成真實事件，其行為致有衛廣法第27條第3項第4款規定之情，自應負過失之責。
㈣被上訴人以違反衛廣法第27條第3項第4款規定裁罰上訴人之目的，即係透過規範義務應予嚴守之方式，使傳播媒體能避免濫用媒體傳播之權能致侵害公益；
又該等裁罰手段係透過金錢罰鍰之方式斟酌行為之輕重而為，要無上訴人所指摘之原處分無法達成衛廣法目的而欠缺實質關聯性之情形。
系爭節目播出之系爭內容1、2既非對公共事件之合理評論，且已達侵害特定機構與個人社會聲譽，並使閱聽眾誤解政府防疫措施之執行狀況而有損公益，則被上訴人以上訴人未善盡事實查證之責而裁罰之，亦無違適當性原則。
被上訴人參酌上訴人110年7月6日陳述書、110年7月15日（110）東視新字第179號函送之東森新聞第41次新聞自律委員會會議紀錄內容，及參考被上訴人110年第7次「廣播電視節目廣告諮詢會議」中委員19人除3人認為待改進外，其餘16人均認應依衛廣法第27條第3項第4款予以核處之意見，並審酌製播新聞違反事實查證原則致損害公益達嚴重等級（30分）、2年內曾因違反相同違法構成要件之行為，受被上訴人裁處1次（3分）；
此外，無其他判斷因素加重或減輕事由等節，合計總積分33分，對照國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準（下稱違反衛廣法案件裁量基準）違法等級及適用裁處參考表（下稱系爭參考表）屬第4級，對應衛廣法第53條罰鍰額度為80萬元，並經被上訴人111年3月30日第1008次委員會議決議，而以原處分裁處上訴人80萬元罰鍰，應屬有據等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院經核原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷如下：㈠為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，維護視聽多元化，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定衛廣法，其第2條第10款規定：「本法用詞，定義如下：……十、節目：指依排定次序及時間，由一系列影像、聲音及其相關文字所組成之獨立單元內容。」
第3條規定：「本法之主管機關為國家通訊傳播委員會。」
第27條第2項、第3項第4款規定：「（第2項）製播新聞及評論，應注意事實查證及公平原則。
（第3項）衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容，不得有下列情形之一：……四、製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益。」
其立法理由為：「三、……明定製播新聞及評論應注意事實查證及公平原則。
四、……另考量事實查證為製播新聞之必要程序，為避免因未查證或查證不確實，致新聞製播發生被片斷取材、煽情、誇大、偏頗等失衡情事，致生損害於公共利益者，爰增訂第4款，至所定事實查證原則，參酌司法院釋字第509號解釋意旨，係指衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商就其所提供之資訊來源及所提出之證據資料，雖不以能證明其真實為必要，惟仍應有相當理由確信其為真實。」
同法第53條第2款規定：「衛星廣播電視事業、境外衛星廣播電視事業之分公司、代理商或他類頻道節目供應事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並得令其停止播送該節目或廣告，或採取必要之更正措施：……二、違反第27條第3項第2款至第4款或第64條第1項準用第27條第3項第2款至第4款規定。」
㈡「言論自由為民主憲政之基礎。
廣播電視係人民表達思想與 言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知 ，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及 電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍 。
惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影 響。
故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會 責任，不得有濫用自由情事。
其有藉傳播媒體妨害善良 風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等 情形者，國家自得依法予以限制。」
「 言論自由為人民 之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大 限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監 督各種政治或社會活動之功能得以發揮。
惟為兼顧對個 人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論 自由依其傳播方式為合理之限制。」
分別為司法院釋字 第364號解釋理由書及釋字第509號解釋文所明揭。
㈢違反衛廣法案件裁量基準第2點第2款規定：「本會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表1、表2與表3）及違法等級及適用裁處參考表（表4之1、表4之2及表4之3），適用於下列違法案件：……㈡依衛星廣播電視法第46條至第63條裁處者。
但違反衛星廣播電視法第27條第3項第1款之案件，須經其他法律明定本會為目的事業主管機關，且具體明確規定廣播電視事業應盡之法律義務，始得裁處之。」
第5點規定：「適用違法行為評量表時，應審酌個案違法情節，勾選表1、表2或表3內考量事項並加計積分後，對照違法等級及適用裁處參考表（表4之1、表4之2或表4之3），擬具適當之處分建議。」
系爭參考表（表4之3：適用範圍參考表3）就違反衛廣法第27條第3項第2款至第4款規定情形，在同法第53條所定罰鍰額度範圍內，將違法等級依評量積分區分為10等級，其中積分31-40屬第4等級，對應衛廣法第53條之罰鍰額度為80萬元。
又國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（下稱系爭評量表）（表3）規定：「適用範圍：⒈衛星廣播電視事業……」、「考量項目：㈠違法情節或營運型態（擇一）50分：……⒚製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益●違反：衛星廣播電視法第27條第3項第4款●罰則：同法第53條第2款／等級：☐普通10分☐嚴重30分☐非常嚴重50分／說明：普通：……嚴重：依相關審查會議或『廣播電視節目廣告諮詢會議』建議核處，其違法情節『嚴重』者。
非常嚴重：……㈡2年內裁處次數（含警告）35分／等級：1次3分／說明：⒈指因違反相同違法構成要件之行為所受裁處次數。
⒉1次（含警告）3分，超過35分以35分計，最高為35分。
㈢其他判斷因素15分：……／說明：符合下列情事者，得加重或減輕其裁處：⒈有無將違法情節做適當修正。
⒉一行為違反數個行政法上義務。
⒊行為應受責難程度：此應考量行為人故意、過失或重大過失，是否初犯或屢次違規。
例如：經主管機關通知改正或命其停播，惟未配合落實，仍一再違法播送者。
⒋違反行政法上義務所得之利益及所生影響：……。
⒌受處罰者之資力：……。
⒍其他本會相關諮詢委員會議提出之處理建議。
⒎依社會通念，違法情節影響層面甚鉅或導致他人權益受損甚鉅或無法回復原狀者。」
上述裁量基準乃被上訴人基於衛廣法主管機關之職權，為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，就衛廣法第53條所定違規案件之不同情節，將行政罰法第18條第1項所規定裁處罰鍰時應審酌之各種因素加以具體化後，依系爭評量表所定配分原則逐項評分，再依總積分對照系爭參考表予以不同程度之處罰金額，核與法律授權目的尚無牴觸，亦與法律保留原則無違，得為被上訴人作成行政處分時所援用。
