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最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第七二二號
原 告 三陽建設股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 黃宗樂
右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十八年四月十六日台八十
八訴字第一四九五六號再訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告經人檢舉其所興建「夏威夷」建物刊登之廣告與實際用途不符，有虛偽不實及引人錯誤表示之情事，違反行為時公平交易法第二十一條之規定。
案經被告調查結果，以原告於廣告上就建物用途為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，違反行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，於八十七年八月十五日以（八七）公處字第一七五號處分書命原告自處分書送達之次日起立即停止前述虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。
原告不服，提起訴願及再訴願遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘述兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂：壹、原告興建「夏威夷」大廈（下稱系爭建案），位於淡水鎮商業區，為混合住商大樓，其廣告上記明標示使用區分為商業區，建造執照及使用執照均記明各樓層用途，不致引人錯誤。
惟被告認為廣告有引人錯誤之情事，顯然違背法令：一、原告投資興建系爭建案，坐落於台北縣淡水都市計劃內商業區，一樓為店舖，二至九樓為辦公室，十至十八樓為集合住宅之住商混合大樓，於八十六年五月建築完工後，申請使用執照期間始對外販售。
現場接待中心明顯處張貼建造執照影本、彩色都市計畫圖、面積計算說明書等重要資訊供顧客自由閱覽，以昭公信，並踐行銷售透明化之理念，土地使用分區各樓層之用途非常明確，不會引人錯誤。
二、八十六年七月開賣不久，即有檢舉人陳志榮赴現場參觀，經銷售人員詳細說明，充分揭露資訊後，以較其他同樓層戶，每坪便宜壹萬餘元之單價購得「廣告戶」Ｂ３棟四樓房屋乙戶。
簽約時陳志榮吹噓買過十一戶房屋，簽約後對所購房屋得住辦兩用極表滿意，並依約分期給付百分之十之自備款三十三萬元及契稅、代書費、保險費等代收費用十萬七千元。
及至同年十一月，檢舉人突然提出台北市國宅處通知，以取得「輔助人民貸款自購住宅」資格，要求代書協辦「貸款自購住宅証明」，但因標的物用途為「辦公室」與法令規定「住宅」不符，被國宅處駁回，原告之銷售人員與代書曾建議趁產權尚未送件至地政機關辦理移轉登記前，更換購買戶別或更換買受人名義。
經其數日考量後，通知代書放棄前述優惠貸款資格，同意完成產權登記與抵押設定向慶豐銀行辦理購屋貸款，俟貸款銀行通知撥付貸款二百九十七萬元（佔房地總價百分之九十）時，則拒絕銀行撥付，並要求解約及返還已付價金、代付費用，並於提出解約聲請前，捏造事實構陷原告，檢舉原告所僱銷售員鞠文中在現場之產品說明與銷售海報之廣告表示不符，引人錯誤，違反公平交易法，意圖以百分之十價款取得全部房地所有權登記，謀取非份利益。
貳、被告僅於銷售海報上斷章取義，有關「營造規矩方圓、建設生活美景、十四坪獨立自主、二十七坪甜蜜新婚、三十五坪美滿幸福、四十坪和樂同堂」之表示，及廣告單上「精工雕琢八十坪超氣派望海樓中樓、大格局塑造四十坪賞霞夕照四大房、方圓得體三十坪波瀾觀山三房」及彩色家具配置實景圖，即「臆測推定」系爭建案二至十八樓皆為住宅，而無視海報上「使用區分：商業區」之標示，被告「氾濫自由心證」，牽強附會以偏概全之認事，違反經驗法則，違背法令：一、原告完全依臺北縣政府工務局核准之圖說興建出售，文案上之陳述，係依面積大小，以情境感性之文字依面積大小與景觀感受表示產品之項目、名稱與格局，與「紹興酒」為酒之名稱，非「紹興」所產製之表示，其意義是相同的。
