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最 高 行 政 法 院 裁 定
113年度抗字第146號
抗 告 人 黃素敷
訴訟代理人 周 易 律師
周 岳 律師
相 對 人 內政部
代 表 人 劉世芳
上列抗告人因與相對人間都市計畫事件，對於中華民國113年3月12日臺北高等行政法院111年度都訴字第3號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文
一、抗告駁回。
二、抗告訴訟費用由抗告人負擔。理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、爭訟概要：㈠抗告人住所（地址：○○市○○區○○○街00巷0號）位處改制前桃園縣政府於民國68年3月17日發布實施「縱貫公路桃園內壢間都市計畫」之第二種住宅區範圍，周邊毗鄰編定為「兒八」之兒童遊樂場用地（計畫面積0.21公頃，下稱兒八用地）。
改制前桃園縣政府陸續進行全面性通盤檢討，先後於71年8月3日發布實施「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（通盤檢討）計畫案」、83年9月5日發布實施「縱貫公路桃園內壢間都市計畫（第二次通盤檢討）案」、95年1月9日發布實施「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（第三次通盤檢討）案」、105年9月20日發布實施「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（都市計畫圖重製專案通盤檢討）案」。
㈡改制後桃園市政府為解決公共設施用地經劃設保留而長期未取得之問題，依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第14條第4款規定及相對人頒布「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」辦理桃園市各都市計畫公共設施用地專案通盤檢討，遂擬定「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）案」（下稱系爭公共設施用地專案通盤檢討案），經桃園市都市計畫委員會（下稱市都委會）108年8月5日第36次會議審議通過，桃園市政府於108年10月30日以府都計字第1080271646號函送計畫書、圖等報請審議。
嗣經相對人所屬都市計畫委員會（下稱部都委會）110年8月3日第995次會議及110年12月21日第1004次會議（下分別稱第995次會議、第1004次會議）審議通過，決議因計畫案之部分變更案件涉及整體開發或附帶條件之執行事宜，為避免影響地方發展，桃園市政府得視實際發展需要，分階段報由相對人核定後，依法公告發布實施。
㈢桃園市政府爰將系爭公共設施用地專案通盤檢討案未涉及整體開發之變更案件，先行作為第一階段發布實施之內容，擬定「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）（第一階段）書」（下稱系爭都市計畫書）報請相對人以111年4月6日台內營字第1110805772號函（下稱111年4月6日函）核定，桃園市政府續以111年4月25日府都計字第1110092706號公告（下稱111年4月25日公告）「變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）（第一階段）案」（下稱系爭都市計畫案），自111年4月26日生效實施。
抗告人認部都委會第995次會議審議通過系爭公共設施用地專案通盤檢討案將兒八用地變更為第二種住宅用地，將影響其住所房屋之日照及周邊房價，影響生活環境、降低生活品質，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，聲明：宣告桃園市政府111年4月25日公告實施之系爭都市計畫案關於變更兒八用地為第二種住宅用地部分無效。
經原審以111年度都訴字第3號裁定（下稱原裁定）駁回其訴後，抗告人仍不服，提起本件抗告。
三、抗告意旨略以：參諸行政訴訟法第237條之18立法理由略謂都市計畫發布後，因已對外公示，故可為法院審查客體，不以都市計畫已實施為必要等語可知，將「兒八用地」變更為第二種住宅用地既明載於系爭都市計畫書內，則無論是否經相對人核定，均得為原審審查之標的，且系爭都市計畫案應「已發布」，認定系爭都市計畫案未發布，法律適用明顯錯誤。
另若都市計畫尚未經核定，依規定地方主管機關自不得「發布實施」，然地方主管機關違法將「未經核定」之都市計畫發布，而事實上也沒有實施，此時亦生「已發布」但「未實施」之情況。
從而，都市計畫有無發布或實施之事實，實際上並不取決於都市計畫有無核定，是以縱或未經核定而都市計畫發布或發布後實施，則僅是都市計畫發布與實施違法而已。
原裁定以系爭都市計畫案關於兒八用地變更為第二種住宅區部分，桃園市政府尚未擬具變更後計畫、圖報請相對人核定，自無從發布實施，仍處於草擬階段，認抗告人針對兒八用地變更部分如有不服，應嗣桃園市政府就此部分完成市地重劃相關程序作業，並擬具變更後計畫書、圖報請相對人核定後，方得就此發布變更之都市計畫提起都市計畫審查訴訟救濟，顯有誤解行政訴訟法上開規定、增加法無明文都市計畫「已核定」之限制，且未說明都市計畫發布與未發布之判斷標準，及如何將都市計畫書內內容一部發布一部不發布，亦有理由不備之瑕疵等語。
四、本院查： ㈠都市計畫法第8條規定：「都市計畫之擬定、變更，依本法所定之程序為之。」
第15條第1項規定：「市鎮計畫應先擬定主要計畫書，並視其實際情形，就左列事項分別表明之：……四、住宅、商業、工業及其他土地使用之配置。
……
八、學校用地、大型公園、批發市場及供作全部計畫地區範圍使用之公共設施用地。
……」第18條規定：「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。
……」第19條第1項規定：「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點刊登新聞紙或新聞電子報周知；
任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」
第20條第1項第2款規定：「主要計畫應依下列規定分別層報核定之：……二、直轄市、省會、市之主要計畫由內政部核定。」