㈣經查，上訴人經營「東森新聞臺」製播之系爭節目，分別於110年6月17日22時32分、22時36分許播出系爭內容1、2等情，為原審依據系爭節目完整畫面檔案、節目內容相關譯文等依法確認之事實，經核與卷內證據相符。
原判決據以論明：系爭內容1、2均植基於「臺大眼科教授（兼具臺灣大學副校長及臺大醫院醫師身份之張上淳之妻即胡芳蓉教授兼醫師）帶隊至臺大醫院偷打莫德納疫苗」一事而為之陳述與播送，且由整體播送內容可知，消息來源乃以來賓李正皓所提系爭爆料信之內容為主軸，惟該爆料信並未具名，而上訴人已自承事前並未完全確認該等匿名資訊之撰寫人為何者，其來源本即欠缺適當可信度，來賓李正皓或主持人劉寶傑並未積極核對其餘證據以資確認，更未見有訪問臺大醫院與胡芳蓉教授之查證舉動；
再由系爭節目播出後，臺大醫院與胡芳蓉教授即主動聯繫上訴人，表示並無系爭內容1、2有關「胡芳蓉教授帶隊至臺大醫院偷打莫德納疫苗」之事，上訴人始於官網及其經營之東森新聞臺公開致歉，並由主持人劉寶傑於110年6月18日更正澄清，益徵系爭節目播出前並未訪問臺大醫院與胡芳蓉教授；
又110年6月17日時值國內新冠肺炎疫情上升之際，相關疫苗之研發、製作、購買、輸入及施打順序等事項，在在攸關全民是否可以及時、順利接種疫苗而維護生命、身體健康及有限資源之分配方式，媒體更日夜相繼報導此一全民關注之訊息；
當時因疫苗種類及數量均屬有限甚至短缺，其中以莫德納疫苗最廣受眾人青睞與期待，則系爭內容1、2特別強調權貴帶隊偷打莫德納疫苗，依據當時民情輿論，實已足激起民眾之困惑、不安、憤慨甚至族群對立；
況系爭內容1、2未經合理查證，甚且在標題為「若屬實」之意思本為「該事有待查證」之情境下，透過現場來賓言論，將該等議題事項提升至已確定發生或屬實之程度討論，搭配媒體傳播訊息快速及無遠弗屆之特性，除對遭指涉之對象將造成難以回復之傷害，更將挑起閱聽眾為求生存所出現之不理性態度及內在之恐慌，及影響公眾對公權力執行之信賴及參與政治事務之判斷，對社會大眾之影響至為鉅大，確有違反衛廣法第27條第3項第4款「製播新聞違反事實查證原則，致損害公共利益」之情事，並具有過失，原處分依同法第53條第2款規定，並依違反衛廣法案件裁量基準核算本件等級屬第4級（積分31-40分），裁處上訴人罰鍰80萬元，於法即無不合等語，經核並無違誤。
㈤上訴意旨主張：系爭內容1、2僅延續110年6月12日媒體報導及同年6月13日臺大醫院聲明稿，播出時亦如實呈現正反雙方說法，未偏頗於任一方，正因臺大醫院110年6月13日聲明稿內容未盡詳實，系爭節目來賓始接獲系爭爆料信，且該信指述事項非毫無根據，原判決未依證據認定事實，解釋事實調查原則逕將新聞媒體業者查證義務提升至毫無破綻程度，逸脫合理查證義務之界線，判決理由不備且適用法令顯有錯誤等語。
經查，原判決已論明：系爭內容1、2消息來源乃以來賓李正皓所提系爭爆料信之內容為主軸，惟該爆料信並未具名，而上訴人已自承事前並未完全確認該等匿名資訊之撰寫人為何者，其來源本即欠缺適當可信度，李正皓或主持人劉寶傑並未積極核對其餘證據以資確認，更未見有訪問臺大醫院與胡芳蓉教授之查證舉動；
再由系爭節目播出後，臺大醫院與胡芳蓉教授即主動聯繫上訴人，表示並無系爭內容1、2有關「胡芳蓉教授帶隊至臺大醫院偷打莫德納疫苗」之事，上訴人始於官網及東森新聞臺公開致歉，並由主持人劉寶傑於110年6月18日更正澄清，益徵系爭節目播出前並未訪問臺大醫院與胡芳蓉教授；
況上訴人身為媒體業者，當知匿名爆料信欠缺適當可信度，如欲播報即應進行合理查證，且由上訴人函送東森新聞第41次新聞自律委員會會議紀錄內容，更可知上訴人自身亦認同其具新聞查證與守門專業，不應逕自將事實查證工作交予系爭節目來賓，從而，上訴人就系爭內容1、2難謂已落實事實查證原則而盡事先合理查證之義務，自構成衛廣法第27條第3項第4款「違反事實查證原則」等語（原判決第27頁第27行至第28頁第25行），經核於法並無不合。