二、廣告之言論自由為憲法所保障，被告將前述廣告文案之表示任意曲解，又將廣告單上之彩色家具配置實景圖牽強附會，否定現場真實性之資訊公開揭露，顯然廣告言論表達自由遭到過度的限制。
而各種商業廣告有其複雜性、多樣性、吸引消費者之注意性等特質，倘一律要求企業經營者一板一眼證明其商業廣告之內容完全與事實相符合，則商業廣告之情境感性與要約引誘，幾難想像其能存在。
三、系爭建物之樓地板面積，一樓店舖四二二．○三平方公尺佔百分之四．二三，二至九樓辦公室計四六五三．一七平方公尺佔百分之四六．六七，十至十八樓集合住宅計四八九四．五八平方公尺佔百分之四九．一○，在產品多樣化之組合下，尤以辦公室與集合住宅之樓地板面積相近，廣告之表現不易區隔，極易造成偏差，是故行銷廣告策略乃依同業之慣例，分段訴求，先販住宅後售辦公室、店舖，即「初期」先售十至十八樓之集合住宅，系爭廣告即為初期之製作物，廣告單上有彩色家具配置實景圖，廣告單之文案有「住宅」兩字，現場有住宅使用之裝潢實品屋，各樓層用途明確，資訊公開揭露、何錯之有？但被告以偏概全，「泛濫自由心証」謬誤推定二至十八樓皆為集合住宅，其行政權力之行使，已達濫用之地步。
四、廣告訴求「主題」與陳列販售的「多樣化」產品，並非「絕對」涵蓋，譬如寵物商販售北京狗、貴賓犬、杜賓犬，以北京狗為廣告訴求主題，促銷北京狗為重點，豈可將一同陳列的貴賓犬、杜賓犬皆視為北京狗？被告對系爭銷售海報與廣告單之認定，即是如此謬誤歸納。
參、被告以「．．．所提出之系爭「夏威夷」大樓所有廣告一覽表，不僅無法看出該大樓廣告有前後期之區別，又以「縱令直至原處分調查終結前，系爭建案均處於原告所稱之「銷售初期」，何以檢舉人八十六年七月間至現場接待中心洽購房屋時，原告僱用之現場銷售人員竟向其推銷屬於辦公室部分之四樓房屋？」之辯詞更顯露被告嚴重與社會脫節，限制基本人權之行使，違背法令：一、憲法第二十二條規定「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序公共利益者，均受憲法保障。」
意即國家對人民之自由，既非依法律不得加以限制，且非依法定程序不得予以剝奪，故中央法規標準法第五條第一項第二款規定：「關於人民之權利義務者，應以法律定之。」
二、原告為因應建築業之不景氣，乃採取先建後售之策略，以提升產品品質與購買者信心，在報紙媒體效用不彰之情況下，採「長期抗戰」之戰略，以最廉價之印刷廣告單派夾。
依目前市況，普遍建案之銷售期，短則壹年，長則三、四年，系爭建案於八十六年五月展開銷售直至被告於八十七年四月調查本案時雖屆一年，所提送之六種廣告物僅為全部廣告計劃完成的一小部分，當時仍屬「銷售初期」廣告，仍以「住宅」為訴求重點，現時在供需失衡下，房市低迷，自八十七年下半年起股票上市營建公司國揚、三采、宏福、尖美、櫻花建及借殼上市營建業者台芳（新巨群）、聯成食（羅傑）、達永興（海山）、新燕（百年）、國賓瓷（擎碧）、中商銀（廣三）泛亞銀（長億）等公司，因餘屋積壓過多相繼發生週轉失靈、資金擠兌之情事，如骨牌般地崩潰，嚴重衝擊社會；
且廣告表現變化無常，銷售前、後期之分僅存於經營者虛擬的境界，無法在廣告物上標示「銷售前期」、「銷售後期」，被告以「綜觀原告所提出六種廣告物，均無提及系爭大樓之銷售有前、後期之區別」，此乃外行人說外行話，與社會現實交易情形脫節。
三、系爭建案用途有「住宅」，有「辦公室」也有「店舖」產品，在重點促銷「住宅」時顧客發現更具魅力的「辦公室」、「店舖」，自得變更購買選擇，無危害公共利益之問題，亦無「虛偽不實與引人錯誤」之處，被告之辯詞明顯地過度干預人民自由權利之行使，嚴重違法。
肆、被告先以「廣告上僅以小型字體標示「使用分區：商業區」，餘均無系爭建物為商業用途之表示或表徵」為由，再以「本案系爭廣告雖有使用分區為商業區之標示，但其標註較廣告中其他說明，其比例顯不相當」之辯詞，顯係無法令依據之違法處分：一、依商品標示法第八條商品包裝上應標明之事項及第九條應標明注意事項之情形規定，無標示「用途」之規範，依該法第六條使用文字之規定亦無要求標示字體大小尺寸或級數。