第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期刊登新聞紙或新聞電子報周知。」
第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。
……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依第17條第1項、第18條、第19條及第21條規定辦理。」
第26條規定：「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。
但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。
對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。
（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」
第28條規定：「主要計畫及細部計畫之變更，其有關審議、公開展覽、層報核定及發布實施等事項，應分別依照第19條至第21條及第23條之規定辦理。」
據上可知，都市計畫之訂定及變更，原則會歷經計畫之擬定、審議、核定、備案及發布等程序，經核定發布後，都市計畫始對外發生具體法律效果。
㈡行政訴訟法本諸司法院釋字第742號解釋意旨於109年7月1日新增第237條之18第1項規定：「人民、地方自治團體或其他公法人認為行政機關依都市計畫法『發布』之都市計畫違法，而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者，得依本章規定，以核定都市計畫之行政機關為被告，逕向管轄之高等行政法院提起訴訟，請求宣告該都市計畫無效。」
明定須以已發布之都市計畫為訴訟客體，並以核定機關為被告，避免司法權提早介入行政機關之決策過程。
㈢經查，桃園市政府為辦理所轄各都市計畫公共設施用地專案通盤檢討，擬定系爭公共設施用地專案通盤檢討案，經市都委會108年8月5日第36次會議審議通過，於108年10月30日以府都計字第1080271646號函送計畫書、圖等報請相對人審議；
嗣經部都委會第995次會議、第1004次會議審議通過，決議因計畫部分變更案件涉及整體開發或附帶條件之執行事宜，為避免影響地方發展，桃園市政府得視實際發展需要，分階段報由相對人核定後，依法公告發布實施；
桃園市政府爰將系爭公共設施用地專案通盤檢討案未涉及整體開發之變更案件，先行作為第一階段發布實施之內容，擬定系爭都市計畫書報請相對人以111年4月6日函核定後，再由桃園市政府以111年4月25日公告系爭都市計畫案，自111年4月26日生效等情，為兩造所不爭執，且有系爭公共設施用地專案通盤檢討案、市都委會108年8月5日第36次會議紀錄、部都委會第995次會議紀錄、第1004次會議紀錄、系爭都市計畫書、相對人111年4月6日函及桃園市政府111年4月25日公告附卷可證。
㈣觀諸系爭都市計畫書第1頁記載：「第一章緒論……『變更縱貫公路桃園內壢間都市計畫（公共設施用地專案通盤檢討）案』業經內政部都市計畫委員會第995次及第1004次會議審議通過在案，因部分變更案件涉及整體開發或附帶條件之執行事宜，為避免影響地方發展，市政府得視實際發展需要，分階段報由內政部核定後，依法公告發布實施。
爰本案將未涉及整體開發之變更案件，先行作為第一階段發布實施之內容。」
、第104頁記載：「第七章其他應加表明之事項……本計畫經內政部都市計畫委員會審定但『未核定』案件如下：……二、變更內容綜理表編號9：經內政部都委會第995次會議審定『變更兒童遊樂場用地（兒八）為第二種住宅區；
……。
附帶條件：本案應以政府公辦方式辦理市地重劃整體開發。』
本案變更內容之附帶條件因涉及以市地重劃方式開發，俟完成相關程序作業後再報部核定。」
等語，及第81至88頁「第五章實質計畫檢討」之「壹、變更內容」所載，其屬系爭計畫案發布實施者，無涉兒八用地之變更；
再對照系爭都市計畫書關於兒八用地變更為第二種住宅區部分，係記載於第64頁第四章「參、公共設施用地檢討規劃構想」內，亦可證兒八用地變更為第二種住宅區尚處於「規劃構想」階段等情，堪認相對人以111年4月6日函核定，並經桃園市政府以111年4月25日公告自111年4月26日生效實施之系爭計畫案，並不包括兒八用地變更為第二種住宅區部分，甚為明確，至於兒八用地如要變更為第二種住宅區，尚待桃園市政府完成市地重劃相關程序作業之附帶條件後再另案報請相對人核定，而該附帶條件何時完成，尚未可得知。
故相對人111年4月6日函核定及桃園市政府111年4月25日公告發布實施之系爭都市計畫案，既不包括變更兒八用地為第二種住宅用地部分，依前述規定及說明，抗告人對於尚未經相對人核定並經桃園市政府發布之「變更兒八用地為第二種住宅用地」都市計畫變更，尚不得依行政訴訟法第237條之18規定提起行政訴訟，則其所提行政訴訟，核屬起訴不備要件且無法補正，原裁定予以駁回，並無違誤。
抗告意旨主張：「兒八用地」變更為第二種住宅用地部分，雖未經相對人核定，惟既明載於系爭都市計畫書內，應認「已發布」，依行政訴訟法第237條之18立法理由，因已對外公示，故可為法院審查客體，核屬其主觀歧異見解，並不可採。
㈤綜上所述，抗告人對未經核定發布之都市計畫內容，逕依行政訴訟法第237條之18第1項規定提起訴訟，其起訴即屬不備其他合法要件，且其情形不能補正，原裁定依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，駁回抗告人之訴，並無違誤。
抗告意旨仍執前詞主張原裁定違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條第1項、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 113 年 8 月 15 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 簡 慧 娟
法官 侯 志 融
法官 梁 哲 瑋
法官 蔡 如 琪
法官 陳 文 燦
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 113 年 8 月 15 日
書記官 章 舒 涵
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