上訴人此部分上訴意旨，無非重述其在原審已提出而為原審所不採之主張，復執陳詞為爭議，泛言原判決未依證據認定事實，判決違背法令，自不可採。
㈥上訴意旨另主張：系爭節目來賓係針對重大公共衛生議題發表政治性言論，目的在促使閱聽眾關注疫情，善盡媒體監督公權力之義務，並保障民眾知的權利，自無損於公益，不應採取嚴格言論審查標準，原判決一方面認為疫苗接種議題攸關重大公益，一方面卻對媒體監督疫苗接種議題採取嚴格言論審查，進一步論斷系爭內容1、2使臺大醫院與胡芳蓉教授之社會個人聲譽受損，造成個人名譽凌駕於公益之上，實有理由矛盾之違誤等語。
經查，原判決已敘明：系爭節目播出時，正值新冠肺炎疫情相當嚴峻之際，防疫警戒程度一再提升，國際間及國內就該疾病之傳播、症狀、治療方式等相關資訊仍處於摸索階段，且國內外因新冠肺炎死亡人數節節攀升，相關疫苗之研發、製作、購買、輸入及施打順序等事項，攸關全民可否及時、順利接種而維護生命、身體健康及有限資源之分配方式；
當時因疫苗種類及數量均屬有限甚至短缺，其中又以莫德納疫苗最廣受眾人青睞與期待，系爭內容1、2特別強調權貴帶隊偷打莫德納疫苗，依當時之民情輿論，實已足激起民眾之困惑、不安、憤慨甚至族群對立；
系爭內容1、2未經合理查證，透過節目來賓言論，將該等議題事項提升至已確定發生或屬實之程度來討論，搭配媒體傳播訊息快速及無遠弗屆之特性，除對遭指涉對象造成難以回復之傷害，更將挑起閱聽眾為求生存所出現不易維持理性之態度及內在之恐慌，及影響公眾對政府公權力執行之信賴及參與政治事務之判斷，對社會大眾影響至為鉅大，自構成衛廣法第27條第3項第4款「損害公共利益」之要件等語（原判決第29頁第12行至第30頁第9行），於法亦無不合。
上訴人執此主張原判決顯有理由矛盾之違法，容屬其主觀歧異見解，亦不可採。
㈦至於上訴意旨主張：原處分未考量系爭評量表「考量項目㈢其他判斷因素」包含「行為應受責難程度」逕予裁罰，已違反比例原則而有裁量瑕疵，原判決就此未為任何論述，顯有不備理由之違誤乙節。
經查，原判決業已詳細敘明：由原處分之理由說明可知，被上訴人係先函請上訴人就系爭內容1、2所涉違反衛廣法第27條第3項第4款之事陳述意見，並依據同條第4項規定請上訴人所屬自律倫理委員會進行討論，再參酌已將系爭節目及主持人於節目中更正澄清等經過記載於上訴人之110年7月6日陳述書、東森新聞第41次新聞自律委員會會議紀錄內容等情，及參考被上訴人110年第7次「廣播電視節目廣告諮詢會議」中委員19人除3人認為待改進外，其餘16人均認應依衛廣法第27條第3項第4款予以核處之意見，並審酌製播新聞違反事實查證原則致損害公益達嚴重等級（30分）、2年內曾因違反相同違法構成要件之行為，受被上訴人裁處1次（3分）；
此外，無其他判斷因素加重或減輕事由等節，合計總積分33分，對照系爭參考表屬第4級，對應衛廣法第53條之罰鍰額度為80萬元，並經被上訴人111年3月30日第1008次委員會議決議，而以原處分裁處上訴人80萬元罰鍰，核與就衛廣法第27條第3項第4款之違規情況所為之判斷相符等語（原判決第32頁第19行至第33頁第14行），堪認原審並無上訴人所稱漏未考量系爭評量表「考量項目㈢其他判斷因素」包含「行為應受責難程度」之情事。
㈧綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，並無違誤。
上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 113 年 7 月 30 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 簡 慧 娟
法官 王 俊 雄
法官 洪 慕 芳
法官 蔡 如 琪
法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 7 月 30 日
書記官 章 舒 涵
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