有關房地產法令亦無對建物「用途」與標示「字型大小」之標示規範，一般建商同業亦無在廣告標示「建物用途」之習慣與慣例，而被告認為廣告上無系爭建物為商業用途之表示或表徵，顯然無法令依據。
二、廣告「字型大小」係依版面大小比例、美術設計觀點等因素決定之，再者，房地產需要標註之事項與內容何其多，豈是區區一篇廣告、薄薄一張印刷品可以載明？況且「商業區」之字體與投資興建「三陽建設」之字體大小相同，故被告認為「商業區」字體太小，顯然與事實不合，被告之詞明顯違法不當。
伍、所謂廣告「虛偽不實」者乃廣告之訴求標的或陳述「無中生有」，再者「引人錯誤」與「虛偽不實」需存有因果關係，以「虛偽不實」為因，「引人錯誤」為果，若無「虛偽不實」，當無「引人錯誤」之存在；
系爭建案之各層建物用途有「住宅」、「辦公室」、「店舖」，銷售初期之廣告先以「住宅」為訴求重點，何來「虛偽不實」？既無「虛偽不實」，自無「引人錯誤」之存在，系爭建案豈可與數年前房地產市場出現掛羊頭賣狗肉之「工業住宅」混為一談？陸、現在的消費者已經非常理性，不景氣時尤其仔細謹慎，購屋時就都市計畫、公共建設、施工品管、坪數格局、坐向、景觀、建物用途、付款方式、銀貸利息、稅費負擔、大樓管理等，甚至企業背景實力、客層水平、鄰居學歷職業、風水忌諱、財產節稅亦無所不問，非僅憑廣告上的圖照文字就率然決定。
被告主觀上的假設與片面預設立場，在「氾濫自由心證」與「傾斜」認事之情況下，認定原告廣告「足使消費者誤信該建物二樓以上均供住宅使用」自屬違法，請求撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按本件行為時公平交易法第二十一條第一項規定「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」
又「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；
逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止。」
復為同法第四十一條所明定。
二、查原告興建之系爭建案廣告圖冊上表示「營造規矩方圓、建設生活美景、十四坪獨立自主、二十七坪甜蜜新婚、三十五坪美滿幸福、四十坪和樂同堂」之表示，及廣告單上「精工雕琢八十坪超氣派望海樓中樓、大格局塑造四十坪賞霞夕照四大房、方圓得體三十坪波瀾觀山三房」及彩色家具配置實景圖，均顯示原告所銷售之建物為住宅大樓，且經其現場銷售人員之介紹並配合參觀室內供住宅使用裝潢配置之樣品屋，已足使消費者誤信系爭建物二樓以上均供住宅使用。
系爭建物使用執照登載使用分區為商業區，各樓層之用途分別為—第一層店鋪，第二層至第九層為辦公室，僅第十層至第十八層為集合住宅，此建物實際之用途與廣告上所載顯有不符，乃據台北縣政府工務局八十七年五月二十五日八七北工使字第Ｂ—三二三一號函復資料顯示，系爭建物亦無法變更成與廣告相符之用途。
再者被告雖稱於廣告上已標明使用分區為商業區，並於銷售現場展示建造執照及使用執造，詳載各樓層用途，惟其於廣告上僅以小型字體標示使用分區為商業區，其他另無可表明此建物為商業用途之表示或表徵，故消費者據此尚難知悉各樓層之用途；
現場之建造執照、使用執照昭示之照片，其拍攝日期在本案檢舉之後，亦難證明原告於遭檢舉前確實有於銷售現場昭示建造執照及使用執照之情事。
據上，被告認系爭建物廣告有使消費者誤認該建物之二樓至十八樓為住宅之用，原告之廣告違反公平交易法第二十一條第一項之規定，洵堪認定。
被告並無「氾濫自由心證」、「牽強附會」、「以偏概全且違反經驗法則」之情事，原告所指，核不足採。
三、復查公平交易法第二十一條第一項之規定意旨，在於避免交易相對人因虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，而陷於錯誤之認識與決策。
據原告之建物廣告中所使用之廣告詞以觀，足以令人誤認系爭建物全部供住宅使用，且一般民眾購屋多係供住家使用，所以所售房屋之用途為何，應屬重要交易資訊，事業於銷售不同用途之房屋時，其廣告用語如有使人誤認全部供住宅使用，就應主動加以澄清，使消費者明白以便做正確之決定。
然原告並未於廣告中主動加以澄清，難謂無違反公平交易法第二十一條第一項之規定，不得以無法律就廣告應載事項為何及標示字體大小做相關規定，即可免除公平交易法之規範。
另如系爭建物仍處原告所稱之銷售初期，惟觀檢舉人於八十七年七月間向原告洽購房屋時，原告所僱用之現場銷售人員仍向其推銷屬於辦公室部分之四樓，足徵原告所製作之廣告並無銷售時期之區分，且原告於使用分區為商業區之廣告文字僅以小型字體表示，難謂其無誤導消費者之意圖，故原告所陳不足採信，請求駁回原告之訴等語。
理 由
按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」
為行為時公平交易法第二十一條第一項所明定。
又違反公平交易法規定之事業，依同法第四十一條前段規定，公平交易委員會得限期命其停止或改正其行為。
本件原告經人檢舉其所興建「夏威夷」建物刊登之廣告與實際用途不符，有虛偽不實及引人錯誤表示之情事，違反行為時公平交易法第二十一條之規定。
案經被告調查結果，以原告於廣告上就建物用途為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，違反行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，於八十七年八月十五日以（八七）公處字第一七五號處分書命原告自處分書送達之次日起立即停止前述虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵。
原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。
經查：（一）、被告以系爭「夏威夷」建築物廣告圖冊上所載「營造規矩方圓，建設生活美景，十四坪獨立自主，二十七坪甜蜜新婚，三十五坪美滿幸福，四十坪和樂同堂」、各樓層家具配置參考園、廣告單張上所載「精工雕琢八十坪超氣派望海樓中樓，大格局塑造四十坪賞霞夕照四大房，方圓得體三十坪波瀾觀山三房．．．」及實景圖，顯示原告所銷售之系爭建物為住宅大樓，且由現場銷售人員之介紹，配合參觀室內供住宅使用裝潢配置之樣品屋，足使消費者誤信系爭建物二樓以上均供住宅使用，惟系爭建物使用執照登載使用分區為商業區，各樓層之用途第一層為店鋪，第二層至第九層為辦公室，僅第十層至第十八層為集合住宅，其實際用途與廣告所載顯有不符，復據台北縣政府工務局八十七年五月二十五日八七北工使字第Ｂ─三二三一號函復，系爭建物用途之變更，受都市計畫商業區內建築物供作住宅使用部分之樓地板面積之限制，不得超過該建物總樓地板面積之二分之一，是系爭建物亦無法變更與廣告所載相符。
原告雖主張系爭廣告已標明使用分區為商業區，並於銷售現場展示建造執照及使用執照，詳載各樓層用途，消費者當不致誤認等語，惟其廣告上僅以小型字體標示使用分區＼商業區，餘均無系爭建物為商業用途之表示或表徵，消費者尚無從據以知悉各樓層之用途。
至所提現場有建造執照、使用執照昭示照片，其拍攝日期在本案檢舉之後，不足證明原告於檢舉前確有於銷售現場昭示建造執照及使用執照之情事。
原告所主張家具配置參考園、實景圖及樣品屋之家具配置，係方便承購者依家具比例估算室內空間，非以之誤導消費者乙節，不足採信。
原告於廣告上對於建物用途為虛偽不實及引人錯誤之表示，有違公平交易法第二十一條第一項之規定，乃命其停止前項虛偽不實及引人錯誤之表示及表徵。
（二）、原告以其夏威夷大樓係於完工後申請使用執照期間對外販售，並非無實體之預售屋，其用途至為明確，不致引人錯誤；
又其銷售海報文案係依面積大小與景觀感受，以情境感性之文詞表示產品之項目、格局，且系爭建物係店鋪、辦公室及集合住宅三種不同用途之組合，廣告上不易區隔，乃依同業慣例分段訴求，先販售住宅後售辦公室，系爭廣告即為初期之製作物，原處分據以推定其二至十八樓皆為集合住宅，顯有謬誤。
至系爭建築物平面圖冊係供銷售人員針對進入接待中心之特定個人或少數人溝通說明及諮詢建議之輔助工具，並非藉由媒體傳播公開向不特定多數人為表示之廣告，無公平交易法第二十一條第一項規定之適用等語，惟公平交易法第二十一條第一項之規定意旨在避免交易相對人因而陷於錯誤之認識與決策，凡事業以使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，即應予禁止，所稱公眾，並非以數量眾多之多數人為限，凡以公開方式使不特定人得以共見共聞之傳播行為，皆屬該條規範範園。
按房屋究係供辦公室或住宅使用，為買受人決定購買與否之重要因素，綜觀原告所提出之廣告物包括三陽大地銷售海報與平面圖冊、三陽夏威夷銷售海報與平面圖冊、導覽手冊（淡水）、施工手冊（品質誠信）、派夾海報（縱身夕照念三千俯瞰江濤話壯闊、夏威夷讓你再靠近一點玩沙、看海），均無提及系爭大樓之銷售有前、後期之區分，亦無從知悉其二至九樓係供辦公室使用，僅十至十八樓供住宅使用。
系爭廣告雖標示有使用分區＼商業區，亦僅顯示土地使用之分類，一般人尚無由認識系爭建物係供住、辦混合使用，且建築物之用途應依主管機關核准之用途而定，而一般消費者鮮有向有關機關查證者，縱如原告所主張有所謂促銷重點，亦應積極於廣告物中予以明示。
由前述廣告物中所使用廣告用詞，如：十四坪獨立自主，二十七坪甜蜜新婚，三十坪美滿幸福，四十坪和樂同堂、優質住宅、擁有自然景觀，親山、親水及文化涵養的最佳居住地區等語，依一般大眾之認知，足以令人誤認系爭建物全部供住宅使用，難謂無虛偽不實及引人錯誤之行為。
又被告調查時已通知原告於八十七年七月七日到會說明在案，原處分就現存之證據資料即足認定原告有違法情事，自無實地調查之必要，原告所主張被告未赴現場調查，不得對其為不利之認定等語，核不足採。
（三）、又一般民眾購屋多係供住家使用，是所售房屋之用途為何，屬重要交易資訊，事業於銷售不同用途之房屋時，其廣告用語如有使人誤認全部供住宅使用，復未主動加以澄清，即有公平交易法第二十一條第一項所定虛偽不實及引人錯誤之情事，不得以法無明定廣告應載事項為由，免除公平交易法之規範。
原告亦陳明系爭廣告以住宅為廣告內容，其中三陽夏威夷銷售海報與平面圖冊及施工手冊至本案調查時仍在使用中，如系爭建物仍處於原告所主張之銷售初期，何以檢舉人於八十六年七月間向原告洽購房屋時，原告僱用之現場銷售人員向其推銷屬於辦公室部分之四樓房屋，足徵原告所製作之廣告物並無銷售時期之區分，難謂無誤導消費者之意圖。
（四）、系爭廣告之「珍藏一世浪漫. 盡在夏威夷（漫遊東方夏威夷）淡水」刊載「三陽夏威夷一顆砂、一磚瓦，只求最好，否則重新再來，孜孜耕耘，以超優質住宅大廈，真實呈現。」
，標榜著「超優質住宅大廈」，而非據實刊載「住商混合大樓」，誠難謂其無虛偽不實及引人錯誤表示之情事，豈可仍謂之僅是情境感性之文詞而已，或得指摘被告濫用自由心證，而主張不受公平交易法之規範。
（五）、綜上所述，原告所訴各節，尚不足採。
被告以原告於廣告上就建物用途為虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，違反行為時公平交易法第二十一條第一項之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命原告自處分書送達之次日起立即停止前述虛偽不實及引人錯誤之表示或表徵，揆諸首揭規定，核無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，難謂有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 鍾 耀 光
法 官 吳 錦 龍
法 官 劉 鑫 楨
法 官 吳 明 鴻
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 陳 盛 信
中 華 民 國 九十 年 五 月 三 日
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